II GSK 1172/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Kręcisz Protokolant Patrycja Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy Miasta G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. z dnia 23 czerwca 2010 r. sygn. akt I SA/Sz 169/10 w sprawie ze skargi Gminy Miasta G. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w S. z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia [...] listopada 2009 r. 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy Miasta G. na rzecz Regionalnej Izby Obrachunkowej w S. 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. wyrokiem z 23 czerwca 2010 r. sygn. akt I SA/Sz 169/10 oddalił skargę Gminy Miasta G. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w S. z [...] grudnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie wymiaru dopłat ściekowych. Sąd orzekał w następującym stanie sprawy: Rada Miejska w G. w dniu [...] listopada 2009 r., podjęła uchwałę nr [...], w sprawie określenia wymiaru dopłat ściekowych stosowanych przy wykonywaniu usług opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych oraz określenia wymiaru modernizacyjnych dopłat środowiskowych do budowy mikrooczyszczalni przydomowych lub przebudowy i remontu zbiorników bezodpływowych. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w S. (dalej: Kolegium RIO), uchwałą z [...] grudnia 2009 r., nr [...] stwierdziło nieważność powyższej uchwały w związku z naruszeniem art. 4 ust. 1 oraz art. 13 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2007 r. Nr 68 poz. 449 ze zm., dalej: ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych). W ocenie Kolegium RIO, ze względu na ogólny charakter norm prawnych zawartych w uchwale Rady Miejskiej w G., określającej uprawnienia szerszej grupy obywateli, zamieszkałych na terenie gminy, w zakresie przyznawania dotacji, podjęta uchwała, jako akt prawa miejscowego, podlegała szczególnym zasadom ogłaszania i wchodzenia w życie. Wspomniana uchwała, zgodnie z art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, powinna być ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Ustalenie terminu wejścia w życie badanej uchwały z dniem jej podjęcia (§ 10 uchwały) narusza w sposób istotny art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, co skutkowało stwierdzeniem jej nieważności Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. oddalił skargę Gminy Miasta G. W ocenie Sądu pierwszej instancji, istota problemu występującego w sprawie sprowadzała się do tego, czy uchwała Rady Miejskiej w G. stanowi akt prawa miejscowego. Stosownie do art. 42 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej: u.s.g.) oraz art. 4 ust. 1 i 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba, że dany akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust.1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych), akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym (art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych). WSA podniósł, że art. 40 u.s.g. nie zawiera definicji aktu prawa miejscowego, a wymieniony w nim katalog aktów prawa miejscowego, ma charakter jedynie przykładowy. Obejmuje on zasadniczo dwie grupy aktów tj. akty stanowione na podstawie szczegółowych upoważnień ustawowych (art. 40 ust. 1 u.s.g.) oraz akty porządkowe i ustrojowo - organizacyjne wydawane na podstawie upoważnień generalnych (art. 40 ust. 2 u.s.g.). Sąd pierwszej instancji, powołując orzecznictwo sądów administracyjnych, podkreślił, że akt prawa miejscowego to taki akt, który zawiera co najmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, przy czym charakter generalny mają te normy, które odnoszą się do pewnej kategorii potencjalnych adresatów, a nie do indywidualnie oznaczonego podmiotu. Abstrakcyjność normy wyraża się zaś w tym, że zakazywanie, nakazywanie bądź uprawnienie ma mieć miejsce w pewnych powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sprawie. WSA analizując pod tym kątem uchwałę Rady Miejskiej w G. z [...] listopada 2009 r. stwierdził, że posiada ona wszystkie cechy aktu prawa miejscowego. Jest bowiem aktem powszechnie obowiązującym, adresowanym do mieszkańców gminy, którzy po spełnieniu określonych w uchwale warunków mogą otrzymać dofinansowanie na zadania związane z wywozem nieczystości płynnych ze zbiorników bezodpływowych oraz budową przydomowych oczyszczalni ścieków i przebudową i remontem zbiorników bezodpływowych (§ 2 uchwały). Zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie można zgodzić się z zarzutem, że uchwała Rady Miejskiej w G. jest aktem kierownictwa wewnętrznego, adresowanym do Burmistrza, bowiem reguluje ona uprawnienia mieszkańców gminy i do niech jest skierowana. Burmistrz, jak wynika z § 9 uchwały, jest jedynie jej wykonawcą. WSA podniósł, że analizowana uchwała zawiera zasady przyznawania dotacji z Gminnego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, a nie ulega wątpliwości, że ustalanie zasad i kryteriów przyznawania dotacji, jako określających uprawnienia szerszej liczby obywateli zamieszkałych na danym terenie, powinno być uregulowane w formie aktu prawa miejscowego. W konkluzji Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zakwestionowana przez Kolegium RIO uchwała stanowi akt prawa miejscowego, a zatem powinna być ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Z. i wejść w życie 14 dni od dnia ogłoszenia. Niedopełnienie tego wymogu uzasadniało stwierdzeniem nieważności uchwały. Gmina Miasto G. zaskarżyła powyższy wyrok skargą kasacyjną w całości, wnosząc o jego uchylenie, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: 1. art. 40 u.s.g. polegające na błędnym przyjęciu, że wskazany przepis zawiera jedynie przykładowy katalog aktów prawa miejscowego, do stanowienia których uprawniona jest gmina, w konsekwencji czego Sąd niewłaściwie uznał, iż uchwała Rady Miejskiej w G. jest aktem prawa miejscowego, a zatem błędnie rozstrzygnął, że uchwała ta powinna być ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Z. i wejść w życie 14 dni od ogłoszenia, uzasadniając tym samym stwierdzenie jej nieważności; 2. art. 42 u.s.g. w związku z art. 4 ust. 1 i 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, polegające na błędnym przyjęciu, że powołane przepisy prawa mają zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, przez co w związku z ich uprawnionym niezastosowaniem przez skarżącą, Sąd pierwszej instancji rozstrzygnął o nieważności badanej uchwały; oraz niezastosowanie 3. art. 18 ust. 1 u.s.g., przez co Sąd, rozstrzygając sprawę, pominął fakt, że Rada Gminy ma kompetencje do podejmowania w formie uchwał aktów kierownictwa wewnętrznego, które jako niebędące aktami prawa miejscowego dla swej ważności nie wymagają ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa. W uzasadnieniu wnoszący skargę kasacyjną podniósł, że Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni art. 40 u.s.g. WSA wadliwie przyjął, że w powołanym przepisie zawarty został jedynie przykładowy katalog aktów prawa miejscowego. Zdaniem skarżącego, ustawodawca (wypełniając przesłanki wynikające wprost z postanowień art. 94 Konstytucji) precyzyjnie wskazał, które akty prawne wydawane przez organy gminy są aktami prawa miejscowego. Gdyby zaakceptować przyjętą przez Sąd wykładnię powołanego przepisu, można byłoby uznać, że każdy akt prawny stanowiony przez organy gminy jest aktem prawa miejscowego. Według skarżącego, uchwała Rady Miejskiej w G. z [...] listopada 2009 r. nie zawiera w sobie znamion wypowiedzi wyznaczających adresatom (mieszkańcom Gminy) pewien sposób zachowania, tj. nie zawiera zakazów, nakazów lub uprawnień, a jedynie wytyczne dla Burmistrza Gminy, co do działań (których rezultat jest przyszły i niepewny) związanych z zabezpieczeniem źródeł finansowania i wypracowaniem stosownych regulaminów dofinansowywania zadań będących przedmiotem uchwały, które to w przyszłości mogą (lecz nie muszą) w formie m.in. uchwały budżetowej zostać zaakceptowane przez Radę Gminy. W związku z tym wspomniana uchwała, nie jest aktem prawa miejscowego i nie miały do niej zastosowania zasady dotyczące publikacji aktów tego rodzaju. Strona wnosząca skargę kasacyjną stanęła na stanowisku, że zawarta w uchwale klauzula dotycząca wejścia jej w życie z dniem podjęcia jest zgodna z prawem i tym samym uchwała jest ważna. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Regionalna Izba Obrachunkowa w S. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej zmierzają do wykazania, że uchwała Rady Miejskiej w G. z dnia [...] listopada 2009 r. nie stanowi aktu prawa miejscowego i w związku z tym nie wymaga dla swej ważności opublikowania w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko strony wnoszącej skargę kasacyjną jest niesłuszne. Uchwałę Rady Miejskiej w G. należy bowiem uznać za akt prawa miejscowego, gdyż spełnia wszystkie kryteria takiego aktu. Pod pojęciem aktów prawa miejscowego należy rozumieć akty normatywne zawierające przepisy o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, powszechnie obowiązujące na określonej części terytorium państwa, wydawane przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Charakter generalny mają te normy, które określają adresata rodzajowo, poprzez wskazanie jego cech, nie zaś poprzez wymienienie ich z imienia lub nazwy. Generalny charakter może też dotyczyć odniesienia do nazw generalnych szczególnego rodzaju (nazw instytucji, władz publicznych). Z kolei abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że wyznaczają one sposób zachowania określonych rodzajowo adresatów, w sytuacjach przewidzianych w tych normach, które są powtarzalne a nie jednorazowe. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 2160/01 (Lex, nr 81765) przyjął, że: "Kwalifikacja danego aktu prawa powszechnie obowiązującego musi być przeprowadzona przy uwzględnieniu jego cech materialnych i formalnych. Z samego faktu podjęcia uchwały przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie można jeszcze wywodzić, że mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego. Jedynie charakter norm prawnych i kształtowania przez te normy sytuacji prawnej adresatów mają przesądzające znaczenie dla kwalifikacji danego aktu, jako prawa miejscowego.". Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela przytoczone stanowisko co do reguł kwalifikowania uchwał organów jednostek samorządu do aktów prawa miejscowego. Dodać należy, że jest ono także akceptowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. m.in. wyroki: NSA z dnia 20 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 1526/08, Lex nr 533194; NSA z dnia 27 września 2007r., sygn. akt II OSK 1046/07, Lex nr 384291; WSA w Lublinie z dnia 9 marca 2007r., sygn. akt II SA/Lu 965/06, LEX nr 475567). Wskazanym kryteriom aktu prawa miejscowego odpowiada, zakwestionowana przez Kolegium RIO, uchwała Rady Miejskiej w G. dotycząca określenia wymiaru dopłat ściekowych stosowanych przy wykonywaniu usług opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych oraz określenia wymiaru modernizacyjnych dopłat środowiskowych do budowy mikrooczyszczalni przydomowych lub przebudowy i remontu zbiorników bezodpływowych. Sąd pierwszej instancji trafnie zauważył, że uchwała została skierowana do mieszkańców gminy – osób fizycznych niebędących przedsiębiorcami, które są właścicielami lub posiadają inny tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, na której nie jest prowadzona działalność gospodarcza (charakter generalny), którzy po spełnieniu określonych w uchwale warunków mogą otrzymać dofinansowanie na zadania związane z wywozem nieczystości płynnych ze zbiorników bezodpływowych oraz budową przydomowych oczyszczalni ścieków, a także przebudową i remontem zbiorników bezodpływowych (normatywny charakter). Uchwała dotyczy sytuacji powtarzalnych a nie jednorazowych, nie konsumuje się przez jednorazowe zastosowanie (abstrakcyjność). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew stanowisku strony wnoszącej skargę kasacyjną, uchwała Rady Miejskiej w G. nie ma charakteru aktu kierownictwa wewnętrznego adresowanego do Burmistrza. Uchwała niewątpliwie adresowana jest na zewnątrz - do mieszkańców gminy spełniających określone w niej warunki. Ponadto przyznaje ona określonej kategorii adresatów uprawnienia do uzyskania dofinansowania na zadania wymienione w uchwale. Z treści § 8 i 9 uchwały wynika, że Burmistrz Miasta i Gminy G. jest wyłącznie jej wykonawcą, a nie adresatem. Opisany charakter prawny uchwały oznacza, że warunkiem jej obowiązywania było opublikowanie w Dzienniku Urzędowym Województwa Z. Stosownie do art. 42 u.s.g., akty prawa miejscowego podlegają ogłoszeniu zgodnie z przepisami ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. Przepis art. 4 ust. 1 powołanej ustawy stanowi, że akty te wchodzą w życie nie wcześniej niż po upływie 14 dni od ogłoszenia. Poza sporem pozostaje, że uchwała Rady Miejskiej w G. nie została ogłoszona w dzienniku urzędowym. W związku z tym należało uznać za prawidłowe stanowisko Sądu pierwszej instancji, który oddalił skargę na uchwałę Kolegium RIO, stwierdzającą nieważność uchwały Rady Miejskiej w G. z powodu naruszenia ustawowego obowiązku publikacji. Naczelny Sąd Administracyjny z powodów wyżej przedstawionych, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust 2 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).