I SA/Sz 169/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Kazimiera Sobocińska, Sędziowie Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka (spr.), Sędzia WSA Marzena Kowalewska, Protokolant Joanna Zienkowicz, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 9 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia 17 grudnia 2009 r. nr XXV/157/S/2009 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie wymiaru dopłat ściekowych oddala skargę Rada Miejska w Gryfinie w dniu 12 listopada 2009 r. podjęła uchwałę nr XLV/480/09 w sprawie określenia wymiaru dopłat ściekowych stosowanych przy wykonywaniu usług opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych oraz określenia wymiaru modernizacyjnych dopłat środowiskowych do budowy mikrooczyszczalni przydomowych lub przebudowy i remontu zbiorników bezodpływowych. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Szczecinie, uchwałą nr XXV/157/S/2009 z dnia 17 grudnia 2009 r., stwierdziło nieważność przedmiotowej uchwały w związku z naruszeniem art. 4 ust. 1 oraz art.13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2007 r. Nr 68 poz.449 ze zm.). Uzasadniając powyższą uchwałę organ wskazał, że ze względu na ogólny charakter norm prawnych zawartych w uchwale Rady Miejskiej w Gryfinie z 12 listopada 2009 r. o nr XLV/480/09, określającej uprawnienia skierowane do szerszej grupy obywateli zamieszkałych na terenie Gminy w zakresie przyznawania dotacji, podjęta uchwała, jako akt prawa miejscowego, podlega szczególnym zasadom ogłaszania i wchodzenia w życie i zgodnie z art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych powinna być ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Tak więc, mając na uwadze powyższe Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej uznało, że ustalenie terminu wejścia w życie badanej uchwały z dniem podjęcia narusza w sposób istotny art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, co skutkowało stwierdzeniem nieważności ww. uchwały. W skardze z dnia 28 stycznia 2010 r. Rada Miejska w Gryfinie zarzuciła uchwale Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej naruszenie przepisu art. 91 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142 poz.1591 z 2001 r. ze zm.). Uzasadniając skargę stwierdzono, że rozstrzygniecie nadzorcze nie zawiera uzasadnienia faktycznego i nie wskazuje okoliczności, które naruszałyby obowiązujące przepisy prawne w sposób uzasadniający stwierdzenie nieważności uchwały jako całości. Powyższe uchybienie uniemożliwia zweryfikowanie zaskarżonej uchwały pod kątem jej zgodności z prawem. Ponadto, na rozprawie przez Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Szczecinie pełnomocnik skarżącej podniósł także zarzut, że sporna uchwała Rady Miejskiej w Gryfinie nie jest aktem prawa miejscowego bowiem nie zawiera norm o charakterze generalnym, a zatem nie stosuje się do niej zasad dotyczących publikacji aktów prawa miejscowego, co oznacza to, że zamieszczona w § 10 uchwały klauzula, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia, jest zgodna z prawem. W odpowiedzi na skargę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej uchwale i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądu administracyjnego w przypadku, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej ppsa ) jest legalność aktu nadzoru, co oznacza, iż konieczne jest zbadanie, czy akt ten, biorąc pod uwagę jego treść może zostać pozostawiony w obrocie prawnym. W pierwszej kolejności rozważyć jednak należy, czy uchwała Rady Miejskiej w Gryfinie z 12 listopada 2009 r., będąca przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego, narusza przepis art. 42 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz przepis art. 4 ust. 1 i 13 pkt 2 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2007 r. Nr 68 poz.449 ze zm.), które stanowią, że akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba, że dany akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust.1), akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym (art. 13 pkt 2). W celu rozstrzygnięcia tej kwestii najistotniejsze jest ustalenie czy przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego. Tym bardziej, że także pełnomocnik strony skarżącej, na rozprawie, podniósł zarzut, że sporna uchwała Rady Miejskiej w Gryfinie nie jest aktem prawa miejscowego bowiem nie zawiera norm o charakterze generalnym. Zgodnie z art. 94 Konstytucji organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Art. 40 ustawy o samorządzie gminnym nie zawiera definicji aktu prawa miejscowego, a katalog tam wymieniony ma charakter jedynie przykładowy. Katalog aktów wymienionych w art. 40 obejmuje zasadniczo dwie grupy : - akty stanowione na podstawie szczegółowych upoważnień ustawowych - art. 40 ust. 1, - akty porządkowe i ustrojowo - organizacyjne wydawane na podstawie upoważnień generalnych (blankietowych) - art. 40 ust. 2. Kwalifikacja danego aktu do aktów prawa powszechnie obowiązującego musi być każdorazowo poprzedzona badaniem jego cech formalnych i materialnych. Akt prawa miejscowego, będąc źródłem prawa powszechnie obowiązującego, musi zatem zawierać wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania, tj. zawierać zakazy, nakazy lub uprawnienia. (por. Z. Ziembiński, Teoria prawa, Warszawa- Poznań 1977, s. 22). W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjęto pogląd, że akt prawa miejscowego to taki akt, który zawiera co najmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym (patrz: wyrok NSA z dnia 18 lipca 2006 r., OSK 669/06, LEX nr 275445; wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2002 r., I SA 2160/01, LEX nr 81765). Charakter generalny mają te normy, które odnoszą się do pewnej kategorii potencjalnych adresatów, a nie do indywidualnie oznaczonego podmiotu. Abstrakcyjność normy wyraża się zaś w tym, że zakazywanie, nakazywanie bądź uprawnienie ma mieć miejsce w pewnych powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sprawie. Tym samym, normy te mogą zostać wykorzystane w nieograniczonej liczbie przypadków w przyszłości (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 września 2008 r., sygn. akt IV SA/Po 256/08, opubl. http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Analizując pod tym kątem uchwałę Rady Miejskiej w Gryfinie z 12 listopada 2009 r. stwierdzić należy, że posiada ona wszystkie cechy aktu prawa miejscowego. Jest bowiem aktem powszechnie obowiązującym, adresowanym do mieszkańców gminy, którzy po spełnieniu określonych w uchwale warunków (są właścicielami lub posiadają inny tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, na której nie jest prowadzona działalność gospodarcza w rozumieniu ustawy z dni a 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - § 3 uchwały) mogą otrzymać dofinansowanie na zadania związane z wywozem nieczystości płynnych ze zbiorników bezodpływowych oraz budową przydomowych oczyszczalni ścieków i przebudową i remontem zbiorników bezodpływowych (§ 2 uchwały). Tak więc, nie można zgodzić się z zarzutem, że uchwała ta jest aktem kierownictwa wewnętrznego kierowanym do Burmistrza, bowiem reguluje ona uprawnienia mieszkańców gminy i do niech jest skierowania. Burmistrz, jak wynika z § 9, jest jedynie wykonawcą uchwały, a nie jej adresatem. Podkreślić także należy, że przedmiotowa uchwała zawiera zasady przyznawania dotacji z Gminnego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, a nie ulega wątpliwości, że ustalanie zasad i kryteriów przyznawania dotacji, jako określających uprawnienia szerszej liczby obywateli zamieszkałych na danym terenie, powinno być uregulowane w formie aktu prawa miejscowego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 25 marca 2009 r., sygn. akt I SA/Op 37/09, opubl. http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). A zatem, ponieważ przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego powinna być ogłoszona Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego i wejść w życie 14 dni od ogłoszenia. Nie dopełnienie tego wymogu i wskazanie w § 10 ww. uchwały, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia, zasadnie skutkowało więc stwierdzeniem jej nieważności w całości przez organ nadzorczy. Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut skargi, że sporna uchwała Kolegium nie zawiera uzasadnienia faktycznego, bowiem zawiera ona zarówno uzasadnienia prawne, jak i faktyczne. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.