IV SA/Po 256/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie NSA Ewa Makosz-Frymus WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) Protokolant sekr. sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 03 września 2008 r. sprawy ze skargi Rady Miejskiej w [...] na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nadania statutu uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze /-/E.Kręcichwost-Durchowska /-/G.Radzicka /-/E.Makosz-Frymus WSA/wyr.1-sentencja wyroku Dnia [...]. Rada Miejska w [...] (dalej jako Rada Miejska) przyjęła uchwałę nr [...] w sprawie nadania statutu Miejsko-Gminnemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej w [...]. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że Miejsko-Gminnemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej w [...] (dalej jako Ośrodek Pomocy Społecznej) zostało powierzone wykonywanie zadań z zakresu świadczeń rodzinnych, prowadzenia postępowań wobec dłużników alimentacyjnych, realizacji zaliczek alimentacyjnych i przygotowywania projektów dofinansowania z Europejskiego Funduszu Społecznego. Przyjęcie tych zadań wymaga dokonania zmian organizacyjnych i uchwalenia statutu Ośrodka Pomocy Społecznej w nowym brzmieniu. W statucie Ośrodka Pomocy Społecznej, będącym załącznikiem do uchwały napisano, że ośrodek realizuje zadania własne Miasta i Gminy [...] określone w ustawie o pomocy społecznej i w innych ustawach, obejmujące w szczególności przyznawanie i wypłacanie zasiłków, przyznawanie pomocy w naturze, świadczenie usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania, pracę socjalną, dożywianie dzieci. Ponadto w statucie napisano, że Ośrodek Pomocy Społecznej realizuje inne zadania, wynikające z rozeznania potrzeb, realizuje zadania zlecone Miasta i Gminy [...] oraz zadania wynikające z porozumień zawartych z Wojewodą Wielkopolskim, innymi jednostkami samorządu terytorialnego i administracją rządową. Ośrodek Pomocy Społecznej opracowuje i realizuje lokalne programy z zakresu pomocy społecznej na rzecz ograniczania i rozwiązywania występujących problemów społecznych, uczestniczy w realizacji programów z zakresu polityki społecznej. Wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi [...] oraz określono, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Pismem z dnia [...] r. Wojewoda Wielkopolski, działając jako organ nadzoru, zawiadomił Radę Miejską o wszczęciu postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności wymienionej uchwały w całości, wskazując zarazem, że uchwała została doręczona w dniu [...] r. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda Wielkopolski, działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142 poz. 1591 ze zm., dalej jako ustawa o samorządzie gminnym) orzekł o nieważności uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] ze względu na istotne naruszenie prawa. Uzasadniając wskazał, że powyższą uchwałę podjęto na podstawie art. 18 ust. 1, ustawy o samorządzie gminnym, art. 110 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. nr 64, poz. 593 ze zm.), art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. nr 249 poz. 2104 ze zm.). Organ nadzoru wskazał, że zgodnie z §4 uchwały miała ona wejść w życie z dniem podjęcia. Tymczasem zgodnie z przepisami art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego mające charakter powszechnie obowiązujący są aktami prawa miejscowego. W ocenie organu nadzoru przedmiotowa uchwała zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym i dlatego należy do kategorii prawa miejscowego. Jako akt prawa miejscowego, o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, przedmiotowa uchwała powinna być ogłoszona na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t. j. Dz. U z 2007 r. nr 68, poz. 449 ze zm., dalej jako ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych). Przepisy tej ostatniej ustawy stanowią, że akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba, że akt normatywny określi termin dłuższy, a nadto, że akty prawa miejscowego, stanowione przez organy gminy, ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym (art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 13 pkt 2). W ocenie organu nadzoru ustalenie w uchwale błędnego trybu jej wejścia w życie ma wpływ na ważność zapisów samej uchwały. Wykonując uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] r. nr [...] Burmistrz [...] wniosła skargę na opisane wyżej rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 28 kwietnia 2008 r. nr [...]. W skardze zarzucono rażące naruszenie art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 13 pkt 2 oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych poprzez przyjęcie, że kwestionowana uchwała jest aktem prawa miejscowego oraz rażące naruszenie art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 61 §4 kpa przez wydanie zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego w dniu wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Rada Miejska w [...] wniosła o uchylenie zaskarżonego aktu nadzoru w całości. Wskazała, że bezpośrednim adresatem przedmiotowej uchwały jest konkretna jednostka opieki społecznej, zaś uchwała skonsumuje się w wyniku jednokrotnego zastosowania tj. nadania statutu, zatem uchwała jest indywidualnym aktem stosowania prawa o charakterze wewnętrznym. W ocenie strony skarżącej jest oczywiste, że uchwała ta będzie skuteczna wobec wszystkich członków wspólnoty samorządowej, jednakże skuteczność wobec wszystkich nie jest wyłączną cechą aktu prawa miejscowego. Cechą aktu prawa miejscowego jest jego powszechnie obowiązujący charakter, wyrażający się w nakładaniu (normowaniu) praw i obowiązków na wszystkich mieszkańców jednostki samorządu terytorialnego. Z punktu widzenia tej cechy uchwała nadająca statut jednostce budżetowej gminy w swej treści nie ingeruje w sferę konkretnych praw lub obowiązków mieszkańców gminy. Nie zawiera normy prawnej, na podstawie której każdy mieszkaniec mógłby skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jego potrzeb albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z jego potrzebami. Nie zawiera też normy prawnej, na której podstawie organ mógłby żądać od mieszkańca określonego zachowania się. W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie wskazując, że zgodnie z art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie m. in. organizacji urzędów i instytucji gminnych. Statut Ośrodka Pomocy Społecznej należy do kategorii aktów regulujących organizację urzędów i instytucji gminnych i z mocy w/w przepisu jest aktem prawa miejscowego. Przywołany przepis nie wymaga badania charakteru regulacji zawartych w uchwale w celu zakwalifikowania jej do kategorii aktów prawa miejscowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli sądu administracyjnego w przypadku, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej ppsa ) jest legalność samego aktu nadzoru, co oznacza, iż konieczne jest zbadanie, czy akt ten biorąc pod uwagę jego treść może zostać pozostawiony w obrocie prawnym. W pierwszej kolejności rozważyć należy, czy uchwała, będąca przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego, narusza przepis art. 42 ustawy o samorządzie gminnym oraz przepis art. 4 ust. 1 i 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. W celu rozstrzygnięcia tej kwestii najistotniejsze jest ustalenie czy przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie z art. 94 Konstytucji organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Art. 40 ustawy o samorządzie gminnym nie zawiera definicji aktu prawa miejscowego, a katalog tam wymieniony ma charakter jedynie przykładowy. Katalog aktów wymienionych w art. 40 obejmuje zasadniczo dwie grupy : - akty stanowione na podstawie szczegółowych upoważnień ustawowych - art. 40 ust. 1, - akty porządkowe i ustrojowo - organizacyjne wydawane na podstawie upoważnień generalnych (blankietowych ) - art. 40 ust. 2. Trudno zgodzić się ze stanowiskiem organu, że skoro zakwestionowana uchwała należy do aktów regulujących organizację urzędów i instytucji gminnych to z mocy cyt. wyżej przepisu jest aktem prawa miejscowego i nie jest konieczne badanie charakteru norm w niej zawartych. Charakter prawny aktów ustrojowo-organizacyjnych wywołuje szereg sporów w doktrynie ( patrz Dorota Dąbek Prawo Miejscowe, Oficyna Wolters Kluwer business, str. 138 - 147 ). Zdaniem Sądu istnienie ustawowej podstawy do podejmowania określonych działań przez organy gminy nie musi oznaczać, że podjęta uchwała zawiera normy powszechnie obowiązujące. Kwalifikacja danego aktu do aktów prawa powszechnie obowiązującego musi być każdorazowo poprzedzona badaniem jego cech formalnych i materialnych. Akt prawa miejscowego będąc źródłem prawa powszechnie obowiązującego musi zatem zawierać wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania tj. zawierać zakazy, nakazy lub uprawnienia. (por. Z. Ziembiński, Teoria prawa, Warszawa- Poznań 1977, s. 22). W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjęto pogląd, iż akt prawa miejscowego to taki akt, który zawiera co najmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym ( patrz: wyrok NSA z dnia 18 lipca 2006r., OSK 669/06, LEX nr 275445; wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2002r., I SA 2160/01, LEX nr 81765; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 2 lutego 2006r., II SA/Bk 681/05, LEX nr 194648; postanowienie WSA w Białymstoku z dnia 13 lutego 2007 r., II SA/Bk 751/06, LEX nr 284725; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 23 stycznia 2007r., IV SA/GL 310/06, niepublikowany; wyrok WSA w Lublinie z dnia 7 grudnia 2006r., II SA/Lu 429/06 niepublikowany). Charakter generalny mają te normy, które odnoszą się do pewnej kategorii potencjalnych adresatów, a nie do indywidualnie oznaczonego podmiotu. Abstrakcyjność normy wyraża się zaś w tym, że zakazywanie , nakazywanie bądź uprawnienie ma mieć miejsce w pewnych powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sprawie. Tym samym normy te mogą zostać wykorzystane w nieograniczonej liczbie przypadków w przyszłości. Analizując treść statutu Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] należy wskazać, że zawiera on jedynie regulacje dotyczące przedmiotu działania Ośrodka, jego struktury organizacyjnej i uregulowania dotyczące gospodarki finansowej. Nie zawiera on regulacji dotyczących kwestii ustrojowych gminy, czy też norm prawnych nakładających obowiązki lub przyznających uprawnienia określonym w statucie adresatom. Postanowienia przedmiotowego statutu nie kształtują bezpośrednio ani formy pomocy przyznawanej konkretnym adresatom ani jej zakresu. Jest aktem, który w sposób ogólny określa charakter usług świadczonych przez Ośrodek i strategię gminy w rozwiązywaniu problemów społecznych. Nie stanowi więc podstawy do wydania decyzji wobec indywidualnej osoby, osób prawnych czy też innych podmiotów. Dopiero po spełnieniu przesłanek wynikających z ustawy o pomocy społecznej i innych ustaw, a także wynikających z konkretnie nie wskazanych w statucie, porozumień zawartych z Wojewodą Wielkopolskim, innymi jednostkami samorządu terytorialnego i administracją rządową, członkowie wspólnoty gminnej nabywają określone prawa i nałożone zostają na nich określone obowiązki. Mając powyższe na uwadze należy ocenić, że przedmiotowa uchwała nie jest aktem prawa miejscowego. Skoro powyższa uchwała nie jest aktem prawa miejscowego nie stosuje się do niej zasad dotyczących publikacji aktów prawa miejscowego. Oznacza to, że zamieszczona w § 4 uchwały klauzula, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia jest zgodna z prawem. Zasadnym jest zatem zarzut skarżącej dotyczący naruszenia przepisu art. 91 ust 5 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 61 § 4 kpa. W niniejszej sprawie powiadomienie jednostki samorządu terytorialnego o wszczęciu postępowania nadzorczego i wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego nastąpiło tego samego dnia, 28 kwietnia 2008 r. i okoliczność ta mogła mieć wpływ na wynik postępowania. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego ma bowiem przede wszystkim na celu danie organowi jednostki samorządu terytorialnego możliwości udziału w tym postępowaniu, a tym samym umożliwienie jej wyjaśnienia całokształtu sprawy, czy też złożenie dodatkowych informacji. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 148 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku. /-/ E. Makosz-Frymus /-/ G. Radzicka /-/ E. Kręcichwost-Durchowska za nieobecną /-/E.Makosz - Frymus mb