II SA/Bk 751/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Trykoszko,, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2007 r. na rozprawie sprawy ze skargi T. M. Z. A. w A. na uchwałę Rady Miejskiej w A. z dnia [...] marca 2006 r., Nr [...] w przedmiocie uchwalenia tymczasowego statutu uzdrowiska p o s t a n a w i a odrzucić skargę II SA/Bk 751/06 UZASADNIENIE W dniu [...] marca 2006 r. Rada Miejska A. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia tymczasowego Statutu Uzdrowiska A. obejmującego obszar granic miasta A. i część obszaru Gminy A. oraz Gminy N. Jako podstawę prawną uchwały wskazano przepis art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz.U. Nr 167, poz. 1399). W części opisowej Statutu (paragrafy od 3 do 8) ustanowiono trzy strefy ochronne wskazując szczegółowo ich granice: strefę "A" o łącznej powierzchni 120, 4 ha, strefę "B" – 238,3 ha oraz strefę "C" – 7715 ha. Ustalono dla poszczególnych stref rodzaje działalności, których wykonywanie jest na ich obszarze zabronione (§ 4), wskaźnik terenów zielonych (§ 5), występowanie naturalnych surowców leczniczych (§ 6) oraz kierunki prowadzonego lecznictwa uzdrowiskowego (§ 7). Integralną cześć Statutu stanowiły załącznik opisowy (wykaz zakładów lecznictwa uzdrowiskowego i pomników przyrody) oraz załącznik graficzny w postaci map poszczególnych stref oraz mapy obszaru i terenu górniczego. Tego samego dnia miasto A. zawarło dwa porozumienia: z gminą N. i gminą A., w których przedstawiciele poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego wyrazili zgodę na włączenie części obszarów obydwu gmin do obszaru uzdrowiska. W dniu 31 marca 2006 r. Przewodniczący Rady Miejskiej A. przedstawił tymczasowy Statut Ministrowi Zdrowia, który w piśmie z dnia 13 kwietnia 2006 r. krytycznie ocenił jego uregulowania. Wskazał, iż nie zabezpiecza on warunków prowadzenia lecznictwa uzdrowiskowego, w szczególności ze względu na niejednorodność i brak spójności strefy "A", zbyt małą powierzchnię strefy "B", która powinna być otuliną poprzedniej i zabezpieczać ją przed szkodliwym oddziaływaniem zewnętrznym oraz brak zapisów w Statucie o porozumieniu z sąsiednimi gminami, których obszar objęto strefą "C". Podobnie ocenił również załącznik graficzny. Przedstawił propozycję poprawek do Statutu oraz wskazał, iż zaniechania na etapie opracowywania tymczasowej jego wersji mogą mieć nieodwracalny skutek, w tym powodować utratę statusu uzdrowiska. Jednocześnie postanowieniami z dnia [...] kwietnia 2006 r. i [...] września 2006 r. Minister Zdrowia uzgodnił plan zagospodarowania przestrzennego miasta A.: tereny obejmujące dzielnicę W. w strefie "C", dzielnicę L. i Osiedle P. w strefie "B" i "C" - pod warunkami określonymi szczegółowo tymi postanowieniami. W trakcie XXXIV sesji Rady Miejskiej A. w dniu 28 kwietnia 2006 r. Przewodniczący Rady Miejskiej wskazał, iż zawarte w piśmie Ministra Zdrowia wskazówki zostaną wzięte pod uwagę przy opracowywaniu statutu docelowego uzdrowiska. Pismem z dnia 20 września 2006 r. T. M. Z. A. wezwało Radę Miejską A. do zmiany treści Uchwały Nr [...] z dnia [...] marca 2006 r. dotyczącej tymczasowego Statutu Miasta Uzdrowiska, usunięcia z niej wszystkich niezgodności z ustawą z dnia 28 lipca 2005 r. o uzdrowiskach i lecznictwie uzdrowiskowym, w szczególności wskazanych w piśmie Ministra Zdrowia z dnia 13 kwietnia 2006 r. Wskazało, iż realnym terminem naniesienia poprawek jest 31 października 2006 r. Do wezwania T. załączyło opracowany we własnym zakresie projekt Tymczasowego Statutu Uzdrowiska A. Uchwałą Nr [...] z dnia [...] września 2006 r. podjętą po przeprowadzeniu dyskusji na temat statutu z przedstawicielem T. Rada Miasta A. uznała wezwanie za nieuzasadnione i odmówiła zmiany uchwały z dnia [...] marca 2006 r. w sprawie tymczasowego statutu. Skargę na uchwałę Nr [...] z dnia [...] marca 2006 r. Rady Miejskiej A. w przedmiocie uchwalenia tymczasowego Statutu Uzdrowiska A. wniosło do sądu administracyjnego T. M. Z. A. Zażądało uchylenia uchwały lub nakazania usunięcia z treści Statutu treści sprzecznych z ustawą z dnia 28 lipca 2005 r. o uzdrowiskach i lecznictwie uzdrowiskowym wyszczególnionych w piśmie Ministra Zdrowia z dnia 13 kwietnia 2006 r. w terminie ustalonym przez sąd. W uzasadnieniu skarżące T. wskazało, iż aktualizacja Statutu Miasta Uzdrowiska została dokonana ze szkodą dla miasta i jego dalszego rozwoju, niestarannie i niezgodnie z ustawą, na co zwrócił uwagę Minister Zdrowia w powoływanym piśmie. Zarzucono, iż ograniczenie stref uzdrowiskowych uzasadnione treścią przepisu art. 38 ustawy o uzdrowiskach oraz groźba zahamowania rozwoju gospodarczego miasta są wynikiem prywatnych interesów Burmistrza i Rady, a nie dążeń społeczności lokalnej. Zdaniem skarżącego utrzymanie w mocy uchwały w jej obecnym kształcie przez okres 3 lat spowoduje degradację ekologiczną obszaru, wyprzedaż najatrakcyjniejszych terenów uzdrowiskowych, wybudowanie ogromnych supermarketów. Nieodwracalnym skutkiem może być utrata przez A. statusu uzdrowiska. W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Miejskiej A. wniósł o jej oddalenie. Kwestionując uprawnienie Prezesa T. M. Z. A. do reprezentowania tego podmiotu podniósł, iż skarżący nie wskazał naruszenia zaskarżoną uchwałą jego interesu prawnego ani tym bardziej interesu T., w którego imieniu sformułował skargę. W szczególności nie świadczy o takim naruszeniu obawa degradacji środowiska naturalnego, a nawet utrata przez miasto A. statusu uzdrowiska. Powołał się na orzecznictwo, zgodnie z którym naruszony interes prawny powinien wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną podmiotu i zaistnieć w dacie wnoszenia skargi, a nie w przyszłości. Wskazał, iż zaskarżona uchwała nie tylko jest zgodna z ustawą o lecznictwie uzdrowiskowym, ale też z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Uwzględniono w niej również okoliczność, iż na terenach strefy ochronnej "B" prowadzona jest gospodarka leśna. Brak zmiany granic tej strefy uniemożliwiłby kontynuację tej działalności. Jak podniósł, również Wojewoda P. dokonując kontroli nadzorczej nie stwierdził niezgodności uchwały z prawem. Pismem z dnia 12 grudnia 2006 r. Prezes TMZA podniósł, iż jego legitymacja do reprezentowania w/w podmiotu wynika z § 26 Statutu T. Prowadzi ono intensywną działalność na rzecz utrzymania i rozwoju ośrodka sanatoryjnego w A., w tym odbywa konsultacje z przedstawicielami administracji samorządowej i rządowej. Z celu, dla jakiego zostało założone (§ 7 Statutu) T. wywodzi swój interes prawny do wniesienia skargi, który doznał naruszenia zaskarżoną uchwałą. Prezes powtórzył argumenty ze skargi dotyczące narażenia ustaleniami uchwały z dnia [...] marca 2006 r. obszaru uzdrowiska na degradację ekologiczną (jako przykład podał zorganizowanie na terenie jeziora N. wyścigów bolidów). Wskazał, iż postanowienia Statutu tymczasowego spowodują zahamowanie dopływu inwestorów. Odnośnie tezy o konieczności kontynuowania gospodarki leśnej na terenie Lasów Państwowych podniósł, iż teren ten jest znikomy w porównaniu do terenu Puszczy A., którą narażono na zniszczenie. Zwrócił uwagę, iż uchwała z dnia [...] marca 2006 r. w sprawie uchwalenia tymczasowego Statutu Uzdrowiska A. nie została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa P., co pozbawia ją mocy prawnej. W dniu 25 stycznia 2007 r. T. załączyło do akt wydruk komputerowy z internetowej dyskusji społecznej na temat dewastacji ekologicznej Uzdrowiska A. Również skarga została podpisana przez pozostałych członków zarządu T. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) powoływanej dalej jako u.s.g. - każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Obowiązkiem sądu jest, w pierwszej kolejności, zbadanie dopuszczalności skargi tj. spełnienia wymogów formalnych do jej wniesienia. Bezsprzecznie zaskarżeniu w trybie powołanego wyżej przepisu podlega uchwała, która weszła w życie, funkcjonująca prawidłowo w obrocie prawnym. Zatem należało ocenić, czy zaskarżona w sprawie niniejszej uchwała Rady Miejskiej w A. z dnia [...] marca 2006 r. w sprawie uchwalenia tymczasowego Statutu Uzdrowiska A. weszła w życie przed zaskarżeniem jej do sądu administracyjnego. Dlatego trzeba dokonać analizy jej charakteru, w szczególności pod kątem ewentualnego zakwalifikowania do aktów prawa miejscowego wymagających ogłoszenia w stosownych publikatorach. Zgodnie z treścią art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 02 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.) źródłami powszechnie obowiązującego prawa są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Uszczegółowienie tej regulacji zawartej w ustawie zasadniczej stanowi art. 40 ust. 1 u.s.g. Stanowi on prawo gmin do stanowienia na podstawie upoważnień ustawowych aktów prawa miejscowego obowiązującego na obszarze gminy. Natomiast na podstawie ustawy o samorządzie gminnym organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w sytuacjach określonych w ust. 2 powołanego przepisu art. 40. Ustawa nie zawiera definicji aktu prawa miejscowego, niemniej zarówno doktryna, jak i orzecznictwo wypracowały jednolite stanowisko co do cech aktów prawa miejscowego. Bez wątpienia akt taki, aby stanowić przepis gminny, obowiązujący na obszarze działania organu, który go ustanowił – musi zawierać co najmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Innymi słowy akt taki powinien być skierowany do nieokreślonego kręgu podmiotów (nie do indywidualnego, konkretnego adresata) i kształtować sytuację prawną bliżej nieokreślonych podmiotów, do których zaliczyć należy zarówno osoby fizyczne, jak i prawne. Zatem przy kwalifikacji danego aktu do aktów prawa miejscowego powszechnie obowiązującego niezbędne jest ustalenie adresata norm regulacji wynikającej z przedmiotowego aktu oraz na jakiej podstawie został on podjęty, czyli wskazanie kompetencji prawodawczej, na podstawie której uchwalono dany akt (por. wyrok NSA z dnia 05 kwietnia 2002 r. w sprawie I SA 2160/01 niepubl.; wyrok NSA z dnia z dnia 18 lipca 2006 r. w sprawie I OSK 669/06 niepubl.; wyrok NSA z dnia 09 listopada 2006 r. w sprawie sygn. akt II OSK 1311/05 niepubl.). W sprawie niniejszej bezspornie zaskarżona uchwała z dnia [...] marca 2006 r. w sprawie uchwalenia tymczasowego Statutu Uzdrowiska A. posiada cechy generalności i abstrakcyjności oraz została wydana z upoważnienia ustawowego (ustawa z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarze ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz.U. z 2005 r. Nr 167, poz. 1399) – powoływana dalej jako ustawa z dnia 28 lipca 2005 r. Jest bowiem skierowana do nieokreślonej liczby podmiotów i kształtuje sytuację prawną nieokreślonej ich liczby, reguluje kwestie "ogólne" dotykające wielu adresatów. Została wydana z upoważnienia art. 59 ust. 3 powołanej ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym. Nie zmienia jej ogólnego i powszechnego charakteru tymczasowy charakter statutu wynikający z mocy regulacji art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2005 r. stanowiącego, że w okresie trzech lat od wejścia w życie ustawy gmina zobowiązana jest do uchwalenia statutu uzdrowiska (już nie tymczasowego a docelowego). Zdaniem sądu, znany w dacie podjęcia przez organ gminy aktu prawotwórczego okres jego obowiązywania w żaden sposób nie rzutuje na kwalifikację tegoż aktu jako aktu prawa miejscowego. Jeżeli "tymczasowy" akt prawotwórczy uprawnionego organu gminy zawiera normy abstrakcyjne i generalne kształtując sytuację prawną bliżej nieokreślonych adresatów – to zalicza się do przepisów powszechnie obowiązujących, stanowiących akt prawa miejscowego tak samo, jak powszechny, generalny i abstrakcyjny akt organu wydany w sytuacji nieokreślonego w dacie podjęcia czasu jego obowiązywania. O zakwalifikowaniu aktu prawotwórczego organu gminy do przepisów prawa miejscowego nie decyduje dłuższy lub krótszy okres jego obowiązywania, a generalny i abstrakcyjny charakter norm danego aktu. Skoro przedmiotowa uchwała stanowiła akt prawa miejscowego to zgodnie z treścią art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 42 u.s.g. podlegała obowiązkowi publikacji. Jak stanowi ostatnio powołany przepis – zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych ( tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 190, poz. 1606 ze zm.). Zgodnie z art. 13 pkt 2 cytowanej ustawy przedmiotowa uchwała podlegała ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Wojewody P. Jak wyjaśniono na rozprawie w dniu 13 lutego 2007 r. przed sądem – uchwała w sprawie tymczasowego Statutu Uzdrowiska A. nie została ogłoszona, została jedynie przedstawiona Wojewodzie P. w trybie nadzoru. Organ ten nie znajdował podstaw do ogłaszania, zatem procedury zmierzającej do ogłoszenia przewidzianej w art. 15 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych nie uruchomiono. Brak wymaganego ogłoszenia prawa miejscowego jakim jest sporna uchwała spowodował, że nie weszła ona w życie. Skutek taki wynika wprost z treści art. 88 ust. 1 Konstytucji RP stanowiącego: "warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie". Zatem data ogłoszenia przepisu prawa miejscowego jest datą początkową, od której może on wejść w życie, chyba że prawodawca przewidział inny termin, ale nie wcześniejszy niż data ogłoszenia. Zaistniały skutek nieogłoszenia i niewejścia w życie rzutuje na dopuszczalność zaskarżenia takiej uchwały do sądu administracyjnego w trybie art. 101 u.s.g. Jak wskazano na wstępie skargę w tym trybie można wnieść po wcześniejszym bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Jednakże wezwanie to może być skierowane do tego aktu, który wszedł w życie. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu odrzucającym skargę z dnia 08 kwietnia 2002 r. w sprawie sygn. akt IV SA 3595/01, Lex nr 82642 stwierdził, że jeżeli warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego jest jego ogłoszenie w wojewódzkim dzienniku urzędowym, to wezwanie do usunięcia naruszenia może być skierowane dopiero po ogłoszeniu tego aktu. Skład orzekający podziela to stanowisko w kontekście wcześniejszych wywodów oraz zbieżnych stanowisk w innych orzeczeniach (por. postanowienie NSA z dnia 07 grudnia 1994 r. w sprawie sygn. akt SA/Wr 2426/94, ONSA 1995 nr 4 poz. 178; postanowienie NSA z dnia 16 października 2003 r. w sprawie sygn. akt II SA/Po 1150/03 niepubl.; wyrok NSA z dnia 09 listopada 2001 r. w sprawie sygn. akt III SA 1170/01, Ow SS 2002/2/23). Skoro w sprawie niniejszej nie nastąpiło ogłoszenie uchwały w Dzienniku Urzędowym Wojewody P. i nie weszła ona w życie, to przedwczesne było wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jak i przedwczesna (a więc niedopuszczalna) jest skarga na uchwałę Rady Miejskiej A. nr [...]. Dlatego podlegała ona odrzuceniu. Wobec odrzucenia skargi nie podlegały badaniu sądu kwestie merytoryczne ani kwestia legitymacji procesowej T. M. Z. A. (ta ostatnia podniesiona w odpowiedzi na skargę). O powyższym orzeczono na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Z uwagi na odrzucenie skargi nie było podstaw do orzekania o zwrocie kosztów postępowania. Zwrot ten przysługuje bowiem, zgodnie z zasadą ograniczonej odpowiedzialności za wynik postępowania sądowoadministracyjnego, tylko w przypadku uwzględnienia skargi i tylko skarżącemu od organowi administracji (art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).