II OSK 1311/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Wojciech Chróścielewski (spr) Sędziowie Andrzej Jurkiewicz Anna Łuczaj Protokolant Maria Połowniak po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 lipca 2005 r. sygn. akt II SA/Ka 2238/03 w sprawie ze skargi I. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...] w przedmiocie odpadów 1. uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] maja 2003 r. Nr [...] 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz I. B. kwotę 875,- (osiemset siedemdziesiąt pięć) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrokiem z dnia 18 lipca 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] lipca 2003 r. w przedmiocie odpadów oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] maja 2003 r. oraz orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Jak wskazał Sąd w uzasadnieniu powyższego wyroku, wnioskiem z dnia 24 kwietnia 2003 r. I. B., prowadząca działalność gospodarczą w zakresie wywozu nieczystości stałych, zwróciła się do Prezydenta Miasta K. z wnioskiem o udzielenie stosownego zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i transportu odpadów komunalnych na terenie miasta K. Decyzją z dnia [...] maja 2003 r. Nr [...] Prezydent Miasta K. odmówił wnioskodawczyni udzielenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości z terenu miasta K. Jako podstawa prawna rozstrzygnięcia podany został przepis art. 9 ust. 1c pkt 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. nr 132, poz. 622 ze zm.). W uzasadnieniu wyjaśniono, że przedsiębiorca nie spełnia warunków określonych w art. 7 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości w gminach, albowiem nie posiada środków technicznych odpowiednich do zakresu działalności, jak również nie spełnia wymagań określonych w rozdz. I pkt 1.4 oraz 1.6 załącznika do uchwały nr 2708/02 Zarządu Miasta K. z dnia 20 lutego 2002 r. w sprawie warunków udzielania zezwoleń na świadczenie usług komunalnych, dotyczących posiadania umowy na odbiór odpadów przez obiekt do unieszkodliwiania, przetwarzania odpadów komunalnych oraz poddania odpadów komunalnych przetwarzaniu w ilości min. 40% z łącznej masy w celu redukcji frakcji organicznej. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2003 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że zebrany w sprawie materiał nie potwierdza wniosków organu I instancji, jakoby posiadany przez przedsiębiorcę sprzęt transportowy nie odpowiadał wymogom transportu odpadów komunalnych, zaś zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości w gminach, zezwolenie może być wydane przedsiębiorcy, który posiada środki techniczne odpowiednie do zakresu działalności. W tym zakresie organ odwoławczy nie podzielił zatem stanowiska organu I instancji, co do przyczyn uzasadniających udzielenie odmowy wydania zezwolenia. Podniesiono natomiast, że w przekonaniu Kolegium nie budzi wątpliwości fakt, iż strona nie wykazała możliwości poddania odzyskowi części odpadów komunalnych w minimum 40% z ich łącznej masy, w celu redukcji frakcji organicznej, a tym samym nie spełniła wymogu określonego w pkt 1.6 rozdziału I załącznika do uchwały Zarządu Miasta. Kolegium wyraziło przy tym przekonanie, że wymogi określone w tej uchwale stanowią wypełnienie postanowień normy określonej w art. 7 ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości w gminach, zatem strona nie spełniając wymogu określonego w uchwale, nie spełniła wymogu wynikającego z przepisu prawa. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Katowicach wniosła I. B., zarzucając wydanie decyzji z naruszeniem prawa materialnego, mającym wpływ na wynik sprawy i bez podstawy prawnej. W uzasadnieniu zarzucono, że uchwała Zarządu Miasta, w oparciu o którą odmówiono udzielenia zezwolenia, została wydana z przekroczeniem ustawowego upoważnienia. Art. 8 ust. 2 ustawy nakłada na przedsiębiorcę jedynie wymóg udokumentowania gotowości przyjęcia odpadów przez przedsiębiorcę prowadzącego działalność w zakresie odzysku i unieszkodliwiania odpadów. Tymczasem poprzez określenie szczegółowych wymagań, Zarząd Miasta nałożył obowiązki niemożliwe do spełnienia, których skarżąca mimo szczególnej staranności nie mogła bez swej winy spełnić. Wprowadzenie warunków niemożliwych do spełnienia prowadzi do eliminacji z rynku przedsiębiorców konkurencyjnych, jest także przejawem naruszenia granic upoważnienia ustawowego. Zarzucono również, że od dnia 27 października 2002 r. określenie wymagań dotyczących zezwoleń należy do kompetencji wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, stąd wydanie decyzji w oparciu o uchwałę zarządu miasta stanowi przejaw aktu wydanego bez podstawy prawnej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylając zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą zważył, iż zgodnie z przepisem art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu i porządku w gminach, na prowadzenie przez przedsiębiorców działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, wymagane jest uzyskanie zezwolenia. Zezwolenia udziela w drodze decyzji wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwy ze względu na miejsce świadczenia usług. Decyzja ta nie ma charakteru uznaniowego, organ właściwy wydaje zatem zezwolenie na wniosek przedsiębiorcy, jeżeli ten posiada środki techniczne odpowiednie do zakresu działalności (art. 7 ust. 2 ustawy). Zgodnie z przepisem art. 9 ust. 1c ustawy, właściwy organ odmawia wydania zezwolenia, jeżeli zamierzony sposób gospodarowania odpadami jest niezgodny z wymaganiami ustawy i przepisami odrębnymi i mógłby spowodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub środowiska lub jest niezgodny z gminnym planem gospodarki odpadami. W niniejszej sprawie wydaną odmowę udzielenia zezwolenia oparto na przepisie art. 9 ust. 1c ustawy, z powołaniem się na niezgodność gospodarowania odpadami z przepisami prawa. W tym zakresie wskazano na postanowienia uchwały Zarządu Miasta z dnia 20 lutego 2002 r. nr 2708/02 w sprawie warunków udzielania zezwoleń na świadczenie usług komunalnych. Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 7 ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie z jej punktem 2 uchwała ta została podana do publicznej wiadomości poprzez wywieszenie jej tekstu na tablicy ogłoszeń w budynku Urzędu Miasta. W rozdziale I załącznika do tej uchwały zostały określone wymagania w zakresie zbierania i transportu odpadów komunalnych oraz opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. Zgodnie z tą uchwałą przedsiębiorca jest zobowiązany do poddania odpadów komunalnych w pierwszej kolejności odzyskowi w miejscu ich powstawania. W punkcie 1.6 wskazano natomiast, że w odniesieniu do pozostałej części odpadów, przedsiębiorca jest zobowiązany do poddania jej przetwarzaniu min. 40 % z łącznej ich masy, zbieranych z terenu miasta K., w celu redukcji frakcji organicznej. Wobec faktu, że wnioskodawczyni nie dysponowała zawartą umową umożliwiającą jej realizację tego wymogu, organy obu instancji uznały udzielenie pozwolenia na sprzeczne z prawem. Oceniając prawidłowość przedstawionej przez organy argumentacji Sąd zwrócił uwagę na charakter, jaki można przypisać powoływanej w sprawie uchwale Zarządu Miasta. Uwzględniając katalog aktów prawa miejscowego Sąd stwierdził, że uchwała podjęta przez Zarząd Miasta K. dnia 20 lutego 2002 r. nr 2708/02 nie spełnia kryteriów aktu gminnego powszechnie obowiązującego. Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, przewidującym iż zarząd (aktualnie wójt) realizuje zadania określone przepisami prawa. Przepis art. 7 ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przewiduje określenie i podanie przez zarząd (wójta) do publicznej wiadomości wymagań, jakie winien spełnić przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia, w szczególności zarząd może określić obszar, na którym usługi te mają być świadczone. Nie mieszcząc się w katalogu aktów prawa miejscowego, uchwała ta nie podlega rygorom związanym z obowiązkiem przedkładania wojewodzie, publikacji w dzienniku urzędowym, a nie stanowiąc prawa miejscowego, nie może kształtować sytuacji prawnej adresatów, w szczególności kreować obowiązków, nakazów lub zakazów określonego działania. W konsekwencji nie można również uznać, że wyłączną podstawą odmowy udzielenia pozwolenia może być nie spełnienie przez wnioskodawcę warunku o charakterze obowiązku, który ma swe wyłączne źródło w uchwale podjętej na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości w gminach. Na powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 lipca 2005 r. I. B. złożyła skargę kasacyjną, wskazując na: 1. naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów postępowania (podstawa kasacyjna z art.174 pkt 2 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), polegające na błędnym zastosowaniu przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1lit. a tejże ustawy zamiast art. 145 § 1 pkt 2 tejże ustawy pomimo uznania przez WSA, że decyzje wydano bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy w taki sposób, że pomimo stwierdzenia prze Sąd wydania decyzji bez podstawy prawnej, Sąd uwzględniając co do zasady skargę - nie stwierdził nieważności decyzji, co winien był uczynić i o co wnosiła skarżąca (a co ma istotne znaczenie z punktu widzenia interesów majątkowych skarżącej i uzyskania prejudykatu), a jedynie uchylił decyzje dotknięte nieważnością. 2. Z ostrożności procesowej pełnomocnik skarżącej wskazał również jako podstawę niniejszej skargi art. 174 pkt 1 ustawy prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi - naruszenie prawa materialnego, tj. art.156 k.p.a. poprzez nie zastosowanie przez Sąd tegoż artykułu oraz konsekwentnie i nie zastosowanie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pomimo istnienia przyczyn i potwierdzenia przez Sąd iż zachodzą przyczyny z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Podstawa ta została wskazana z uwagi na możliwość przyjęcia przez Sąd takiej interpretacji przepisów ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a wskazywanej przez Komentatorów do ustawy, iż: "kwalifikowane naruszenie przepisów prawa materialnego w rozumieniu art. 156 k.p.a., lub art. 247 Ordynacji podatkowej należało uznać za naruszenie będące podstawą kasacyjną, o której mowa w art. 174 pkt 1. W związku z powyższym pełnomocnik skarżącej wniósł o: 1. uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w całości i stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] lipca 2003 r. i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] maja 2003 r. wskutek wydania tychże decyzji bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) ewentualnie o: 2. uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach celem stwierdzenia nieważności decyzji Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wnosząc o jej oddalenie i podnosząc, iż akceptacja wyrażonego przez stronę skarżącą i Wojewódzki Sąd Administracyjny poglądu, iż warunki określone w uchwale Zarządu Miasta K. nie mogą mieć wpływu na ocenę spełnienia przez przedsiębiorcę wymogów do otrzymania zezwolenia prowadziłaby do uznania przepisu artykułu 7 ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach za zbędny. Jednakże taka interpretacja prawa jest niedopuszczalna, gdyż byłoby to działanie sprzeczne z założeniem idealizacyjnym racjonalnego prawodawcy. W sytuacji gdy ustawodawca zezwolił w art. 7 ust. 3 ustawy na dookreślenie przez zarząd gminy warunków jakie winien spełnić przedsiębiorca ubiegający się o zezwolenie uznać należy, iż podstawą prawną decyzji jest art. 7 ust. 3 ustawy w związku z uchwałą zarządu gminy. Brak zatem podstaw do uznania, iż decyzje obu instancji zostały wydane bez podstawy prawnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach : 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego - uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na to, że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest obwarowana przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 -3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny . Skarga kasacyjna wniesiona w przedmiotowej sprawie przez pełnomocnika I. B. powyższe wymogi przewidziane dla tego rodzaju środka zaskarżenia spełnia jedynie w zakresie w jakim oparta została o zarzut wskazany w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., to jest naruszenia przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Natomiast co do zarzutu naruszenia przez Sąd przepisu prawa materialnego - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. należy podnieść, iż stawiając Sądowi I instancji zarzut naruszenia prawa materialnego w rozpoznawanej sprawie należało ewentualnie wskazać obok tego przepisu także konkretny przepis prawa materialnego, który zdaniem składającego skargę kasacyjną został naruszony przez Sąd. Skargę kasacyjną w zakresie w jakim zarzuca naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. należy uznać za uzasadnioną. Nie można podzielić, poglądu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wyrażonego w zaskarżonym wyroku, iż uchwała nr 2708/02 z dnia 20 lutego 2002 r. podjęta przez Zarząd Miasta K. nie spełnia kryteriów aktu gminnego powszechnie obowiązującego. Wręcz przeciwnie należy bowiem stwierdzić, iż uchwała zarządu miasta wydana na podstawie art. 7 ust. 3a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, określająca warunki, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o zezwolenie na odbiór odpadów, jest aktem prawa miejscowego. Przedmiotowa uchwała Zarząd Miasta K. została skierowana co prawda jedynie do przedsiębiorców zamierzających ubiegać się o zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie odbioru odpadów, ale jest ona skierowana do nieokreślonego ich kręgu co nadaje jej charakter aktu abstrakcyjnego i generalnego a więc aktu normatywnego, który może kształtować sytuację prawną przedsiębiorców. Akt ten powinien być ponadto podany do publicznej wiadomości, a zatem także do wiadomości nie tylko podmiotów ubiegających się o zezwolenie lecz także do wiadomości mieszkańców gminy, od których odpady będą odbierane (vide: wyrok NSA z dnia 29.12.2005 r., sygn. akt II OSK 394/05, "Wspólnota" 2006 nr 17 s. 49). Zgodnie z art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. nr 62, poz. 718 ze zm.) w myśl której akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym (art. 13 pkt 2), co jest warunkiem ich wejścia w życie (art. 4 ust. 1 ustawy oraz art. 88 ust. 1 Konstytucji RP). Zgodnie z pkt 2 przedmiotowej uchwały Zarządu Miasta K. podlegała on podaniu do publicznej wiadomości poprzez wywieszenie jej tekstu na tablicy ogłoszeń w budynku Urzędu Miasta K. Uchwała ta nie została zatem ogłoszona wojewódzkim dzienniku urzędowym co stanowiło warunek jej wejścia w życie. Skoro zatem przedmiotowa uchwała nie została ogłoszona w przewidziany przez prawo sposób to nie mogła rodzić skutków prawnych dla przedsiębiorców ubiegających się o wydanie zezwolenie na odbiór odpadów komunalnych. Z powyższego wynika zatem, iż zarówno decyzja dnia [...] maja 2003 r. wydana z upoważnienia Prezydenta Miasta K. odmawiająca I. B. prowadzącej przedsiębiorstwo "A." Wywóz Nieczystości Stałych z siedzibą w C. zezwolenia na odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości z terenu miasta K. a także zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] lipca 2003 r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, zostały wydane bez podstawy prawnej co zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi przesłankę do stwierdzenia ich nieważności. Przyczyną odmowy wydania zezwolenia, którą można uznać za podstawę prawną, powołaną w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, było bowiem nie spełnienie warunków przewidzianych w załączniku do uchwały Zarządu Miasta K. Nr 2708/02 z dnia 20 lutego 2002 r. rozdz. I pkt 1.4 i 1.6 w zakresie posiadania umowy na odbiór odpadów przez obiekt do unieszkodliwiania, przetwarzania odpadów komunalnych oraz poddaniu odpadów komunalnych przetwarzaniu w ilości min. 40% z łącznej ich masy, zbieranych z terenu miasta K., w celu redukcji frakcji organicznej, która to uchwała jak wyżej wskazano nie weszła w ogóle w życie. Skoro zatem decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] lipca 2003 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] maja 2003 r. wydane zostały bez podstawy prawnej - Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien w zaskarżonym wyroku stwierdzić ich nieważność, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., w myśl którego Sąd uwzględniając skargę na decyzję stwierdza jej nieważność w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. W wyroku NSA z 25 marca 2004 r., OSK 81/04, OSP 2004, nr 11, poz. 135 trafnie przyjęto, iż wyprowadzenie wadliwych wniosków ze stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji oddalenie skargi, w sytuacji, w której skarga powinna zostać uwzględniona jest naruszeniem przepisów innych, niż naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 188 p.p.s.a. ponieważ naruszenie prawa sprowadziło się w tym przypadku jedynie do wyprowadzenia wadliwych wniosków ze stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną, tak samo należy zakwalifikować uchylenie zaskarżonej uchwały zamiast stwierdzenia jej nieważności, w sytuacji, gdy była ona dotknięta wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z tego względu uznając, że w rozpoznawanej sprawie miało miejsce jedynie naruszenie prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny postanowił na podstawie art. 188 p.p.s.a. rozpoznać skargę. Rozpoznając ją Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie zachodzą przesłanki umożliwiające stwierdzenie nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] lipca 2003 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] maja 2003 r. W sprawie orzeczono na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. art. 188 oraz na podstawie art. 203 pkt 1 tej samej ustawy.