II OSK 394/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Gorczycka-Muszyńska, Sędziowie NSA Alicja Plucińska-Filipowicz, Joanna Runge-Lissowska /spr./, Protokolant Agnieszka Majewska, po rozpoznaniu w dniu 29 grudnia 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Opolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 30 grudnia 2004 r. sygn. akt II SA/Op 364/04 w sprawie ze skargi Burmistrza Prószkowa na rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 27 sierpnia 2004 r. Nr PN.III-LP-0911-1-81/2004 w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. zasądza od Burmistrza Miasta Pruszków na rzecz Wojewody Opolskiego kwotę 120 (słownie: sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wyrokiem z dnia 30.12.2004 r. sygn. akt II SA/Op 364/04, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, po rozpoznaniu skargi Burmistrza Miasta Prószkowa, uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 27.08.2004 r. nr PN.III-LP-0911-1-81/2004. Rozstrzygnięciem tym Wojewoda stwierdził nieważność zarządzenia Wójta Gminy Prószków (obecnie Burmistrz Miasta Prószków) z dnia 20.03.2003 r. nr 34/2003 w sprawie wymagań jakie powinni spełniać przedsiębiorcy ubiegający się o uzyskanie pozwolenia na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, ochrony przed bezdomnymi zwierzętami, prowadzenie schronisk dla bezdomnych zwierząt, a także grzebowisk i spalarni zwłok zwierzęcych i ich części, wydanego na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. Nr 132, poz. 622 ze zm.). Wojewoda uznał, że nałożone, na ubiegający się o zezwolenie podmiot, obowiązki polegające na: posiadaniu biura dla obsługi klientów na terenie gminy Prószków, stworzeniu 15 nowych miejsc pracy dla osób zamieszkałych na terenie Gminy Prószków, mających status osób bezrobotnych, składowaniu na międzygminnym składowisku jedynie odpadów komunalnych odbieranych od właścicieli nieruchomości położonych na terenie Gminy Prószków, składowaniu wyłącznie na ww. składowisku odpadów komunalnych odbieranych od właścicieli nieruchomości położonych na terenie Gminy Prószków, zapewnieniu przyszłego świadczenia usług u co najmniej 30% mieszkańców gminy i ich uprawdopodobnienie odpowiednimi dokumentami – zostało wydane z istotnym przekroczeniem ustawowego upoważnienia poprzez ograniczenie wolności gospodarczej, naruszające art. 22 Konstytucji RP. Uchylając to rozstrzygnięcie Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zostało ono wydane w ustawowym trzydziestodniowym terminie, ale z naruszeniem obowiązku powiadomienia Gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego, a co za tym idzie uniemożliwiono jej obronę swoich interesów, a także, że nie zawierało przekonującego i dostatecznego uzasadnienia. Nadto ustosunkowując się do postawionego w skardze przez Burmistrza zarzutu naruszenia art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1581 ze zm.) Sąd uznał, że zarządzenie z dnia 20.03.2003 r. nie podlegało obowiązkowi przedłożenia Wojewodzie w trybie art. 90 ust. 1 tej ustawy i nie jest aktem prawa miejscowego, gdyż, choć jego zapisy odnoszą się do rodzajowo, a nie imiennie wskazanych adresatów, to jednak jego ustalenia nie rodzą skutków normotwórczych , zatem rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia 27.08.2004 r. narusza ww. art. 94 ust. 1. Skargę kasacyjną od tego wyroku złożył Wojewoda Opolski, wnosząc o jego uchylenie i zarzucając naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez uznanie, iż brak zawiadomienia Gminy Prószków o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zarządzenia nr 34/2003 mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – treść rozstrzygnięcia nadzorczego, a także, że rozstrzygnięcie nie zawierało uzasadnienia prawnego. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że uznanie, iż przedmiotowe zarządzenie nie podlegało obowiązkowi przedłożenia Wojewodzie prowadzi w rezultacie do wniosku, że jeśli tylko wybrane akty organu wykonawczego podlegają temu obowiązkowi to organ nadzoru pozostaje pozbawiony swoich praw w stosunku do organu wykonawczego gminy, nadto, że zarządzenie rodzi skutki charakterystyczne dla aktów prawa miejscowego, a gdyby nawet nie miało ono takiego charakteru, to i tak, podlegało obowiązkowi przedłożenia i termin roczny biegł od jego faktycznego doręczenia Wojewodzie, co miało miejsce dnia 4.08.2004 r., jak również, że Sąd nie wykazał, że gdyby Gmina została zawiadomiona o postępowaniu nadzorczym rozstrzygnięcie mogłoby być inne. Odpowiadając na skargę Burmistrz Prószkowa wniósł o jej odrzucenie, gdyż nie odpowiada ona wymaganiom art. 176 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z uwagi na przedstawione wnioski i zaliczenie art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie do prawa materialnego lub jej oddalenie z tego względu, że zaskarżony wyrok nie narusza prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wbrew twierdzeniom odpowiedzi na skargę kasacyjną, skarga ta nie jest niezgodna z art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwaną dalej "ppsa", bowiem zawiera elementy w nim wskazane, a tylko ich brak i to tych, które wymienione są po słowie "oraz" mógłby skutkować odrzuceniem tej skargi. Nadto podstawy skargi kasacyjnej, choć nie wszystkie, są usprawiedliwione, co czyni ją skuteczną. Nietrafny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa . Do rozpoznania skargi jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru ma zastosowanie art. 148 ppsa, przy czym ocena tego aktu nie odbywa się pod względem kryteriów wymienionych w art. 145 § 1 ppsa, te bowiem odnoszą się do decyzji lub postanowień. Akt nadzoru nie rozstrzyga zaś sprawy administracyjnej i wobec tego bez znaczenia jest badanie wpływu naruszenia przez niego prawa na wynik sprawy. Za zasadny natomiast należy uznać zarzut naruszenia art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwaną dalej "ustawą o samorządzie". Zgodnie z tym przepisem nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba, że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 , albo jeśli są one aktem prawa miejscowego. Z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie wynika nie tylko czasokres, po upływie którego nie można stwierdzić nieważności aktu wydanego przez organ gminy, ale także obowiązek przedkładania go organowi nadzoru. Przepis ten mówi o uchwałach lub zarządzeniach organu gminy, nie zawierając żadnych wyłączeń z tych aktów. Zgodzić się zatem należy z Wojewodą Opolskim, że nie było podstaw do uznania, że zarządzenie Wójta Gminy Prószków z dnia 20.03.2003 r. nr 34/2003 było wyłączone z tego obowiązku, zwłaszcza, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika na czym Wojewódzki Sąd oparł swoje, wyrażone kategorycznie, uznanie co do braku tego obowiązku. Ponieważ organ Gminy Prószków uchybił obowiązkowi przedłożenia zarządzenia w terminie wskazanym w art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie (zarządzenie zostało doręczone Wojewodzie dopiero na żądanie tego organu spowodowane skargą podmiotu zamierzającego ubiegać się o zezwolenie na odbierania odpadów) nie można zgodzić się z Wojewódzkim Sądem, że Wojewoda uchybił również terminowi przewidzianemu w art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie wobec braku obowiązku po stronie wówczas Wójta Gminy Prószków przedłożenia wydanego przez siebie zarządzenia. Wojewódzki Sąd stwierdził też, że przedmiotowe zarządzenie nie jest aktem normatywnym, a zatem nie jest aktem prawa miejscowego i z tego powodu także Wojewoda Opolski naruszył art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie, stwierdzając jego nieważność po upływie roku od jego podjęcia. Zarządzenie to zostało wydane na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. Nr 132, poz. 622 ze zm.), który obliguje organ wykonawczy gminy (wójta, burmistrza lub prezydenta miasta) do określenia i podania do publicznej wiadomości wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na świadczenie usług na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, ochrony przed bezdomnymi zwierzętami, prowadzenie schronisk dla bezdomnych zwierząt, a także grzebowisk i spalarni zwłok zwierzęcych i ich części. Aktowi wydanemu na podstawie takiego upoważnienia trudno odmówić charakteru aktu prawa miejscowego. Jest on skierowany co prawda do przedsiębiorców zamierzających ubiegać się o zezwolenia, ale do nieokreślonego ich kręgu, a nadto ustalający wymagania jakie podmioty te winny spełniać, zatem decydujący o ich obowiązkach, jeśli chcą korzystać z przysługującego im prawa prowadzenia działalności gospodarczej. Akt ten nadto ma być podany do publicznej wiadomości, zatem do wiadomości nie tylko podmiotów ubiegających się o zezwolenie, ale także całej wspólnoty samorządowej, w tym również tych, od których będą odbierane odpady komunalne. Nadaje to aktowi temu charakter abstrakcyjny i generalny, zawierający normy rodzące skutki dla ubiegających się o zezwolenie. Tak więc nie można się zgodzić z oceną Wojewódzkiego Sądu, że Wojewoda Opolski naruszył art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie z uwagi na charakter ocenianego przez siebie aktu organu Gminy Prószków. Wobec tego, że Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie uznał, że Wojewoda Opolski naruszył art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie należało uwzględnić skargę kasacyjną, a w ponownym postępowaniu Sąd powinien się odnieść do kwestii czy Wojewoda miał podstawy do orzeczenia, że zarządzenie zawiera istotne naruszenie prawa z punktu widzenia meritum sprawy. Z tych przyczyn orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 2 ppsa.