II SA/Op 364/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Daria Sachanbińska –(spr.) Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz asesor sądowy Elżbieta Naumowicz Protokolant: sekretarz sądowy Jolanta Hadała po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi Burmistrza Prószkowa na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 27 sierpnia 2004 r., nr PN.III-LP-0911-1-81/2004 w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy 1) uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, 2) określa, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie podlega wykonaniu w całości. Zarządzeniem z dnia 20 marca 2003 r., nr 34/2003, w sprawie wymagań jakie powinni spełniać przedsiębiorcy ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, ochrony przed bezdomnymi zwierzętami, prowadzenia schronisk dla bezdomnych zwierząt, a także grzebowisk i spalarni zwłok zwierzęcych i ich części, Wójt Gminy Prószków, działając na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. Nr 132, poz. 622 z późn. zm.), postanowił, iż przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na odbieranie odpadów komunalnych musi: posiadać biuro położone na terenie gminy Prószków, stworzyć 15 nowych miejsc pracy dla bezrobotnych osób mieszkających na terenie Gminy Prószków, składować odpady komunalne odbierane od właścicieli nieruchomości położonych na terenie Gminy Prószków na składowisku w Domecku, składować wyłącznie na składowisku w Domecku odpady komunalne odbierane od właścicieli nieruchomości położonych na terenie Gminy Prószków a ponadto zapewnić świadczenie usług u co najmniej 30% mieszkańców gminy. Jednocześnie nakazano uprawdopodobnienie spełnienia powyższych wymagań odpowiednimi dokumentami (§ 1 zarządzenia). W § 2 zarządzenia postanowiono, że w stosunku do pozostałych rodzajów działalności odpowiednie zastosowanie ma §1, natomiast w § 3 zarządzenia określono, że wchodzi ono w życie z dniem podjęcia. W związku ze skargą na powyższe zarządzenie, wniesioną przez Spółkę A w O., Wojewoda Opolski pismem z dnia 22 lipca 2004 r., zwrócił się do Wójta Gminy Prószków o przesłanie treści zarządzenia oraz przedstawienie informacji o jego stosowaniu wobec przedsiębiorców. W dniu 4 sierpnia 2004 r. zarządzenie wraz z żądanymi wyjaśnieniami wpłynęły do Wojewody Opolskiego, który następnie – w dniu 27 sierpnia 2004 r. - wydał rozstrzygnięcie nadzorcze. Rozstrzygnięcie to przesłano do Burmistrza Prószkowa w dniu 31 sierpnia 2004 r. W/w rozstrzygnięciem nadzorczym, wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), Wojewoda stwierdził nieważność zarządzenia Wójta Gminy Prószków. Uznał bowiem, że Wójt (obecnie Burmistrz Miasta Prószków) przekroczył upoważnienie ustawowe a nadto, z naruszeniem art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ograniczył wolność prowadzenia działalności gospodarczej. Wojewoda powołał się na dotychczasowe orzecznictwo powstałe na tle art. 7 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, z którego wynika, że wójt, wydając zezwolenie na świadczenie usług określonych w art. 7 ust. 1 tej ustawy, może jedynie oceniać czy przedsiębiorca posiada środki techniczne pozwalające na wykonywanie działalności objętej zezwoleniem. W związku z tym, w ocenie organu nadzoru, wymagania określone w zarządzeniu mogły dotyczyć wyłącznie środków technicznych, tj. urządzeń i pojazdów służących do wykonywania usług. Tymczasem wymogi określone w zarządzeniu odnoszą się do sposobu świadczenia usług przez przedsiębiorcę, co przesądza o przekroczeniu upoważnienia ustawowego, a dodatkowo narusza treść art. 22 Konstytucji R.P. Marginalnie podniesiono również, iż treść zarządzenia budzi wątpliwości interpretacyjne przez użycie sformułowania "odpowiednie zastosowanie" oraz ze względu na brak konkretnego wskazania jakie dokumenty przedsiębiorca ma przedstawić. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Burmistrz Prószkowa wniósł o jego uchylenie, jako że naruszono art. 90 i art. 94 ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem skarżącego nie został dochowany trzydziestodniowy termin upoważniający Wojewodę do wydania rozstrzygnięcia, gdyż organ nadzoru zapoznał się z treścią zarządzenia już w czerwcu 2004 r., przy okazji rozpoznawania skargi przedsiębiorcy. Nadto pismo z dnia 22 lipca 2004 r., w którym zwrócono się o przesłanie spornego zarządzenia i udzielenie wyjaśnień, nie pochodziło od organu nadzoru, lecz od osoby fizycznej, i do niej też skierowano odpowiedź. Kolejny zarzut skargi dotyczył naruszenia art. 87 i art. 94 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z pierwszą regulacją, organy nadzoru mogą wkraczać w działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawami. Natomiast art. 94 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w określonym terminie albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Ponieważ oba wskazane w przepisie przypadki nie dotyczą przedmiotowego zarządzenia, Wojewoda Opolski nie mógł, po upływie roku od daty podjęcia aktu, stwierdzić jego nieważności. Ponadto Burmistrz Prószkowa wskazał, że rozstrzygnięcie nadzorcze ma jeszcze inne braki, gdyż nie zawiera pełnej podstawy prawnej ani też jej nie wyjaśnia. Nie uzasadniono także zarzutu rzekomego naruszenia art. 22 Konstytucji R.P. Powyższe braki stanowią - zdaniem skarżącego – naruszenie art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 107 k.p.a. Przytaczając fragment rozstrzygnięcia nadzorczego, Burmistrz doszedł do przekonania, że Wojewoda podważył konstytucyjność art. 7 ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, skoro stwierdził, że Wójt ograniczył wolność prowadzenia działalności gospodarczej, a można to czynić jedynie w drodze ustawy. Na koniec skarżący zarzucił, że organ nadzoru naruszył art. 91 ust. 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w związku z art. 61 § 4 k.p.a. Wojewoda Opolski nie zawiadomił bowiem organu gminy o wszczęciu postępowania, pozbawiając gminę czynnego udziału w postępowaniu. Gmina zastrzega sobie prawo do złożenia wyjaśnień, gdyż przedstawione, odpowiednio uzasadnione, stanowisko w sprawie, mogło mieć wpływ na ocenę legalności aktu. Ponadto zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego pozwoliłoby Wójtowi na przygotowanie nowego dokumentu, który stanowiłby wypełnienie ustawowego obowiązku. Ze względu na brak możliwości wypowiedzenia się w sprawie legalności zarządzenia, Burmistrz Prószkowa dopiero na etapie skargi do Sądu mógł wskazać na niektóre powody podjęcia przedmiotowego zarządzenia, a to m.in. dbałość o ciągłość w świadczeniu usług komunalnych oraz konieczność realizacji programu gospodarki odpadami. Dodatkowo podkreślono również, że wykładnia celowościowa przepisów dotyczących materii objętej treścią zarządzenia potwierdza prawidłowość działań Wójta. Za wadliwe uznano odwoływanie się do orzecznictwa powstałego na tle art. 7 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w sytuacji, gdy podstawa prawna zarządzenia jest inna. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski, podtrzymując swe wcześniejsze stanowisko, wniósł o jej oddalenie. Dodatkowo wyjaśnił, że nie kwestionował konstytucyjności przepisów a wypowiadał się jedynie co do sposobu wykonania ustawowego upoważnienia przez Wójta, który ograniczony jest Konstytucją i ustawami, w tym także innymi przepisami ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Stąd też zasadnym było odwołanie się do orzecznictwa powstałego na tle art. 7 ust. 2 tej ustawy. Z kolei, zgodnie z wykładaną gramatyczną jej art. 7 ust. 3, wymagania określone w zarządzeniu przedsiębiorca powinien spełniać w chwili ubiegania się o zezwolenie, tymczasem niektóre wymogi, jak np. składowanie odpadów wyłącznie na składowisku w Domecku, dotyczą sposobu świadczenia usług już po uzyskaniu zezwolenia. W tym właśnie Wojewoda upatruje naruszenia norm konstytucyjnych. Odnosząc się do podnoszonego przez skarżącego zarzutu naruszenia art. 94 ustawy o samorządzie gminnym, organ nadzoru powołał się na stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 14 maja 1999 r., sygn. akt II SA 385/99, zgodnie z którym obowiązek określony w art. 90 w/w ustawy obejmuje także akty podejmowane przez organ wykonawczy gminy. Z ostrożności procesowej, pod rozwagę Sądu poddano też ocenę, czy sporne zarządzenie nie stanowi aktu prawa miejscowego. Co do zarzutu braku informacji o wszczętym postępowaniu nadzorczym, Wojewoda powołał się na pismo z dnia 22 lipca 2004 r., w którym wezwano o udzielenie wyjaśnień w sprawie stosowania zarządzenia wobec przedsiębiorców. Wówczas to skarżący mógł przedstawić swoje stanowisko w sprawie. Zdaniem Wojewody, Burmistrz nie wykazał wystarczającego związku pomiędzy treścią rozstrzygnięcia nadzorczego a uchybieniem w postaci braku prawidłowego zawiadomienia o wszczęciu postępowania. W trakcie rozprawy sądowej pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego. Podkreślił, że przytoczony w odpowiedzi na skargę wyrok NSA nie ma zastosowania w sprawie. Ponadto przyznał, że zarzut niekonstytucyjności można postawić jedynie wymogowi dotyczącemu obowiązku stworzenia nowych miejsc pracy. Pełnomocnik Wojewody wniósł o oddalenie skargi, powołując się na stanowisko wyrażone w rozstrzygnięciu nadzorczym i w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skargę należało uwzględnić, bowiem kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego wykazała, że narusza ono prawo. Przede wszystkim rozstrzygnięcia wymagała kwestia dochowania trzydziestodniowego terminu ,który służył Wojewodzie Opolskiemu na podjęcie rozstrzygnięcia nadzorczego. Termin ten powinien być liczony od daty przedłożenia (doręczenia) zarządzenia organowi nadzoru (art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 czerwca 1990 r. o samorządzie gminnym – tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm. – zwanej dalej ustawą o samorządzie gminnym). Skarżący zaprezentował pogląd, iż w realiach rozpoznawanej sprawy, początek biegu owego terminu przypada na czerwiec 2004 r., kiedy to przedsiębiorca (Spółka A w O.) złożył skargę do Wojewody, dołączając do niej treść spornego zarządzenia. Ze stanowiskiem tym nie sposób się zgodzić, gdyż "doręczenie", o jakim mowa w powołanym wyżej przepisie, należy powiązać z czynnością organu zobowiązanego – na podstawie art. 88 ustawy o samorządzie gminnym – do przedłożenia wydanego aktu na żądanie organu nadzoru. Wszelkie skargi osób trzecich, kierowane do wojewody, w których kwestionuje się legalność aktu podjętego przez organ gminy, mogą stanowić jedynie przyczynek do wszczęcia z urzędu postępowania nadzorczego. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 października 2000 r. (sygn. akt III SA 1387/00 – Lex nr 47979), w którego uzasadnieniu podkreślono, że ewentualne interwencje osób trzecich mogą być przez organ traktowane co najwyżej jako "sygnał w sprawie". Z materiału dowodowego sprawy wynika, że zarządzenie Wójta Gminy Prószków z dnia 20 marca 2003 r. doręczono Wojewodzie Opolskiemu w dniu 4 sierpnia 2004 r., natomiast rozstrzygnięcie nadzorcze, podjęte w dniu 27 sierpnia 2004 r., zostało wysłane do adresata za pośrednictwem poczty w dniu 31 sierpnia 2004 r. Przyjąć zatem należało, że organ nadzoru wydał zaskarżone rozstrzygnięcie w ustawowym, trzydziestodniowym terminie. Ustalenia poczynione w przedstawionym wyżej zakresie pozwoliły Sądowi, w dalszej kolejności, na rozważenie kwestii dochowania przez Wojewodę Opolskiego wymagań procedury nadzorczej. Uruchomienie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy następuje poprzez jego wszczęcie. Samo doręczenie uchwały lub zarządzenia nie powoduje wszczęcia postępowania z mocy ustawy, gdyż organ nadzoru może wszcząć postępowanie w wybranych przez siebie przypadkach. Wszczęcie, o którym mowa, następuje więc z urzędu i o tym fakcie wojewoda winien zawiadomić organ gminy. Skład orzekający w niniejszej sprawie podzielił pogląd zaprezentowany w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 21 października 2002 r., sygn. akt OPS 9/02, opubl. ONSA 2003/2/43, że podstawę prawną wszczęcia postępowania nadzorczego prowadzonego w zakresie stwierdzenia nieważności aktu organu gminy, stanowi art. 91 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 61 § 1 i 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), zwanej dalej k.p.a. Jak słusznie zauważono w uzasadnieniu uchwały, za przyjęciem takiego stanowiska przemawia konieczność odpowiedniego stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż kwestia ta nie jest unormowana w art. 91 ustawy o samorządzie gminnym. Stwierdzenie braku zawiadomienia organu gminy o wszczęciu postępowania świadczy o naruszeniu przepisów postępowania, co uzasadnia uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego, o ile oczywiście – w ocenie Sądu – powyższe uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że Wojewoda Opolski nie zawiadomił organu gminy o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zarządzenia Wójta Gminy Prószków z dnia 20 marca 2003 r. Burmistrz nie uczestniczył zatem w prowadzonych czynnościach wyjaśniających, pozbawiony został możliwości ochrony swych interesów, gdyż przed rozstrzygnięciem sprawy nie dano mu prawa przedstawienia swego stanowiska w kwestii legalności wydanego aktu. Wbrew twierdzeniom Wojewody Opolskiego, Burmistrz Prószkowa mógł nie zorientować się, iż toczy się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowego zarządzenia, skoro pismo z dnia 22 lipca 2004 r. w sprawie nadesłania treści zarządzenia oraz przedstawienia informacji o jego stosowaniu, wyraźnie odnosiło się tylko do skargi, jaką złożył przedsiębiorca do Wojewody Opolskiego. Nie można przecież wykluczyć sytuacji, że po szczegółowym zapoznaniu się z regulacjami zarządzenia, Wojewoda nie zdecydowałby się na wszczęcie postępowania nadzorczego. Tymczasem analiza treści skargi prowadzi do wniosku, że organ gminy miał wiele argumentów, które – w jego ocenie – uzasadniały wydanie zarządzenia, o określonej w nim treści. W tych okolicznościach należało uznać, że brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania zmierzającego do stwierdzenia nieważności spornego zarządzenia, mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Stanowisko Burmistrza zaprezentowane na etapie postępowania sądowego – z przyczyn obiektywnych – nie mogło być pełne, gdyż ograniczyło się jedynie do polemiki z zarzutami rozstrzygnięcia nadzorczego. Przyznać też trzeba, że rozstrzygnięcie nie zawiera przekonującego i dostatecznego uzasadnienia, co stanowi naruszenie art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Co prawda w doktrynie istnieje spór, co do zakresu stosowania w postępowaniu nadzorczym przepisów k.p.a. (przepis art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym mówi o ich "odpowiednim" stosowaniu), jednak w orzecznictwie NSA wielokrotnie wypowiadano się o potrzebie szczegółowego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, przy zapewnieniu właściwemu organowi prawa uczestnictwa w prowadzonym przez organ nadzoru postępowaniu, a brak takiego udziału uznawano za naruszenie prawa stanowiące podstawę uchylenia rozstrzygnięcia, jako że naruszenie, o którym mowa, mogło mieć wpływ na wynik sprawy (patrz np.: wyrok NSA z dnia 24 września 2002 r., sygn. akt II SA/Wr 3142/01, opubl. OSS 2003/3/75, wyrok NSA z dnia 21 maja 2001 r., sygn. akt SA/Kr 541/01, opubl. OSS 2002/1/18). W tym miejscu przypomnienia wymaga, że rozstrzygnięciem nadzorczym uznano za sprzeczne z prawem całe zarządzenie. Wojewoda jednak nie wskazał na czym polegało istotne naruszenie prawa w odniesieniu do poszczególnych postanowień spornego aktu. Z treści rozstrzygnięcia nadzorczego dowiadujemy się, iż Wójt – zdaniem Wojewody – naruszył treść art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w którym wprowadzono zakaz dokonywania ograniczeń wolności działalności gospodarczej. Jak podniesiono, naruszenie wskazanej normy konstytucyjnej polegało na określeniu przez Wójta sposobu świadczenia usług, do czego nie był uprawniony. Dopiero w odpowiedzi na skargę skonkretyzowano, że zarzut ten dotyczy np. składowania odpadów wyłącznie na składowisku w Domecku. Nieznane natomiast pozostają przyczyny stwierdzenia nieważności pozostałych, określonych w treści § 1 ust. 1 zarządzenia, wymogów jakie winien spełniać przedsiębiorca. Co do zarzutu niejednoznaczności treści § 1 ust. 2 i § 2 zarządzenia, stwierdzić trzeba, że Wojewoda nie wskazał jakiego charakteru wadę stanowi to uchybienie, czy było ono na tyle istotne, że powodowało konieczność stwierdzenia nieważności dotkniętych nim zapisów. Kolejne zagadnienie wymagające rozstrzygnięcia wiąże się z zarzutem naruszenia art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Regulacja ta wprowadza ograniczenie czasowe dla możliwości stwierdzenia nieważności aktu organu gminy, stanowiąc, że nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia. Wyjątek od tej generalnej zasady sprowadza się do przypadku gdy uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia organom gminy w terminie określonym w art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, albo jeżeli akty te są prawem miejscowym. Wbrew odmiennemu stanowisku organów nadzoru, Sąd uznał, że zarządzenie w sprawie wymogów jakie powinni spełniać przedsiębiorcy ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, ochrony przed bezdomnymi zwierzętami, prowadzenia schronisk dla bezdomnych zwierząt, a także grzebowisk i spalarni zwłok zwierzęcych i ich części, jako akt, w którym nie ustanowiono przepisów porządkowych, nie podlegało obowiązkowi przedłożenia Wojewodzie Opolskiemu. Niezrozumiałe dla Sądu jest powołanie się, w celu "podbudowania" stanowiska przeciwnego, na wyrok NSA z dnia 14 maja 1999 r., sygn. akt II SA 385/99, Lex nr 46745. Oceny prawne w nim wyrażone nie są przydatne do wyjaśnienia omawianego problemu, bowiem dotyczą objęcia obowiązkiem określonym w art. 90 ustawy o samorządzie gminnym, oprócz uchwał rad jednostek samorządu terytorialnego i zarządzeń wójtów, burmistrzów i prezydentów, także uchwał podejmowanych przez organy wykonawcze. Marginalnie już tylko można zauważyć, że związanie sądu administracyjnego i organu administracji państwowej oceną prawną wyrażoną w wyroku ogranicza się jedynie do konkretnej sprawy (art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – zwanej dalej p.s.a.), zatem w niniejszej sprawie, od uznania Sądu zależało podzielenie bądź nie, poglądów wyrażonych w dotychczasowym orzecznictwie. Badając legalność zarządzenia Wójta, Wojewoda nie stwierdził, że stanowi ono akt prawa miejscowego. Wniosek taki wysnuć można z faktu, iż nie zgłoszono żadnych zastrzeżeń co do terminu wejścia w życie zarządzenia oraz co do braku stosownych regulacji w sprawie jego publikacji w dzienniku urzędowym. Dopiero na etapie udzielenia odpowiedzi na skargę Wojewoda zgłosił potrzebę ustalenia przez Sąd, czy zarządzenie będące przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego, nie stanowi przypadkiem aktu prawa miejscowego, gdyż zawiera normy prawne skutkujące udzieleniem bądź odmową udzielenia zezwolenia na prowadzenie określonej działalności na terenie gminy, oraz z uwagi na jego generalny charakter. Pomijając już okoliczność, że stanowisko prawne Wojewody w tej kwestii winno było znaleźć swój wyraz w rozstrzygnięciu nadzorczym, Sąd stwierdził, że sugestie organu zmierzające do uznania, iż przedmiotowe zarządzenie jest aktem prawa miejscowego, nie zasługują na uwzględnienie. Zarządzenie, o którym mowa, posiada co prawda cechy aktu wydanego w zakresie administracji publicznej a jego zapisy odnoszą się do rodzajowo (a nie imiennie) wskazanych adresatów i powtarzających się sytuacji, jednak -wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku organu nadzoru – materia będąca przedmiotem zarządzenia nie rodzi żadnych skutków normotwórczych. Ustalenie przez Wójta Gminy Prószków, w oparciu o upoważnienie ustawowe (art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach – Dz. U. Nr 132, poz. 622 z późn. zm.) szczegółowych wymagań, spełnienie których umożliwia (a nie nakazuje) przedsiębiorcom świadczenie usług komunalnych, nie kształtuje sytuacji prawnej adresatów aktu. W doktrynie przyjmuje się, że normatywny charakter aktów prawa miejscowego przejawia się m.in. we władczym i wiążącym rozstrzygnięciu określonego problemu, wyznaczającym sposób zachowania poprzez nakazanie lub zakazanie działania, ewentualnie poprzez wskazanie dozwolonego postępowania (por. także Dorota Dąbek "Prawo miejscowe samorządu terytorialnego" Oficyna Wydawnicza BRANTA Bydgoszcz-Kraków 2003 r.). Przy takim rozumieniu jednej z cech aktów stanowienia prawa, nie do zaakceptowania jest pogląd, iż przedmiotowe zarządzenie jest aktem normatywnym. Dlatego też należało stwierdzić, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze wydano z naruszeniem art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wskazane dotychczas naruszenia prawa determinują sposób rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd, zatem dalsza ocena prawidłowości rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Opolskiego jest bezprzedmiotowa. Z wyżej opisanych przyczyn Sąd, na podstawie art. 148 p.s.a., orzekł jak w sentencji. Orzeczenie w zakresie wykonalności aktu uzasadnia przepis art. 152 p.s.a.