I SA/Wa 702/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogdan Wolski Sędziowie Sędzia WSA Mirosław Gdesz (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Miernik Protokolant Anna Traczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi Prezydenta G. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2007 r. nr [...] uchylająca decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] grudnia 1977 r. nr [...] w części dotyczącej przyznania odszkodowania i w tym zakresie orzekająca o stwierdzeniu nieważności powołanej decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] grudnia 1977 r. oraz utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2007 r. w pozostałej części. I. Stan faktyczny 1. Prezydent Miasta G. powołaną decyzją z dnia [...] grudnia 1977 r. orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Państwa części nieruchomości, oznaczonej jako parcela nr [...] położonej w G. przy torach kolejowych z G. do S., stanowiącej własność T. L., P. L. , H. B. i M. P. 2. Spadkobierca byłych współwłaścicieli – J. B. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji w części dotyczącej przyznanego odszkodowania. W uzasadnieniu wniosku wskazał na brak udziału biegłych w rozprawie, co - jego zdaniem - wyczerpuje przesłankę rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. 3. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2007 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta G., uznając że nie doszło do rażącego naruszenia przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64; dalej powoływana jako ustawa wywłaszczeniowa z 1958 r.). 4. Po rozpoznaniu odwołania J. B. od tej decyzji, Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] września 2007 r., uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody w części dotyczącej przyznania odszkodowania i w tym zakresie stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] grudnia 1977 r., natomiast w części dotyczącej wywłaszczenia decyzję Wojewody [...] utrzymał w mocy. W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy podkreślił, że w trakcie postępowania wywłaszczeniowego w dniu [...] września 1977 r. w Urzędzie Miasta G. odbyła się rozprawa administracyjna, z jej protokołu rozprawy nie wynika, żeby wzięli w niej udział biegli rzeczoznawcy. Zdaniem organu odwoławczego, przyjęcie przez organ pierwszej instancji, że brak udziału biegłego w rozprawie nie stanowi rażącego naruszenia prawa nie znajduje uzasadnienia w świetle orzecznictwa w tej materii. Zgodnie bowiem z art. 22 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ. Opinia powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Niedopełnienie obowiązku przewidzianego w art. 22 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. spowodowało, że decyzja wydana przez Prezydenta Miasta G., w myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa w zakresie ustalenia odszkodowania. 5. Prezydent Miasta G. wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Ministra Budownictwa. W skardze zarzucono naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., art. 7 i 8 k.p.a., błędną wykładnię art. 21 (art. 22) powołanej ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. 6. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując zarazem argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. 7. Wyrokiem z dnia 19 grudnia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1881/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, skargę uwzględnił. Zdaniem Sądu interpretacja art. 22 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. – na co wskazuje wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1459/07 – powinna iść w tym kierunku, że z przepisu tego wynika przede wszystkim obowiązek przeprowadzenia rozprawy. Ustalenie odszkodowania i dokonanie wywłaszczenia bez przeprowadzenia rozprawy mogłoby ewentualnie podlegać ocenie pod kątem wystąpienia przesłanek przewidzianych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., natomiast inne naruszenie przepisów nie stanowi już rażącego naruszenia prawa. W sprawie przeprowadzona została rozprawa wywłaszczeniowa, a wycena sporządzona w dniu [...] lipca 1976 r. przez biegłego J. M. , nie była przez współwłaścicieli nieruchomości kwestionowana. Ocena wniosku przyznania odszkodowania w wyższej stawce (dla nierolników) nie leżał w kognicji biegłego, lecz organu wydającego decyzję wywłaszczeniowo - odszkodowawczą. Zatem nieobecność biegłego na rozprawie w dniu [...] września 1977 r. nie może być (w sytuacji braku dowodów na kwestionowanie przez współwłaścicieli kwoty odszkodowania wynikającej z opinii) oceniona w kategorii rażącego naruszenia prawa. 8. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego J. B. 9. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 2 marca 2010 r. sygn. akt I OSK 663/09 uchylił wyrok sądu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu orzeczenia Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził w szczególności, że obowiązkiem sądu pierwszej instancji było ustalenie, czy w ramach przeprowadzonego postępowania nadzorczego organ nadzoru prawidłowo zastosował art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 22 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 roku. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego sąd pierwszej instancji oceniając legalność zaskarżonego aktu, nie ustosunkował się do całego materiału zgromadzonego w aktach sprawy administracyjnej (art. 133 § 1 P.p.s.a.), albowiem kwestia ta nie znalazła odzwierciedlenia w pełnym zakresie w uzasadnieniu wyroku (art. 141 § 4 P.p.s.a.). Przede wszystkim została pominięta zasadnicza okoliczność, że operat szacunkowy został sporządzony przez biegłego J. M. jeszcze przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego. Nie zostało też wyjaśnione, na czyje zlecenie operat ten został sporządzony, a przecież i to zagadnienie ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Zauważyć też należy, że z protokołu rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej nie wynika, że stronom postępowania wywłaszczeniowego został przedstawiony nadmieniony operat szacunkowy i że odniosły się one do jego treści, godząc się przy tym na zawartą w nim wycenę nieruchomości. W tym stanie faktycznym i prawnym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpatrywał ponownie skargę Prezydenta Miasta G. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej. II. Uzasadnienie prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. Stan faktyczny w sprawie jest bezsporny, dlatego Sąd akceptując ustalenia faktyczne dokonane przez organ w zaskarżonej decyzji dokonał kontroli zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zbadał, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. 2. Ponadto zaznaczyć należy, że ocena pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji być musi dokonana z uwzględnieniem wykładni prawa zawartej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 663/09, co wynika z art. 190 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny polecił w ponownym postępowaniu odnieść się do całego materiału zgromadzonego w aktach sprawy administracyjnej albowiem kwestia ta nie znalazła odzwierciedlenia w pełnym zakresie w uzasadnieniu wyroku. Przede wszystkim została pominięta zasadnicza okoliczność, że opinia biegłego została sporządzona jeszcze przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego. Nie zostało też wyjaśnione, na czyje zlecenie operat ten został sporządzony, a przecież i to zagadnienie ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Zauważyć też należy, że z protokołu rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej nie wynika, ażeby stronom postępowania wywłaszczeniowego został przedstawiony nadmieniony operat szacunkowy i że odniosły się one do jego treści. 3. Przechodząc do rozważań merytorycznych wskazać należy, że w przedmiotowej sprawie wzorzec kontroli poprawności ustalenia odszkodowania oparty jest na przepisach: art. 8 ust. 1-3, art. 16 ust. 1, art. 22 powołanej ustawy wywłaszczeniowej, Zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 22 stycznia 1974 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. Nr 7, poz. 54) oraz art. 78 § 1 k.p.a. (w wersji obowiązującej w dniu wydania decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej). 4. Zgodnie z normą prawną wynikającą z powyższych uregulowań w trakcie postępowania wywłaszczeniowo-odszkodowawczego organ był zobligowany do powołania biegłych – ówcześnie byli to biegli z listy wojewody – w celu obliczenia wysokości odszkodowania (szczegółowo na temat roli biegłego W. Ramus Opinia biegłego w sprawach wywłaszczeniowych – Wydawnictwo Prawnicze 1973.). Opinia biegłych powinna była zawierać szczegółowe uzasadnienie. Przy tym organ zobowiązany był wysłuchać biegłego na rozprawie. 5. W świetle powyższego nie ulega żadnym wątpliwościom, że organ był zobowiązanym do powołania biegłego (biegłych) w trakcie postępowania. Przepis art. 16 ust. 3 powołanej ustawy wywłaszczeniowej określający katalog załączników do wniosku o wszczęcie postępowania nie wymieniał opinii biegłych. Było to oczywiste, ponieważ zgodnie z treścią art. 78 § 1 k.p.a. o opinię biegłego mógł wystąpić tylko i wyłącznie organ. W tym stanie rzeczy wszelkie opinie wydane przed wszczęciem formalnym postępowania nie mogą mieć charakteru opinii biegłych. Biegły wydający opinię na użytek rozpatrywanej sprawy może to uczynić tylko po wszczęciu postępowania w sprawie. Opinia wydana przed jego wszczęciem nie jest opinią w rozumieniu przepisów kpa, ale wyłącznie jednym z dowodów z dokumentów nieodzwierciedlającym aktualnych poglądów specjalistów z danej dziedziny. 6. Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że podstawą ustalenia odszkodowania przez Prezydenta Miasta G. była opinia sporządzona w dniu [...] lipca 1976 r. przez J. M. - biegłego Urzędu Wojewódzkiego w G. Opinia ta została opracowana na zlecenie DOKP w G. z dnia [...] czerwca 1976 r. W opinii tej biegły alternatywnie ustalił wysokość odszkodowania na kwotę [...] zł względnie [...] zł w zależności od tego czy rolnictwo stanowi dla współwłaścicieli nieruchomości jedyne źródło utrzymania. Kwoty te odpowiedni pięciokrotność i sześciokrotność stawek urzędowych z grunty. Biegły podał, że oparł się na Zarządzeniu nr [...] Prezydenta Miasta G. z dnia [...] stycznia 1974 r. 7. Przyjęcie takiego trybu ustalenia odszkodowania pozostaje w oczywistej sprzeczności tak z treścią powołanych przepisów ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. jak i regulacją instytucji biegłego zawartą w Kodeksie postępowania administracyjnego. Prezydent Miasta G. prowadząc w 1977 r. postępowanie wywłaszczeniowo-odszkodowawcze w ogóle zaniechał powołania biegłego opierając się na opinii sporządzonej kilkanaście miesięcy wcześniej na zlecenie podmiotu ubiegającego się o wywłaszczenie. Również w trakcie rozprawy organ w ogóle nie odniósł się do opinii biegłego, pomijając tę okoliczność że biegły na rozprawę w ogóle nie został wezwany. 8. Powyższa nieprawidłowość została przez Ministra Budownictwa oceniona jako rażące naruszenie prawa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. mówi się wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa, i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Rażącym naruszeniem prawa nie jest przy tym rozstrzygnięcie wynikające z odmiennej interpretacji danej normy. Nie jest to więc spór o wykładnię prawa, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Jeśli zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności, oznacza to, że zaistniało rażące naruszenie prawa. 9. Sąd podziela stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż oczywiste naruszenie zasad ustalania odszkodowania, przy pominięciu powołania biegłego stanowi rażące naruszenie prawa. Konieczność powołania biegłego wynikała wprost z treści art. 22 powołanej ustawy wywłaszczeniowej. Organ tego obowiązku nie wykonał w skutek czego strony zostały w ogóle pozbawione możliwości wypowiedzenia się o opinii biegłego. 10. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, że rażąco narusza prawo decyzja wywłaszczeniowa w zakresie odszkodowania wydana z naruszeniem wskazanego art. 22 (por. wyroki NSA: z dnia 7 VII 2009 r.; sygn. akt 1144/08; z dnia 5 XI 2009 r., sygn. akt 114/09 i z dnia 13 XI 2009 r., sygn. akt 159/09). Jest to wyraz kontynuacji linii orzeczniczej zapoczątkowanej wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia 4 czerwca 1998 r. sygn. akt III RN 38/98. Należy jednak zasygnalizować linię orzeczniczą zgodnie, z którą brak udziału biegłych w rozprawie administracyjnej stanowi naruszenie prawa, jednak nie można uznać go za rażące w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (por. wyroki NSA z dnia 6 listopada 2008 r. sygn .akt I OSK 1459/07, z dnia 20 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 195/09). Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie istota naruszenia art. 22 powołanej ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. oraz art. 78 § 1 k.p.a. polega na tym, że organ w ogóle nie powołał biegłego – uniemożliwiając prawidłowej zastosowanie art. 22 powołanej ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. Oparcie się przez organ na opinii sporządzonej przez wnioskodawcę wywłaszczenia jeszcze przed wszczęciem postępowania stanowi rażące naruszenie tego przepisu. Dodatkowo przeprowadzenie rozprawy bez udziału biegłego i brak przedstawienia uzasadnienia opinii przez biegłego na rozprawie doprowadził do pozbawienia strony możliwości odniesienia się do istotnych dla określenia wartości nieruchomości okoliczności, co jeszcze bardziej wzmacnia ciężar opisanego naruszenia prawa. Reasumując istota rażącego naruszenia art. 22 powołanej ustawy wywłaszczeniowej, nie polega na tym czy biegły był obecny czy też nie na rozprawie, ale tym że biegły w ogóle nie został powołany przez organ w trybie postępowania. Tym samym prawidłowa jest ocena Ministra dotycząca uznania, że doszło do rażącego naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. 11. Zarzuty zawarte w skardze dotyczące naruszenia przez Ministra Budownictwa art. 107 § 3 k.p.a. nie mogą spowodować uchylenia zaskarżonej decyzji. Uzasadnienie tej decyzji jest wprawdzie lakoniczne. Niemniej jednak została prawidłowo powołana norma stanowiąca wzorzec kontroli nadzorczej oraz zawarto w uzasadnieniu decyzji dostateczne wyjaśnienie naruszenia art. 22 powołanej ustawy wywłaszczeniowej. Również stan faktyczny – nie sporny zresztą w niniejszej sprawie został ustalony w sposób nie naruszający art. 7 k.p.a. Nie można również w tym stanie prawnym i faktycznym mówić o naruszeniu art. 8 k.p.a. Reasumując obowiązkiem Ministra Budownictwa w postępowaniu nadzorczym było stwierdzenie nieważności powołanej decyzji Prezydenta Miasta G. w części dotyczącej ustalenia odszkodowania – co też organ uczynił. Z tych przyczyn skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.