I OSK 1888/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jolanta Rajewska sędzia NSA Anna Lech Protokolant st. inspektor sądowy Barbara Dąbrowska-Skóra po rozpoznaniu w dniu 28 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta G. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 czerwca 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 702/10 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta G. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 czerwca 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 702/10 oddalił skargę Prezydenta Miasta G. , wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2007 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Prezydent Miasta G. decyzją z dnia [...] grudnia 1977 r. orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Państwa części nieruchomości, oznaczonej jako parcela nr [...] położonej w G. przy torach kolejowych z Gdańska do Szczecina, stanowiącej własność T. L. , P. L. , H. B. i M. P. Spadkobierca byłych współwłaścicieli – J. B. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji w części dotyczącej przyznanego odszkodowania. W uzasadnieniu wniosku wskazał na brak udziału biegłych w rozprawie, co - jego zdaniem - wyczerpuje przesłankę rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wojewoda Pomorski decyzją z dnia [...] maja 2007 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. , uznając, że nie doszło do rażącego naruszenia przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. nr 10, poz. 64). Po rozpoznaniu odwołania J. B. od tej decyzji, Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] września 2007 r., uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody w części dotyczącej przyznania odszkodowania i w tym zakresie stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] grudnia 1977 r., natomiast w części dotyczącej wywłaszczenia decyzję Wojewody Pomorskiego utrzymał w mocy. Prezydent Miasta G. wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Ministra Budownictwa. Wyrokiem z dnia 19 grudnia 2008 r., I SA/Wa 1881/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, skargę uwzględnił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego J. B. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 2 marca 2010 r., I OSK 663/09 uchylił wyrok Sądu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu Sądowi. W tym stanie faktycznym i prawnym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpatrywał ponownie skargę Prezydenta Miasta G. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej. Oddalając ją zaskarżonym wyrokiem stwierdził, że ocena pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji być musi dokonana z uwzględnieniem wykładni prawa zawartej w wyroku NSA z dnia 2 marca 2010 r., I OSK 663/09, co wynika z art. 190 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej – p.p.s.a.). W uzasadnieniu tego wyroku NSA polecił w ponownym postępowaniu odnieść się do całego materiału zgromadzonego w aktach sprawy administracyjnej albowiem kwestia ta nie znalazła odzwierciedlenia w pełnym zakresie w uzasadnieniu wyroku. Przede wszystkim została pominięta zasadnicza okoliczność, że opinia biegłego została sporządzona jeszcze przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego. Nie zostało też wyjaśnione, na czyje zlecenie operat ten został sporządzony, a przecież i to zagadnienie ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Zauważyć też należy, że z protokołu rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej nie wynika, ażeby stronom postępowania wywłaszczeniowego został przedstawiony nadmieniony operat szacunkowy i że odniosły się one do jego treści. Przechodząc do rozważań merytorycznych Sąd wskazał, że w przedmiotowej sprawie wzorzec kontroli poprawności ustalenia odszkodowania oparty jest na przepisach: art. 8 ust. 1-3, art. 16 ust. 1, art. 22 powołanej ustawy wywłaszczeniowej, zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 22 stycznia 1974 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. nr 7, poz. 54) oraz art. 78 § 1 k.p.a. (w wersji obowiązującej w dniu wydania decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej). Zgodnie z nimi, w trakcie postępowania wywłaszczeniowo-odszkodowawczego organ był zobligowany do powołania biegłych – ówcześnie byli to biegli z listy wojewody – w celu obliczenia wysokości odszkodowania (W. Ramus, Opinia biegłego w sprawach wywłaszczeniowych – Warszawa 1973). Opinia biegłych powinna była zawierać szczegółowe uzasadnienie. Przy tym organ zobowiązany był wysłuchać biegłego na rozprawie. W świetle powyższego nie ulega żadnym wątpliwościom, że organ był zobowiązanym do powołania biegłego (biegłych) w trakcie postępowania. Przepis art. 16 ust. 3 powołanej ustawy wywłaszczeniowej określający katalog załączników do wniosku o wszczęcie postępowania nie wymieniał opinii biegłych. Było to oczywiste, ponieważ zgodnie z treścią art. 78 § 1 k.p.a. o opinię biegłego mógł wystąpić tylko i wyłącznie organ. W tym stanie rzeczy wszelkie opinie wydane przed wszczęciem formalnym postępowania nie mogą mieć charakteru opinii biegłych. Biegły wydający opinię na użytek rozpatrywanej sprawy może to uczynić tylko po wszczęciu postępowania w sprawie. Opinia wydana przed jego wszczęciem nie jest opinią w rozumieniu przepisów k.p.a., ale wyłącznie jednym z dowodów z dokumentów nieodzwierciedlającym aktualnych poglądów specjalistów z danej dziedziny. Podstawą ustalenia odszkodowania przyznanego przez Prezydenta Miasta G. była opinia sporządzona w dniu 14 lipca 1976 r. przez J. M. - biegłego Urzędu Wojewódzkiego w Gdańsku. Opinia ta została opracowana na zlecenie DOKP w Gdańsku z dnia 29 czerwca 1976 r. W opinii tej biegły alternatywnie ustalił wysokość odszkodowania na kwotę 458.676 zł względnie 382.230 zł w zależności od tego czy rolnictwo stanowi dla współwłaścicieli nieruchomości jedyne źródło utrzymania. Kwoty te stanowiły, odpowiednio, pięciokrotność i sześciokrotność stawek urzędowych za grunty. Biegły podał, że oparł się na zarządzeniu nr 5/74 Prezydenta Miasta G. z dnia 22 stycznia 1974 r. Zdaniem Sądu, przyjęcie takiego trybu ustalenia odszkodowania pozostaje w oczywistej sprzeczności, tak z treścią powołanych przepisów ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., jak i regulacją instytucji biegłego zawartą w k.p.a. Prezydent Miasta G. prowadząc w 1977 r. postępowanie wywłaszczeniowo-odszkodowawcze w ogóle zaniechał powołania biegłego opierając się na opinii sporządzonej kilkanaście miesięcy wcześniej na zlecenie podmiotu ubiegającego się o wywłaszczenie. Również w trakcie rozprawy organ w ogóle nie odniósł się do tej opinii, pomijając tę okoliczność, że biegły na rozprawę w ogóle nie został wezwany. Powyższa nieprawidłowość została przez Ministra Budownictwa oceniona jako rażące naruszenie prawa. Sąd podzielił stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż oczywiste naruszenie zasad ustalania odszkodowania, przy pominięciu powołania biegłego stanowi rażące naruszenie prawa. Konieczność powołania biegłego wynikała wprost z treści art. 22 powołanej ustawy wywłaszczeniowej. Organ tego obowiązku nie wykonał, w skutek czego, strony zostały w ogóle pozbawione możliwości wypowiedzenia się o opinii biegłego. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Prezydent Miasta G. wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, zaskarżając wyrok w całości, zarzucając: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. rażące naruszenie prawa materialnego tj. art. 22 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. nr 10, poz. 64 z późn. zm.) tj. - polegające na błędnej wykładni tego artykułu poprzez przyjęcie, że organ prowadzący postępowanie wywłaszczeniowe może się posłużyć tylko i wyłącznie opinią wykonaną przez powołanego przez niego biegłego; 2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało wpływ na wynik postępowania tj. - art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, iż wykorzystanie przez Prezydenta Miasta G. w postępowaniu wywłaszczeniowym - opinii szacunkowej sporządzonej na zlecenie DOKP w Gdańsku z dnia 29 czerwca 1977 r. - stanowi rażące naruszenie prawa i podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej w zakresie dotyczącym odszkodowania; - art. 133 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez błędną ocenę stanu faktycznego i przyjęcie, że strony zostały w ogóle pozbawione możliwości wypowiedzenia się o opinii biegłego. W oparciu o te zarzuty Prezydent Miasta G. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, w sytuacji gdyby Sąd przyjął, że zachodzą przesłanki zastosowania art. 188 p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie wyroku uwzględniającego skargę Prezydenta Miasta G. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2007 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że nie można się zgodzić z Sądem I instancji, który podzielił stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji Ministra Budownictwa, jakoby Prezydent Miasta G. dokonał oczywistego naruszenia zasad ustalania odszkodowania, na skutek czego strony zostały w ogóle pozbawione możliwości wypowiedzenia się o opinii biegłego. Zgodnie z przyjętym w orzecznictwie i doktrynie stanowiskiem, aby uznać dane naruszenie prawa za "rażące" , owa sprzeczność musi być oczywista. Naruszenie, jakiego miał się dopuścić organ wywłaszczający nie jest "oczywistym". Interpretując dany przepis zawsze należy badać jego cel. Przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. W przedmiotowym stanie faktycznym naruszenie przez Prezydenta Miasta G. przepisu art. 22 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nie miało związku z rozstrzygnięciem bowiem świadczy o tym zgoda wyrażona przez strony postępowania na zaproponowaną im kwotę odszkodowania. Co za tym idzie fakt, iż to nie organ prowadzący postępowanie wywłaszczeniowe powołał rzeczoznawcę, a DOKP Gdańsk nie miał wpływu na rozstrzygnięcie tego postępowania administracyjnego. Okoliczność ta została całkowicie pominięta w rozważaniach Sądu I instancji, czym naruszył on art. 22 ustawy z 12 marca 1958 r., jak również art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - wadliwie uznając przedstawione wyżej uchybienia za rażące. Ponadto nie sposób zgodzić się z twierdzeniem Sądu I instancji, iż "strony zostały w ogóle pozbawione możliwości wypowiedzenia się o opinii biegłego". Takie ustalenie nie jest prawdziwe i świadczy o naruszeniu przez Sąd I instancji art. 133 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. – bowiem, jak wynika z protokołu rozprawy administracyjnej, wysokość odszkodowania ustalona przez biegłego, była znana właścicielom nieruchomości i nie zgłaszali oni żadnych wątpliwości w tej kwestii, ani też nie wnosili zarzutów w przedmiocie sporządzonej opinii. Natomiast argumentacja Sądu pozbawiająca rzeczoznawców statusu biegłego z uwagi na fakt, iż sporządzili oni wycenę na zlecenie DOKP Gdańsk a nie Prezydenta Miasta G. - zmierza do ominięcia przez Sąd I instancji celu postępowania wywłaszczeniowego jakim było i jest nadal, przejęcie przez Skarb Państwa nieruchomości za słusznym odszkodowaniem. W złożonej odpowiedzi na skargę kasacyjną J. B. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, na podstawie, którego została wydana weryfikowana decyzja z dnia 27 grudnia 1977 r., odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez naczelnika powiatu. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Jak wynika z ustaleń Sądu I instancji znajdujących potwierdzenie w aktach administracyjnych sprawy niniejszej, podstawą ustalenia kwoty odszkodowania była opinia biegłego J. M. z dnia 14 lipca 1976 r. sporządzona na zlecenie podmiotu na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie czyli Północnej Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w Gdańsku. Opinia została sporządzona przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, co miało miejsce w dniu 8 sierpnia 1977 r. Tym samym, jak trafnie zauważył Sąd I instancji, nie była to w ogóle opinia biegłego w rozumieniu przepisów k.p.a. Jednocześnie z protokołu rozprawy wywłaszczeniowo – odszkodowawczej nie wynika, aby wzięli w niej udział biegli powołani przez organ administracji. Powyższe stoi w oczywistej sprzeczności z powołanym wyżej przepisem art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., gdyż wbrew obowiązkowi ustanowionemu w tym przepisie, biegły nie został powołany przez organ administracji prowadzący postępowanie, lecz przez podmiot, na którego rzecz nastąpiło wywłaszczenie, i to na ponad rok przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, a w rozprawie, o której mowa w art. 22 ustawy nie wzięli udziału biegli w związku z czym strony nie mogły wysłuchać ich opinii. Okoliczność ta miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż jak wynika z brzmienia art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość sporządza się nie tyle w oparciu o opinię powołanego biegłego, co w oparciu o wynik rozprawy, w której strony mają prawo wziąć udział. Dlatego tak istotne jest, aby brali w niej udział również biegli wyceniający wartość nieruchomości. Jednocześnie wbrew wywodom skargi kasacyjnej z protokołu rozprawy nie wynika, aby strony postępowania posiadały wiedzę o treści sporządzonej opinii z dnia 14 lipca 1976 r. Powyższe uzasadnia przyjęcie rażącego naruszenia przez weryfikowaną decyzję art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Analogiczne stanowisko zostało zaprezentowane w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 31 stycznia 2008 r., I OSK 514/07; z dnia 7 sierpnia 2009 r., I OSK 1144/08 oraz z dnia 13 listopada 2009 r., I OSK 159/09. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości należało zatem uznać za nieuzasadniony, tak samo jak zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Jednocześnie należy zauważyć, że w orzecznictwie sądowym, po okresie pewnych rozbieżności wynikających przede wszystkim ze sporów doktrynalnych, przyjmowany jest obecnie pogląd, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyrok SN z 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94, OSN 1994, nr 3, poz. 36; wyrok NSA z 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91). W rozpoznawanej sprawie weryfikowana decyzja Prezydenta Miasta G. z dnia [...] grudnia 1977 r. została wydana z tak rozumianym rażącym naruszeniem prawa, za czym przemawia oczywistość naruszenia przepisu prawa tj. art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Decyzja ta wywołała również skutki nie możliwe do zaakceptowania z punktu wymagań praworządności. Naruszenie przepisu art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. poprzez oparcie decyzji wywłaszczeniowej na opinii rzeczoznawcy działającego na zlecenie podmiotu, na rzecz, którego nastąpiło wywłaszczenie, a nie na opinii bezstronnego biegłego powołanego przez organ, mogło bowiem mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia w zakresie przyznanej kwoty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Tym samym za pozbawiony podstaw należało również uznać zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z powyższych względów skoro skarga kasacyjna okazała się być oparta na nieusprawiedliwionych podstawach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.