II OSK 1761/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. M. i D. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 czerwca 2010 r. sygn. akt IV SA/Po 158/10 w sprawie ze skargi W. M. i D. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu na rzecz W. M. i D. M. solidarnie kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 23 czerwca 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 158/10 oddalił skargę W. M. i D. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że wnioskiem z dnia [...] października 2009 r. W. i D. M. zwrócili się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza K. z dnia [...] sierpnia 2006 r., nr [...]. Decyzją tą określono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku związanego z działalnością handlową na terenie oznaczonym jako działka [...] położonej w K. przy ul. [...]. Wnioskodawcy podnieśli, iż dokładne określenie lokalizacji inwestycji w decyzji o warunkach zabudowy wykracza poza zakres postępowania o ustalenie warunków zabudowy i narusza kompetencje organów budowlanych, a tym samym narusza wynikającą z art. 6 k.p.a. zasadę praworządności. Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu odmówiło stwierdzenia nieważności powyższej decyzji Burmistrza K. wskazując, iż ww. decyzja nie jest obarczona żadną z przesłanek nieważności przewidzianą w art. 156 § 1-7 k.p.a. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium podniosło, iż organ I instancji wydając kwestionowaną decyzję nie wykroczył poza kompetencje wynikające z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustalone w decyzji parametry dotyczące planowanej rozbudowy znajdują oparcie w przepisach § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz.1588). Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Jak wskazał organ, w toku postępowania przed organem I instancji, strona wnioskująca o stwierdzenie nieważności decyzji, złożyła oświadczenie, że nie wnosi zastrzeżeń i wniosków do lokalizacji do budowy pomieszczeń do budynku handlowo-usługowego na działce nr [...] w granicy nieruchomości. Ustalone w decyzji warunki zabudowy są zgodne ze złożonym wnioskiem co do powierzchni zabudowy, liczby kondygnacji, wysokości oraz rodzaju dachu. Szczegółowe kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości sąsiedniej oraz jej zgodności z przepisami prawa budowlanego, nastąpi natomiast dopiero w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. W skardze na powyższą decyzję W. i D. M. wnieśli o jej uchylenie lub stwierdzenie nieważności. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów: art. 7 Konstytucji, art. 107 i 138 k.p.a. przez ich niezastosowanie, oraz art. 64 ust 1 w zw. z art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie skarżących decyzja Burmistrza K. z dnia [...] sierpnia 2006 r. nie odpowiada także normom i kryteriom wyznaczonym przez rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] stycznia 2010 r. nie narusza prawa. Sąd podkreślił, że w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji organ bada wyłącznie, czy decyzja administracyjna w dacie jej podjęcia była dotknięta jedną z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. i w zależności od dokonanych w tym zakresie ustaleń stwierdza jej nieważność, bądź też odmawia stwierdzenia nieważności (art. 158 § 1 k.p.a.). Organ nie prowadzi natomiast ponownego postępowania wyjaśniającego i nie rozstrzyga sprawy merytorycznie, co do jej istoty, tak jak ma to miejsce w postępowaniu odwoławczym. Sąd podzielił stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu wyrażone w zaskarżonej decyzji, iż decyzja Burmistrza K. z dnia [...] sierpnia 2006 r. nie była dotkniętą wadą kwalifikowaną powodującą jej nieważność w świetle art. 156 §1 k.p.a. W szczególności Sąd stwierdził, że nie można uznać, iż decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Podkreślił, że przypadku decyzji o warunkach zabudowy rażące naruszenie prawa w ujęciu normatywistycznym zachodzić będzie przy oczywistej sprzeczności pomiędzy rozstrzygnięciem, a wymaganiami zabudowy określonymi prawem i to sprzeczności wywołującej niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności skutki społeczno - gospodarcze. Nastąpiłoby to zatem, gdyby ustalono warunki zabudowy dla obiektu, którego lokalizacja na danym terenie jest wyłączona. Zdaniem Sądu, rażące naruszenie prawa nie może być natomiast utożsamiane z uchybieniami polegającymi na błędnej wykładni przepisów lub nieodpowiednim ich zastosowaniu. Na tego rodzaju naruszenia strona może zwracać uwagę w toku postępowania administracyjnego, wykorzystując przysługujące jej środki zaskarżenia. Co do zasady przyjmuje się więc, że przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. powinny wynikać z samej decyzji, nie wiąże się ich z postępowaniem zmierzającym do jej wydania. Tymczasem, jak zauważył Sąd, zarzuty kierowane przez skarżących pod adresem decyzji objętych postępowaniem dotyczyły przede wszystkim naruszenia procedury administracyjnej (art. 6, 7, 8, 9, 107 § 3 i 4, art. 138 k.p.a.) i jako takie nie świadczyły o sprzeczności z prawem samej decyzji. Działając zaś z urzędu Sąd nie dopatrzył się uchybień procesowych, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Badana bowiem decyzja posiada wszystkie wymienione w art. 107 k.p.a. składniki to jest oznaczenie organu, adresata decyzji, rozstrzygnięcie, podpis osoby reprezentującej organ. Brak któregokolwiek z tych elementów mógłby stanowić podstawę przyjęcia, iż nastąpiło rażące naruszenie prawa. Stosownie do art. 107 § 4 k.p.a. organ administracji publicznej może odstąpić od uzasadnienia decyzji wydanej w pierwszej instancji, gdy decyzja uwzględnia w całości żądanie strony, a w razie wielości stron postępowania, gdy uwzględnia w całości żądania wszystkich stron. Taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Organ mógł odstąpić od uzasadnienia decyzji, gdyż w całości uwzględniała ona wniosek inwestora "[...]" sp. j. Strony (w tym także Państwo M.) zostały zawiadomione o możliwości zapoznania się ze sprawą oraz możliwością składania wniosków i uwag dotyczących przedmiotowej inwestycji. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się również oświadczenie stron – W. i D. M., iż nie wnoszą zastrzeżeń i wniosków do lokalizacji budynku - dobudowy pomieszczeń do budynku handlowo-usługowego w granicy z ich nieruchomością (k. 100). Sąd nie zgodził się z argumentem skarżących, iż kwestionowana decyzja lokalizacyjna nie posiada konstytutywnych cech decyzji o warunkach zabudowy, co także uzasadnia stwierdzenie jej nieważności. Rozstrzygnięcie to zawiera bowiem elementy przewidziane w art. 54 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalono w niej bowiem: warunki wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, infrastrukturę techniczną i komunikacyjną, wymagania dotyczące osób trzecich i ochrony zdrowia ludzkiego. Sąd wskazał ponadto, że usytuowanie obiektów budowlanych należy do przedmiotu regulacji Prawa budowlanego i jest rozstrzygane na etapie pozwolenia budowlanego W ocenie Sądu, brak wyznaczenia przez organ na mapie stanowiącej załącznik graficzny do tej decyzji linii rozgraniczających teren inwestycji, a także niespójność pomiędzy treścią decyzji a załącznikiem graficznym co do skali mapy to naruszenia prawa, które mogłyby ewentualnie prowadzić do uchylenia tej decyzji w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym. Nie są to jednak naruszenia prawa na tyle istotne, aby stanowiły podstawę do wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponadto naruszenia te nie uniemożliwiają organowi architektoniczno-budowlanemu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wskazując na powyższe Sąd stwierdził, że brak było podstaw do podzielenia zarzutów skargi naruszenia prawa w stopniu rażącym decyzji Burmistrza K. z dnia [...] sierpnia 2006 r., a w konsekwencji do podważenia legalności zaskarżonej decyzji wydanej w trybie nadzwyczajnym. Wobec powyższego Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku W. i D. M., reprezentowani przez radcę prawnego, podnieśli następujące zarzuty: 1. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na nieuchyleniu zaskarżonych decyzji (tj. na nieuwzględnieniu skargi) pomimo tego, że decyzje te nie odpowiadają prawu, 2. naruszenie prawa materialnego polegającego na niezastosowaniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 3 ust. 1 i § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2001 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wydanego na podstawie art. 61 ust. 6 ww. ustawy; 3. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na niedostrzeżeniu, że Burmistrz K. nie przeprowadził podstawowego dowodu tj. analizy urbanistyczno – architektonicznej naruszając tym samym art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., co nie tylko mogło mieć wpływ, ale miało wpływ na treść wydanej w sprawie decyzji administracyjnej (np. gabaryty rozbudowywanego budynku i jego usytuowanie nie mają oparcia w żadnym dowodzie, analizie) 4. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 113 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na niewyjaśnieniu przez Sąd wszystkich okoliczności istotnych w sprawie. 5. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenie na rzecz skarżących, reprezentowanych przez radcę prawnego, niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego w kwocie 560 złotych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim wskazać należy, że stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Mając na względzie fakt, że w rozpoznawanej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 powołanej ustawy nie wystąpiła, Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był rozpoznać sprawę wyłącznie w granicach zakreślonych skargą kasacyjną. Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Podkreślenia wymaga, że kontrola legalności zaskarżonych aktów sprawowana przez wojewódzkie sądy administracyjne polega na wszechstronnym zbadaniu stanu faktycznego i prawnego sprawy. Organ jest zatem zobowiązany udokumentować wszystkie swoje ustalenia w postaci prowadzenia akt postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie kontroli Sądu pierwszej instancji poddana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] stycznia 2010 r. utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia [...] listopada 2009 r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza K. z dnia [...] sierpnia 2006 r. określającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku na działce [...] położonej w K. Należy jednak zauważyć, że przedłożone przez Sąd pierwszej instancji wraz ze skargą kasacyjną akta administracyjne nie zawierają decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] listopada 2009 r., ani decyzji Burmistrza K. z dnia [...] sierpnia 2006 r., stwierdzenia nieważności której domagali się skarżący. Jak wynika z akt sądowych, kserokopie tych decyzji zostały w dniu [...] czerwca 2010 r. złożone w biurze podawczym Sądu. Uznać zatem należy, że Sąd orzekając w dniu [...] czerwca 2010 r. sformułował ocenę prawną decyzji organu odwoławczego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, nie dysponując kompletem akt, posiadając jedynie kopie decyzji wydanych w sprawie będącej przedmiotem postępowania o stwierdzenie ich nieważności. Podkreślić wypada, że dokonywanie sądowej kontroli legalności aktu administracyjnego oznacza konieczność dysponowania przez sąd kompletnymi aktami sprawy dokumentującymi wszystkie czynności podejmowane przez organ oraz zawierającymi wszystkie istotne dla sprawy dokumenty. Wykazana niekompletność akt, jakimi dysponował Sąd pierwszej instancji rzutuje na dopuszczalność wydania przez ten Sąd orzeczenia w sposób określony przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Wskazać należy, że w świetle art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zakresem rozpoznania sądu administracyjnego stają się wszystkie czynności i akty wydane w danej sprawie administracyjnej, niezależnie od tego, w jakim stadium i w jakim trybie zostały podjęte. Granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny wyznaczone są bowiem przez granice sprawy administracyjnej rozumianej w znaczeniu materialnoprawnym. W związku z powyższym za uzasadniony należało uznać zarzut naruszenia art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wobec powyższych uchybień procesowych, przedwczesne jest dokonywanie oceny zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego i w konsekwencji oceny, czy Sąd pierwszej instancji winien wydać orzeczenie o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 powołanej ustawy.