II FSK 2309/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Jacek Brolik (sprawozdawca), Sędzia NSA Włodzimierz Kubiak, Sędzia NSA (del.) Danuta Małysz, Protokolant Agata Grabowska, po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2012 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 czerwca 2010 r. sygn. akt I SA/Gd 225/10 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta W. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w G. z dnia 24 grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu tytułu wykonawczego 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Prezydenta Miasta Wrocławia na rzecz Dyrektora Izby Skarbowej w Gdańsku kwotę 180 (słownie: sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 24 czerwca 2010 r., sygn. akt I SA/Gd 225/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę Prezydenta Miasta W. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w G. z dnia 24 grudnia 2009 r. w przedmiocie zwrotu tytułu wykonawczego. Ze stanu faktycznego przedstawionego przez Sąd pierwszej instancji wynika, że wierzyciel - Prezydent Miasta W. wystawił na B. sp. z o.o. z siedzibą w G. tytuł wykonawczy (nr ...) z dnia 21 października 2009 r., obejmujący należność z tytułu podatku od nieruchomości za okres I, II, III, IV 2008 r., a następnie przekazał go wraz wnioskiem o wszczęcie egzekucji do organu egzekucyjnego - Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w G. Postanowieniem z dnia 4 listopada 2009r. Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w G. zwrócił przedmiotowy tytuł wykonawczy wierzycielowi. Naczelnik, powołując się na dyspozycję art. 29 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j. Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.; dalej u.p.e.a) - uznał, że nie jest organem egzekucyjnym właściwym do wszczęcia i prowadzenia egzekucji w niniejszej sprawie i wskazał jednocześnie Prezydenta Miasta G. jako właściwy organ egzekucyjny uprawniony do prowadzenia egzekucji w przedmiotowej sprawie. W zażaleniu Prezydent Miasta W. wniósł o uchylenie powyższego postanowienia wskazując, że zgodnie z art. 19 u.p.e.a. organ gminy może być organem egzekucyjnym uprawnionym do wyegzekwowania obowiązku jedynie wtedy, gdy jest jednocześnie wierzycielem uprawnionym do żądania wykonania tego obowiązku. W jego ocenie, w przedmiotowej sprawie Prezydent Miasta G. w stosunku do należności podatkowych przysługujących Prezydentowi Miasta W., takim wierzycielem nie jest, stąd nie może być uznany za właściwy organ do prowadzenia egzekucji należności pieniężnych Prezydenta Miasta Wrocławia. Dyrektor Izby Skarbowej w G., postanowieniem z dnia 24 grudnia 2009 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wskazując m. in. na treść art. 19 § 1 i 2 u.p.e.a., art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 24 listopada 1995r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych (t.j. Dz. U. z 1997r. Nr 36, poz. 224 ze zm.) oraz art. 1c ustawy z dnia 12 stycznia 1991r. o podatkach i opłatach lokalnych (t. j. Dz. U. z 2006 r. Nr 121, poz. 844 z późn. zm.) podniósł, że w sytuacji, gdy wierzycielowi będącemu jednocześnie organem egzekucyjnym nie jest znany znajdujący się na terenie jego działania majątek zobowiązanego, z którego może prowadzić egzekucję - stosownie do § 6 ust. 3 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 137, poz. 1541 ze zm.) - kieruje tytuł wykonawczy do organu egzekucyjnego uprawnionego do dochodzenia tego samego rodzaju należności pieniężnych, na którego terenie znajduje się majątek zobowiązanego. Powołane wyżej przepisy nie wykluczają możliwości prowadzenia postępowania egzekucyjnego przez właściwy organ gminy o statusie miasta w stosunku do należności, których wierzycielem jest inna gmina o takim statusie. W ocenie organu wydaje się być wystarczającym warunkiem, aby dla dochodzonej należności właściwym do ustalania i pobierania był organ gminy o statusie miasta. Organ podał także, że gdy zobowiązany nie posiada majątku, ani miejsca zamieszkania na terenie objętym właściwością Prezydenta Miasta W., to organ ten stosownie do art. 22 § 2 u.p.e.a. winien przekazać przedmiotowe tytuły wykonawcze do realizacji Prezydentowi Miasta G., jako organowi egzekucyjnemu uprawnionemu do dochodzenia tego samego rodzaju należności pieniężnych. Dopiero natomiast, gdy wszczęta przez ten organ egzekucja okaże się w całości lub w części bezskuteczna, stosownie do treści § 6 ust. 5 wskazanego wyżej rozporządzenia Ministra Finansów, wierzyciel kieruje tytuł wykonawczy do właściwego miejscowo naczelnika urzędu skarbowego celem prowadzenia egzekucji. Przeprowadzone w toku postępowania czynności nie powinny pozostawiać wątpliwości, że egzekwowane wierzytelności nie mogą być zaspokojone z jakichkolwiek części majątku dłużnika. Rezultaty działania organu egzekucyjnego, w wyniku których oczywistym stało się, że w danym stanie faktycznym brak jest majątku dłużnika pozwalającego na zaspokojenie wierzyciela, pozwalają na uznanie, iż prowadzona egzekucja jest bezskuteczna. Organ wskazał końcowo, że z akt sprawy nie wynika, aby w ogóle wszczęto egzekucję, o czym świadczy brak klauzuli organu egzekucyjnego o skierowaniu tytułu do egzekucji, zamieszczonej w polu G urzędowego druku ww. tytułu wykonawczego. Brak takiej klauzuli stanowi podstawę do zwrotu tytułu wykonawczego na podstawie art. 29 § 2 w związku z art. 27 § 1 pkt 10 u.p.e.a. Skoro zatem postępowanie egzekucyjne nie zostało nawet wszczęte, w ocenie organu odwoławczego, nie można mówić o jego bezskuteczności. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Prezydent Miasta Wrocławia wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów prawa polegające na błędnej wykładni art. 19 § 2 oraz art. 22 § 2 i 3 u.p.e.a., poprzez nieprawidłowe wskazanie organu właściwego miejscowo i rzeczowo upoważnionego do prowadzenia egzekucji. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentacje i stanowisko jak w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny podał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że właściwość rzeczowa organu egzekucyjnego została ustalona prawidłowo. Powołując się na treść art. 19 § 1 i 2, art. 22 § 2 oraz art. 26 § 4 u.p.e.a. oraz § 6 ust. 3 i 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 2 ust. 4 ustawy z 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych uznał za zasadne stwierdzenie Dyrektora Izby Skarbowej, że w przypadku, gdy zobowiązany nie posiada majątku ani miejsca zamieszkania na terenie objętym właściwością Prezydenta Miasta W., natomiast posiada nieruchomość i mieszka na terenie Gdyni - to organ ten powinien, z mocy art. 22 § 2 u.p.e.a. przekazać tytuł wykonawczy do realizacji Prezydentowi Miasta G. – jako organowi egzekucyjnemu uprawnionemu do dochodzenia tego samego rodzaju należności pieniężnych. Dopiero, gdy wszczęta przez ten organ egzekucja okaże się w całości lub w części bezskuteczna, z mocy § 6 ust. 3 i 5 rozporządzenia wykonawczego, wierzyciel winien skierować tytuł wykonawczy do właściwego miejscowo naczelnika urzędu skarbowego celem przeprowadzenia egzekucji, przy czym przeprowadzone czynności nie mogą budzić wątpliwości, że egzekwowane wierzytelności nie mogą być zaspokojone z jakiejkolwiek części majątku dłużnika. W tej zaś sprawie zasadnie podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że brak klauzuli organu egzekucyjnego o skierowaniu tytułu do egzekucji (pole G) świadczy, że w sprawie trudno mówić o bezskuteczności egzekucji, skoro w ogóle jej nie wszczęto; poza wszystkim, z mocy art. 29 § 2 i art. 27 § 1 pkt 10 u.p.e.a., brak klauzuli stanowi podstawę do zwrotu tytułu wykonawczego. W świetle powyższego – zdaniem Sądu - przekazanie tytułu wykonawczego z dnia 21 października 2009 r. Naczelnikowi Pierwszego Urzędu Skarbowego w G. nie było czynnością zgodną z przepisami prawa. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej w skrócie: p.p.s.a.), Prezydent Miasta Wrocław zarzucił naruszenie prawa materialnego przez; 1) błędną wykładnię art. 19 § 1 i 2 i art. 22 § 2 u.p.e.a. oraz § 6 ust. 3 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przez przyjęcie, że właściwy organ gminy o statusie miasta może prowadzić postępowanie egzekucyjne w stosunku do należności, co do których wierzycielem jest inna gmina o takim statusie i przez uznanie, że w przypadku gdy zobowiązany nie posiada majątku ani miejsca zamieszkania na terenie objętym właściwością Prezydenta Wrocławia natomiast posiada nieruchomość i mieszka na terenie G. to organ ten powinien przekazać tytuł wykonawczy do realizacji Prezydentowi Miasta G. jako organowi uprawnionemu do dochodzenia tego samego rodzaju należności pieniężnych; 2) niewłaściwe zastosowanie § 6 ust. 5 rozporządzenia wykonawczego i przyjęcie, że na mocy tego przepisu wierzyciel winien skierować tytuł wykonawczy do właściwego naczelnika urzędu skarbowego celem przeprowadzenia egzekucji dopiero gdy wszczęta przez Prezydenta Miasta G. egzekucja okaże się bezskuteczna; 3) błędną wykładnię art. 29 § 2 i art. 27 § 1 pkt 10 u.p.e.a. poprzez przyjęcie, że brak klauzuli organu egzekucyjnego o skierowanie tytułu wykonawczego egzekucji świadczy o jej bezskuteczności. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne pełnomocnik strony skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie do sprawy ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji . Odpowiadając na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Skarbowej w G. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według nom przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna jest niezasadna. Na podstawie art. 19 § 2 u.p.e.a.: właściwy organ gminy o statusie miasta, wymienionej w odrębnych przepisach oraz gminy wchodzącej w skład powiatu warszawskiego, jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych, z wyjątkiem egzekucji z nieruchomości, w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, dla których ustalania lub określania i pobierania jest właściwy ten organ. Na podstawie art. 22 § 2 u.p.e.a.: właściwość miejscową organu egzekucyjnego w egzekucji należności pieniężnych z praw majątkowych lub ruchomości ustala się według miejsca zamieszkania lub siedziby zobowiązanego. Na podstawie art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r., Nr 8, poz. 60 ze zm.) organem podatkowym pierwszej instancji są, między innymi, wójt, burmistrz (prezydent miasta). Wnoszący w sprawie niniejszej skargę kasacyjną prezydent miasta Wrocławia podnosi i argumentuje w niej, że właściwy miejscowo, według miejsca siedziby zobowiązanego – na podstawie art. 22 § 2 u.p.e.a. – prezydent miasta Gdyni, nie mógł występować jako organ egzekucyjny, ponieważ mającą podlegać egzekucyjnemu wykonaniu decyzję podatkową wydał prezydent miasta Wrocławia, nie zaś prezydent miasta G. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną: "samorządowy organ egzekucyjny uprawniony jest do prowadzenia egzekucji należności pieniężnych wyłącznie własnych wierzytelności, czyli, co do których orzeka o ich wysokości i dla których poboru jest właściwy". Stanowisko to jest prawnie nieuzasadnione. Z treści art. 19 § 2 u.p.e.a. nie wynika, że właściwy organ gminy o statusie miasta lub gminy wchodzące w skład powiatu warszawskiego jest organem egzekucyjnym tylko w tych sprawach – w rozpoznanej sprawie: w sprawach podatkowych – w których orzekł o ustaleniu bądź określeniu wysokości egzekwowanej następnie należności pieniężnej albo też był właściwy miejscowo do orzeczenia w tym przedmiocie. Analizowany przepis 19 § 2 u.p.e.a. nie wypowiada się w formie dokonanej o zrealizowanym odpowiednim aktem administracyjnym ustaleniu lub określeniu wysokości należności pieniężnych, do których należą niewątpliwie zobowiązania podatkowe. Burmistrz albo prezydent miasta, wskazany w art. 19 § 2 u.p.e.a., nie musi wydać decyzji o ustaleniu bądź określeniu wysokości zobowiązania podatkowego, aby móc być w tym zakresie następnie organem prowadzącym egzekucję administracyjną. Nie musi być nawet organem właściwym miejscowo do wydania decyzji w tym przedmiocie, ponieważ art. 19 § 2 u.p.e.a. o przywoływanej właściwości miejscowej nie stanowi. Końcową część zapisu prawnego art. 19 § 2 u.p.e.a. w postaci sformułowania: " należności pieniężnych dla których ustalania lub określania i pobierania właściwy jest ten organ", należy rozumieć jako odwołanie się do właściwości rzeczowej organu, który – w rozpoznanej sprawie jako organ podatkowy z art. 13 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej, w granicach właściwości rzeczowej wskazanej odrębnymi przepisami, może orzekać o ustaleniu lub określeniu wysokości zobowiązań podatkowych. Reasumując. Organem egzekucyjnym wskazanym w art. 19 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 ze zm.) jest właściwy organ gminy o statusie miasta, wymienionej w odrębnych przepisach, oraz gminy wchodzącej w skład powiatu warszawskiego, posiadający właściwość rzeczową do ustalania lub określania wysokości i pobierania podlegających egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. Uzyskanie statusu prawnego organu egzekucyjnego nie jest natomiast uzależnione od spełnienia nieznanych art. 19 § 2 u.p.e.a. przesłanek: wydania lub właściwości miejscowej do wydania rozstrzygnięcia o ustaleniu lub określeniu wysokości należności pieniężnych. Ocena ta zgodna jest z art. 22 § 2 u.p.e.a., zgodnie z którym właściwość miejscową organu egzekucyjnego w egzekucji należności pieniężnych z praw majątkowych lub ruchomości ustala się według miejsca zamieszkania lub siedziby zobowiązanego, nie zaś na podstawie właściwości miejscowej organu, który orzekł lub może orzec o egzekwowanych należnościach. Nietrafne są również zarzuty kasacyjne w przedmiocie zamieszczenia w tytule wykonawczym klauzuli organu egzekucyjnego o skierowaniu tytułu do egzekucji administracyjnej, o której mowa w art. 27 § 1 pkt 10 u.p.e.a. W kwestionowanych przez wierzyciela rozstrzygnięciach organy nie zarzucają mu, że nie opatrzył tytułu wykonawczego wzmiankowaną klauzulą, ale trafnie konstatują, że klauzula właściwego rzeczowo i miejscowo – na podstawie art. 19 § 2 i art. 22 § 2 u.p.e.a. – organu egzekucyjnego stanowiłaby podstawę do wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Określone – negatywne - wyniki tejże egzekucji mogłyby natomiast stanowić podstawę ewentualnego przekazania sprawy innemu organowi egzekucyjnemu, zgodnie z § 3 lub § 5 (cyt.) rozporządzenia wykonawczego z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Z tych powodów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaną skargę kasacyjną oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.