II SA/Rz 180/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik WSA Magdalena Józefczyk Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 24 czerwca 2010 r. sprawy ze skarg B. J. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] [...] grudnia 2009 r. nr [...], [...] grudnia 2009 r. nr [...], [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania stypendium szkolnego I. uchyla zaskarżone decyzje i poprzedzające je decyzje Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...], nr [...]; nr [...], nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej B. J. kwotę 40 zł /słownie: czterdzieści złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzjami z dnia [...] listopada 2009 r. Nr [...], [...], [...] i [...] Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, działający z upoważnienia Wójta Gminy, po rozpoznaniu wniosków B. J. odmówił przyznania pomocy materialnej w formie stypendium szkolnego dla D. J., K. J., Ł. J. i B. J. Za podstawę odmownych decyzji organ przyjął przekroczenie kryterium dochodowego obliczonego zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, które stanowi jeden z warunków przyznania stypendium szkolnego przewidzianego w art. 90 d ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. W odwołaniu złożonym od wszystkich wymienionych decyzji B. J. podkreśliła fakt, że jej rodzina jest rodziną wielodzietną, a cały ciężar utrzymania spoczywa na niej, bowiem tylko na ona pracuje, mąż pozostaje na zasiłku dla bezrobotnych. Jeden z synów jest chory i wymaga specjalistycznej opieki. Odwołująca pobiera na niego zasiłek pielęgnacyjny i uważa, że zasiłek ten nie powinien być wliczany do dochodu rodziny. Podobnie zakwestionowała fakt doliczenia do dochodu rodziny dochodu z gospodarstwa rolnego, w sytuacji, gdy żadnego gospodarstwa rolnego nie prowadzą z mężem, a posiadany przez nich areał ziemi to działka o pow. 41 arów, na której stoi dom. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzjami z dnia [...] grudnia 2009 r. o Nr [...], [...], [...] i [...], utrzymało w mocy decyzje organu I instancji. W podstawie prawnej wskazano art. 90 d i art. 90 n ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty oraz art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W uzasadnieniach wymienionych decyzji Kolegium przedstawiło treść przepisów stanowiących podstawę przyznania stypendium szkolnego, w tym także art. 90 d ust. 7 ustawy o systemie oświaty, zgodnie z którym miesięczna wysokość dochodu na osobę w rodzinie ucznia ubiegającego się o stypendium szkolne nie może być większa niż kwota, o jakiej mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. Przepis ten, w powiązaniu z art. 9 cyt. ustawy określa kryterium dochodowe, którego wysokość, zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 135, poz. 950), wynosi 351 zł. Miesięczna wysokość dochodu na osobę w rodzinie ustalana jest według zasad określonych w art. 8 ust. 3-13 ustawy o pomocy społecznej. Przepis ten w ust. 4 wymienia też świadczenia, jakich nie wlicza się do dochodu, w przypadku stypendium szkolnego do dochodu nie wlicza się również świadczeń pomocy materialnej wymienionych w art. 90 c ust. 2 i 3 ustawy o systemie oświaty. Biorąc wszystkie te przepisy pod uwagę, Kolegium stwierdziło, że organ I instancji nieprawidłowo ustalił wysokość dochodu na osobę w rodzinie B. J., jednakże samo rozstrzygnięcie jest prawidłowe. Nieprawidłowość wynika z dodania do dochodów rodziny kwoty 71,72 zł obliczonej od nieruchomości rolnej o pow. 0,41 ha (0,3465 ha przeliczeniowych), stanowiącej własność W. J. Kolegium wywodzi, posługując się wykładnią systemową, że doliczenie do dochodu rodziny dochodów z ha przeliczeniowego możliwe jest tylko wówczas, gdy członek tej rodziny posiada grunty o pow. powyżej 1 ha. Taka sytuacja w rozpatrywanej sprawie nie zaistniała, a zatem doliczenie kwoty 71,72 zł było niewłaściwe. Jednocześnie jednak, suma dochodów rodziny z pominięciem tej kwoty, daje sumę 2114,21 zł, co w przeliczeniu na członka rodziny wynosi 352,36 zł, a więc również przekracza kryterium dochodowe. Kwota kryterium dochodowego została określona ustawowo i jej przekroczenie uniemożliwia przyznanie stypendium szkolnego, bowiem dla jego przyznania musza być spełnione wszystkie warunki ustawowe. Decyzje Kolegium zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie B. J., wnosząc o "zmianę kryterium dochodowego do stypendium, ponieważ jest ono stanowczo za niskie". Skarżąc uważa, że decyzje są krzywdzące, a kryterium, którego górna granica wynosi 351 zł – stanowczo za niskie i uderzające w politykę prorodzinną państwa. Podkreśla, że jest matką czwórki uczących się dzieci, w tym przewlekle chorego syna, na utrzymanie rodziny pracuje sama, maż jest bezrobotny. W odpowiedziach na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o ich oddalenie, z przyczyn, będących podstawą ich wydania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) Sąd ten sprawuje kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie, Sąd doszedł do przekonania, że skarga B. J. zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone nią decyzje dotyczą odmowy przyznania stypendium szkolnego, które stanowi formę pomocy materialnej dla uczniów, przewidzianej w ustawie z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572, ze zm.). Warunki udzielenia tego świadczenia określone zostały w art. 90 d ust. 1 i 7 tej ustawy. Stypendium szkolne może otrzymać uczeń znajdujący się w trudnej sytuacji materialnej, wynikającej z niskich dochodów na osobę w rodzinie, w szczególności gdy w rodzinie tej występuje: bezrobocie, niepełnosprawność, ciężka lub długotrwała choroba, wielodzietność, brak umiejętności wypełniania funkcji opiekuńczo-wychowawczych, alkoholizm lub narkomania, a także gdy rodzina jest niepełna lub wystąpiło zdarzenie losowe (ust. 1), przy czym miesięczna wysokość dochodu na osobę w rodzinie ucznia uprawniająca do ubiegania się o stypendium szkolne nie może być większa niż kwota, o której mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (ust. 7). Z powołanego uregulowania wynika, że przyznanie świadczenia w formie stypendium szkolnego uzależnione jest od wystąpienia dwóch przesłanek, a mianowicie zaistnienia jednej z okoliczności związanych z sytuacją rodzinną i osobistą ucznia, wymienionych w art. 90 d ust. 1 ustawy o systemie oświaty oraz trudnej sytuacji materialnej rodziny, równoznacznej ze spełnieniem kryterium dochodowego. Kryterium dochodowe uprawniające do tego rodzaju pomocy zostało określone w art. 90 d ust. 7 tej ustawy i z mocy tego przepisu powiązane z kryterium dochodowym określonym w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. Ostatnio wymieniony przepis stanowi, iż prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty kryterium dochodowego, zweryfikowanego zgodnie z zasadami określonymi w art. 9 ust. 7-8a) ustawy o pomocy społecznej, rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 127, poz. 1055). Kwota kryterium dochodowego w dacie orzekania przez organy wynosiła 351 zł. Organy prawidłowo zatem przyjęły tę właśnie kwotę jako kryterium dochodowe warunkujące przyznanie stypendium szkolnego, choć organ II instancji nieprawidłowo wywodzi ją z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006 r., które zostało zastąpione powołanym rozporządzeniem z 2009 r. Należy również zgodzić się z poglądem organów wyrażonym w zaskarżonych decyzjach, że przekroczenie kwoty kryterium dochodowego uniemożliwia przyznanie stypendium szkolnego. Kryterium dochodowe jest bowiem jedną z ustawowych przesłanek przyznania omawianego świadczenia, a jej niespełnienie skutkuje odmową przyznania tego świadczenia (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 22.10.2008 r., IV SA/Wr 144/08, System orzecznictwa LEX Nr 509573). W świetle powyższych uregulowań brak jest też możliwości zmiany przedmiotowego kryterium dochodowego na korzyść strony, o co wnosi w skardze skarżąca. Zasadne są natomiast jej argumenty, eksponowane zwłaszcza w odwołaniu od decyzji, co do nieprawidłowości wyliczenia dochodu rodziny. W tym zakresie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie słusznie zweryfikowało stanowisko organu I instancji wliczające do dochodów rodziny skarżącej kwotę 71,72 zł obliczoną jako dochód z działalności rolniczej. Sąd podziela pogląd organu odwoławczego wyrażony w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji i wywody tam zawarte, że grunt o pow. 0,41 ha będący własnością W. J. – męża skarżącej nie stanowi gospodarstwa rolnego, a zatem nie ma podstaw do obliczania miesięcznego dochodu z tego gospodarstwa w oparciu o hektar przeliczeniowy. Nie można natomiast zgodzić się z zaliczeniem do dochodów rodziny kwoty 153 zł stanowiącej zasiłek pielęgnacyjny pobierany przez skarżącą na syna Ł. Jak wynika z akt sprawy zasiłek ten został przyznany w związku z zaliczeniem Ł. J. do osób niepełnosprawnych i koniecznością stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, stwierdzonego orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w B. z dnia [...].11.2008 r. Zasiłek pielęgnacyjny należy do grupy świadczeń opiekuńczych przysługujących na podstawie przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ( t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, ze zm.), przyznaje się go w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia m. in. niepełnosprawnemu dziecku opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji (art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Zgodnie z art. 90 d ust. 8 ustawy o systemie oświaty miesięczna wysokość dochodu na osobę w rodzinie ucznia ubiegającego się o stypendium szkolne ustalana jest na zasadach określonych w ustawie o pomocy społecznej. Art. 8 ust. 3 tej ustawy wskazuje, że za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o : 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach, 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Ustawodawca wskazuje ponadto w ust. 4, że do tak ustalonego dochodu nie wlicza się jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego, wartości świadczeń w naturze, świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych oraz zapomogi pieniężnej przewidzianej w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny w 2007 r. W przypadku stypendium szkolnego do dochodu nie wlicza się również udzielonej pomocy materialnej o charakterze socjalnym albo motywacyjnym (np. zasiłków szklonych, stypendiów). Na tle powyższych unormowań należy zwrócić uwagę, że ustawodawca, wiążąc w ustawie o pomocy społecznej "dochód" z pojęciem "przychodu", nie zdefiniował tego ostatniego, wskazując jedynie, że chodzi o przychody, "bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania". W tej sytuacji zasadne jest sięgnięcie do ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, zawierającej definicję przychodu (por. W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, LexisNexis, Warszawa, 2008 r.), na co zwrócił też uwagę WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 30.09.2008 r. II SA/Bk 385/08, Lex Nr 523952. Sąd ten orzekając w zakresie zaliczenia do dochodu kwoty zasiłku pielęgnacyjnego i analizując pojęcie dochodu i przychodu, wskazał na treść art. 10 i nast. ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, zawierającego określenie źródeł przychodu, wśród których nie wymieniono świadczeń rodzinnych, w tym zasiłku pielęgnacyjnego, a także art. 21 ust. 8 tej ustawy. Przepis ten zwalnia od podatku dochodowego m. in. świadczenia rodzinne otrzymane na podstawie przepisów o świadczeniach rodzinnych. W omawianym wyroku WSA w Białymstoku zwrócił też uwagę na konieczność sięgnięcia również do ustawy o świadczeniach rodzinnych, bowiem zasiłek pielęgnacyjny jest świadczeniem określonym w tej ustawie. Wskazując na jej art. 3 pkt 1a) stwierdził, że skoro dochód oznacza przychód podlegający opodatkowaniu na zasadach ogólnych na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, pomniejszony o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie społeczne niezliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne, to bezspornie zasiłek pielęgnacyjny wolny od podatku dochodowego nie może być uznany za dochód. W związku z tym zasiłek pielęgnacyjny nie może być również traktowany za dochód na tle ustawy o pomocy społecznej, która w zasadzie w sposób analogiczny definiuje pojęcie "dochodu", określając go jako sumę miesięcznych przychodów pomniejszoną o podatek dochodowy, składki na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne oraz płacone alimenty. Podzielając pogląd, że kwota zasiłku pielęgnacyjnego nie może być wliczana do dochodu rodziny, Sąd orzekający w niniejszej sprawie zwraca też uwagę na charakter i cel zasiłku pielęgnacyjnego. Z założeń ustawodawcy wynika, że nie służy on "wzbogaceniu" osób pobierających to świadczenie, ale ma rekompensować wydatki tych osób wynikające z niepełnej sprawności fizycznej lub intelektualnej do samodzielnej egzystencji. Ta okoliczność uniemożliwia uznanie zasiłku pielęgnacyjnego za składnik dochodu rodziny, bowiem z woli ustawodawcy środki uzyskane z tytułu omawianego świadczenia mają być przeznaczone na ściśle określony cel, a nie wydatkowane przez rodzinę dowolnie. W ocenie Sądu za takim rozumieniem pojęcia dochodu obliczanego dla potrzeb przyznania stypendium szkolnego , a ustalanego według zasad określonych w ustawie o pomocy społecznej, przemawia wykładnia systemowa i celowościowa. Warto zaznaczyć, że zasiłki pielęgnacyjne nie są wliczane do dochodu np. przy wydawaniu decyzji o przyznaniu dodatku mieszkaniowego, co wynika z art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734, ze zm.). Jedną z przesłanek uzyskania dodatku mieszkaniowego, podobnie jak stypendium szkolnego jest trudna sytuacja materialna rodziny. Pojęcie zasiłku pielęgnacyjnego na gruncie tej ustawy rozumiane jest zresztą szeroko i obejmuje także dodatek pielęgnacyjny, o którym mowa w ustawie o z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, jak wskazał NSA w uchwale składu 7 sędziów z dnia 10.12.2009 r., I OPS 8/09, ONSAiWSA 2010/2/21. Biorąc wszystkie te przyczyny pod uwagę Sąd uznał, że zaliczenie zasiłku pielęgnacyjnego do dochodu rodziny w rozpatrywanej sprawie nastąpiło z naruszeniem prawa materialnego – art. 90 d ust. 8 ustawy o systemie oświaty w zw. z art. 8 ustawy o pomocy społecznej, które miało wpływ na wynik sprawy, czego skutkiem jest uchylenie zaskarżonych decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2009 r. i poprzedzających je decyzji Wójta Gminy z dnia [...] listopada 2009 r., w oparciu o art. 145§ 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku. Z uwagi na charakter zaskarżonych decyzji, które nie przyznaja żadnych praw i obowiązków, Sąd odstąpił od określenia czy i jakim zakresie decyzje te mogą być wykonane (art. 152 P.p.s.a.). O kosztach obejmujących koszty dojazdu do Sądu orzeczono w oparciu o przepis art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1, 209 i 210 § 1 P.p.s.a., uwzględniając w tym zakresie wniosek skarżącej.