IV SA/Gl 40/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.) Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska Protokolant st. sekretarz sądowy Agnieszka Janecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi I. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] r. nr [...]. Prezydent Miasta R. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) i art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego odmówił I.N. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu decyzji podał, że świadczenie to nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Odwołanie od tej decyzji wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. I. N., która wyraziła swoje niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia. W motywach odwołania podniosła, że twierdzenie, iż prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nie przysługuje z tego powodu, że pozostaje w związku małżeńskim jest dla niej krzywdzące. Następnie podniosła, że jej małżonek jest w stanie [...] i wymaga stałej opieki. Z tego powodu zrezygnowała z zatrudnienia, a spełnia kryterium dochodowe wymagane do otrzymania wskazanego świadczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia przedstawiło wpierw dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie zaprezentowało własną ocenę prawną w sprawie. Zdaniem organu odwoławczego świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, a także opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami przewidzianymi prawem, albo osoby legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Nadto zaznaczono, że świadczenie to nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. W dalszej części uzasadnienia decyzji organ odwoławczy odniósł się do stanu faktycznego w sprawie i stwierdził, że mąż strony został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe, jednakże z uwagi na treść art. 15 ust. 5 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych pozostaje on w związku małżeńskim, a zatem występuje przesłanka negatywna uniemożliwiająca przyznanie wnioskowanej formy pomocy. Z rozstrzygnięciem powyższym nie zgodziła się I. N., która wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze tej zarzuciła organom administracji naruszenie przepisów postępowania administracyjnego poprzez niewłaściwe zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego powołanego przepisu i wystąpiła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W motywach skargi skarżąca przywołała wpierw główne argumenty zaprezentowane w zaskarżonej decyzji przez organ odwoławczy i podniosła, że decyzja ta wydana została z naruszeniem zasad współżycia społecznego i pozostaje w sprzeczności z uregulowaniami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. W dalszej części skargi odwołano się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 18 lipca 2008 r., który uznał za niezgodny z Konstytucją art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie w jakim uniemożliwia przyznania świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny. Zdaniem skarżącej, Trybunał Konstytucyjny powyższym wyrokiem rozszerzył krąg osób uprawnionych do przedmiotowego świadczenia, a jednocześnie nie wypowiedział się w zakresie sposobu ustalania składu rodziny, a tym samym i dochodu, co oznacza, ze brak jest podstaw do innego niż dotychczas sposobu ustalania składu i dochodu rodziny osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne. Tym samym prawo do powyższego świadczenia uzależnione jest od dochodu rodziny osoby ubiegającej się o to świadczenie. Następnie skarżąca zamieściła akapit dotyczący obowiązków organu w następstwie uwzględnienia skargi o wznowienie postępowania. W końcowej części skargi skarżąca podkreśliła, że organ administracji podejmujący rozstrzygnięcie w sprawie dotyczącej świadczenia pielęgnacyjnego powinien kierować się postanowieniami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w części dotyczącej obowiązku alimentacyjnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie i przywołało analogiczną argumentację do tej, którą zamieściło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) wykazała, że zaskarżona decyzja nie odpowiada wymogom prawa. Stosownie do postanowień art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 wyżej wymienionej ustawy sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, względnie wystąpiła przesłanka uzasadniająca wznowienie postępowania. W pierwszej kolejności przyjdzie zauważyć, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednakże z innych powodów niż podała to skarżąca w swojej skardze. Na wstępie niniejszych rozważań przyjdzie zauważyć, ze w przedmiotowej sprawie stan faktyczny nie wzbudza żadnych kontrowersji, natomiast organy administracji i strona skarżąca przyjmują odmienną wizję interpretacji przepisów mających zastosowanie w sprawie. Z tego też powodu niezbędnym jest w pierwszej kolejności przywołać przepisy wykorzystane w rozpatrywanej sprawie. Przy czym, w sprawie tej zastosowanie posiadają unormowania prawne obowiązujące do 31 grudnia 2009 r., albowiem z dniem 1 stycznia 2010 r. przepisy te uległy zmianie w następstwie wejścia w życie ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z realizacją wydatków budżetowych (Dz. U. Nr 219, poz. 1706). Stosownie do postanowień art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59 z późn. zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Świadczenie to stosownie do treści art. 17 ust. 2 powyższej ustawy przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 tej ustawy, czyli kwoty 583 zł. Jednocześnie w ustawie tej zamieszczono przesłanki negatywne, uniemożliwiające skuteczne ubieganie się o przyznanie tego świadczenia. Według art. 17 ust. 5 cytowanej ustawy świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli: 1) osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego; 2) osoba wymagająca opieki: a) pozostaje w związku małżeńskim, b) została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej z dzieckiem, o której mowa w ust. 2c, albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu, z wyjątkiem zakładów opieki zdrowotnej; 3) osoba w rodzinie ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury na to dziecko; 4) osoba w rodzinie ma ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, albo do świadczenia pielęgnacyjnego na to lub na inne dziecko w rodzinie; 5) na osobę wymagającą opieki członek rodziny jest uprawniony za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. Obok przywołanych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w polu widzenia należy mieć także postanowienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r. sygn. akt P 27/07 (OTK-A z 2008 r. Nr 6, poz. 107), w którym to w pkt 4 zamieszczono następujące stwierdzenie "do organów stosujących przepisy o świadczeniu pielęgnacyjnym należeć będzie ocena skutków stwierdzenia niekonstytucyjności zaskarżonego art. 17 ust. 1 ustawy w konfrontacji z innymi przesłankami określającymi prawo do świadczenia pielęgnacyjnego". Trybunał Konstytucyjny zwraca w szczególności uwagę na znaczenie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy. Nadto przy orzekaniu w niniejszej sprawie nie można stracić z pola widzenia postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 czerwca 2010 r. sygn. akt P 28/09 oraz postanowienia tegoż Trybunału z dnia 1 czerwca 2010 r. sygn. akt S 1/10, w których to Trybunał Konstytucyjny wypowiedział się co do sposobu postępowania w kontekście postanowień art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. W kontekście przedstawionego stanu normatywnego oraz przyjętej linii orzeczniczej przez Trybunał Konstytucyjny organy administracji obu instancji opowiedziały się za literalnym odczytaniem przywołanych przepisów prawa i konsekwencją takiego stanowiska stało się wydanie decyzji o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej opiekującej się mężem legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Stanowisko zajęte przez organ administracji nie może być uwzględnione przez skład orzekający w niniejszej sprawie, albowiem już w przywołanym powyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r. zwracano uwagę na treść art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, że pozostaje on w sprzeczności z istotą rozstrzygnięcia zamieszczonego w tym wyroku, jednakże jak zaznaczono Trybunał z uwagi na związanie zakresem pytania do niego skierowanego nie mógł wypowiedzieć się w sprawie i z tego powodu zamieścił w wyroku pkt 4 dotyczący tego zagadnienia i wskazał organom oraz sądom podejmującym rozstrzygnięcia w oparciu o ten przepis kierunek jego interpretacji. Stanowisko to Trybunał Konstytucyjny potwierdził w postanowieniu z dnia 1 czerwca 2010 r. sygn. akt P 28/09, mocą którego umorzył postępowanie prowadzone przed Trybunałem z uwagi na pytanie postawione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, a dotyczące zgodności z Konstytucją art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych z uwagi na niedopuszczalność wydania wyroku. Jednocześnie w wyroku tym dostrzeżono, że w omawianym zakresie występują rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, jednakże ich analiza pozwala uznać, że w tym zakresie ukształtowała się dominująca wykładnia przedmiotowych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, sprowadzająca się do uznania, że powyższy przepis nie może być interpretowany w sposób literalny, albowiem taka jego wykładnia pozostaje wówczas w sprzeczności z istotą wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r. W świetle przywołanego powyżej stanowiska Trybunału Konstytucyjnego przyjęta przez sądy administracyjne dominująca linia orzecznicza odpowiada wzorcom wynikającym z postanowień Konstytucji, a tym samym nie narusza wymogów stawianych prawodawstwu demokratycznego państwa prawa. Wskazana dominująca linia orzecznicza sprowadza się do dwóch kwestii, po pierwsze interpretacji zamieszczonego w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych sformułowania dotyczącego ciążącego na osobie pragnącej sprawować opiekę obowiązku alimentacyjnego, a po drugie wykładni treści art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a przedmiotowej ustawy. W przypadku pierwszego zagadnienia przyjdzie dostrzec, że sądy administracyjne odstępują od literalnego brzmienia przepisu i uznają, że obowiązek opieki nad członkiem rodziny nie może być wywodzony jedynie z obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w art. 128 k.r.o., ale również z treści art. 23 i art. 27 tego kodeksu, w świetle których małżonkowie są zobowiązani do współdziałania dla dobra rodziny oraz zaspokajania potrzeb rodziny, którą należy rozumieć pomoc w sytuacjach wyjątkowych, jaką stanowi choroba czy niepełnosprawność (zob. wyrok WSA w Łodzi z dnia 28 sierpnia 2009 r. sygn. akt II SA/Łd 223/09 Lex 553299). Także w odniesieniu do drugiego z podniesionych kwestii w orzecznictwie akcentuje się, że pozostawanie w związku małżeńskim przez osobę wymagającą opieki nie powinno być przesłanką dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego, jak również zakwestionowano wąską, językową interpretację przedmiotowego przepisu. Wykładnia taka nie wytrzymuje krytyki na gruncie wartości konstytucyjnych, gdyż art. 18 Konstytucji RP zakłada, że małżeństwo to związek kobiety i mężczyzny, a rodzina, macierzyństwo i rodzicielstwo znajdują się pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis ten stanowi podstawę dokonywania wykładni postanowień ustawy o świadczeniach rodzinnych i będącego przedmiotem analizy przepisu (zob. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 722/09 czy wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 723/09 niepublikowane). W konsekwencji należy uznać, ze art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, który stał się podstawą dla wydania zaskarżonej decyzji został przez organy administracji zinterpretowany w sposób wąski odpowiadający literalnemu brzmieniu w sytuacji, kiedy interpretacja taka nie jest zgodna z standardami wyznaczonymi przez postanowienia Konstytucji RP. W tej sytuacji należy uznać, że organy administracji w sposób uproszczony dokonały wykładni przedmiotowego przepisu, a tym samym dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego, a okoliczność ta stosownie do postanowień art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest przesłanką uwzględnienia skargi wniesionej do sądu administracyjnego. Odnosząc się do zarzutów sformułowanych w skardze to należy stwierdzić, że część z nich nie może być uwzględniona, przy czym z różnych powodów. O ile zarzuty dotyczące niewłaściwej interpretacji przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych zasługują na uwzględnienie i znalazło to odzwierciedlenie w uzasadnieniu niniejszego wyroku to zarzuty i oczekiwania związane z uchyleniem decyzji w związku ze skargą dotyczącą wznowienia postępowania są całkowicie chybione i nie związane z istotą prowadzonego postępowania. Natomiast sugerowanie zastosowania w ramach nowego postępowania przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego nie znajduje umocowania w treści postanowień tego aktu, jak również w wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Na marginesie prowadzonych rozważań przyjdzie zwrócić skarżącej uwagę na fakt, że w ramach postępowania administracyjnego organ administracji obowiązany jest stosować przepisy prawa i odmiennie niż ma to miejsce w postępowaniu przed sądem powszechnym nie może kierować się zasadami współżycia społecznego. Zatem sformułowany w skardze zarzut związany z naruszeniem tych zasad nie może być uwzględniony. Konsekwencją niniejszego wyroku jest powrót sprawy do organu pierwszej instancji, który kierując się wykładnią art. 17 ust. 1 i ust. 5 przedmiotowej ustawy zamieszczoną w niniejszym wyroku podjąć stosowną decyzję administracyjną. Wskazany sposób wykładni powyższego przepisu wiąże organ za okres od dnia złożenia wniosku do dnia 31 grudnia 2009 r., to jest do dnia obowiązywania tych przepisów. Z uwagi na fakt, że z dniem 1 stycznia 2010 r. stan prawny uległ zmianie organ administracji rozważy, mając na względzie dotychczasową linię orzeczniczą oraz pryncypia wynikające z postanowień Konstytucji RP, czy w nowym stanie prawnym skarżącej będzie przysługiwało przedmiotowe świadczenie, czy też stan prawny uległ takiej zmianie, że prokonstytucyjna wykładnia przepisu prawa nie daje podstaw do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd nie orzekał o wykonalności zaskarżonej decyzji po myśli art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ponieważ mocą zaskarżonej decyzji odmówiono skarżącej przyznania świadczenia. Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. SW