II SA/Gl 73/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi S. Z. i D. Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przeniesienie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. Nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu prawomocności wyroku, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących solidarnie kwotę 774 (siedemset siedemdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Prezydent Miasta B. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę M. P. Pozwolenie dotyczyło budowy dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych oznaczonych na planie numerami [...] i [...] oraz dwóch osadników bezodpływowych na działce nr 1 obręb [...], przy ul. [...] w B. Decyzja ta stała się ostateczna [...]r. Następnie Prezydent Miasta B. decyzją z [...]r. nr [...], działając na wniosek A. P. i M. P. zatwierdził podział nieruchomości objętej [...] na dziesięć działek, zgodnie z nr [...] z dnia [...]r. Jak podano w uzasadnieniu, podziału dokonano niezależnie od ustaleń planu miejscowego, zgodnie z art. 95 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, celem wydzielenia działek budowlanych niezbędnych do korzystania z budynków mieszkalnych. Jak wynika z projektu podziału, przyjętego do zasobu geodezyjnego pod nr [...] w dniu [...]r., działka nr [...] o pow. 0,1661 ha została podzielona na działki nr [...] o pow. 0,0790 ha i nr 2 o pow. 0,0871 ha. Wnioskiem z dnia [...]r. S. Ż. i D. Ż. zwrócili się do Prezydenta Miasta B. o przeniesienie na nich pozwolenia na budowę z dnia [...]r. w części dotyczącej budynku na parceli 2, oświadczając, że przyjmują wszystkie warunki podane w tej decyzji. Do wniosku dołączyli oświadczenie o posiadanym prawie od nieruchomości, oryginał dziennika budowy i decyzji o pozwoleniu oraz oświadczenie M. P., który wyraził zgodę na przeniesienie pozwolenia w części dotyczącej budynku na parceli nr 2. Decyzją z dnia [...]r., nr [...] Prezydent Miasta B. odmówił przeniesienia swojej decyzji nr [...] z dnia [...]r. w zakresie dotyczącym budowy jednego budynku mieszkalnego na działce nr 2 z M. P. na aktualnych właścicieli terenu. W podstawie prawnej podano art. 40 i art. 80 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 nr 207, poz. 2016 ze zm.). W uzasadnieniu wyjaśnił, że w wyniku podziału powstała działka nr 2 o pow. 8,71 ara. Działka ta znajduje się w terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem [...], przepis § 3 planu przewiduje, że minimalna powierzchnia działki z prawem zabudowy wynosi 17 arów z dopuszczeniem powierzchni mniejszej do 5%. Powierzchnia powstałej w wyniku podziału działki jest mniejsza od wymaganej prawem miejscowym. Przed wydaniem pozwolenia na budowę organ sprawdził zgodność projektu z planem. Aktualnie inwestycja na działce nr 2 nie jest zgodna z planem, co stanowi podstawę do odmowy przeniesienia pozwolenia na budowę dla innego podmiotu. W odwołaniu od decyzji wnioskodawcy podnieśli, że Prezydent Miasta własnymi decyzjami zatwierdził projekt budowy dwóch budynków na jednej działce a następnie podział działki w celu wydzielenia działek niezbędnych dla korzystania z budynków. Za niezrozumiałe uznano wobec tego stanowisko wyrażone przez organ w wydanej decyzji. Jako nowi właściciele działki i znajdującego się na niej budynku, bez przeniesienia pozwolenia, nie mogą kontynuować robót i uzyskać na ten cel kredytu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Opisał zaistniałą sytuację faktyczną i podał, że zgodnie z art. 40 prawa budowlanego, nowy inwestor winien przejąć wszystkie warunki zawarte w decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie jest możliwe przeniesienia pozwolenia na budowę na inną osobę w przypadku, gdy nieruchomość uległa podziałowi na działki o powierzchniach mniejszych, niż dopuszczalna w planie miejscowym. Prowadziłoby to do zmiany treści decyzji, czego nie przewiduje art. 40 prawa budowlanego. W skardze do sądu administracyjnego S. Ż. i D. Ż. wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zarzucili naruszenie w szczególności art. 40 ustawy Prawo budowlane i art. 93 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a także art. 6 i 8 oraz 110 i 16 k.p.a. W uzasadnieniu opisali stan faktyczny oraz argumentację podaną przez organy. Podnieśli, że jest ona wadliwa, albowiem przepis art. 40 prawa budowlanego nie pozwala na uzależnianie przeniesienia pozwolenia na budowę od spełnienia przez stronę innych warunków, niż w nim wskazane. W szczególności na tym etapie organ nie bada przesłanek do udzielenia pozwolenia na budowę. Podział nieruchomości objętej pozwoleniem na dwie działki nie wpływa na skuteczność udzielonego pozwolenia. Zarzucili organowi I instancji brak konsekwencji w podejmowanych rozstrzygnięciach. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie. Podał, że przeniesienie pozwolenia na budowę pozwala jedynie na zmianę adresata decyzji. Zastosowanie tej instytucji nie jest możliwe, jeśli oprócz zmiany adresata decyzji ma dojść do zmiany innych elementów pozwolenia na budowę, np. projektu zagospodarowania. Wobec podziału działki nie można twierdzić, że inwestycja będzie prowadzona na tej samej działce, ponieważ podział działki zmienia ład przestrzenny i jest niezgodny z planem. Zmianom uległby też projekt zagospodarowania działki . Wnioskodawcy posiadają tytuł prawny do innej działki niż objęta pozwoleniem. W opisanej sytuacji nie jest możliwe przeniesienie pozwolenia na inną osobę, albowiem działka, dla której wydano pozwolenie, uległa podziałowi a inwestor nie posiada tytułu do wszystkich wyodrębnionych parceli. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Instytucję przeniesienia pozwolenia na budowę reguluje art. 40 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.). Przewiduje on, że organ, który wydał decyzję o pozwoleniu na budowę jest zobowiązany do jej przeniesienia, za zgodą podmiotu, na rzecz którego decyzja została wydana, na rzecz innego podmiotu, jeśli przyjmuje on wszystkie warunki zawarte w decyzji i złoży oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zasadnie wskazywała strona skarżąca, że w tym postępowaniu organ nie jest uprawniony do ponownego badania przesłanek dopuszczalności udzielenia pozwolenia na budowę, w tym zgodności zamierzenia z planem. Z tego względu za pozbawione podstaw należy uznać te argumenty organów, które odnosiły się do okoliczności, że po podziale działki na dwie mniejsze, realizacja budynku na wyodrębnionych działkach nie byłaby dopuszczalna ze względu na ich powierzchnię. Problem zgodności zamierzenia z planem miejscowym mógł być badany na etapie udzielania pozwolenia na budowę. Wówczas organ nie dopatrzył się żadnych zastrzeżeń wobec zamiaru budowy dwóch budynków na działce spełniającej normatyw działki budowlanej i nie stwierdził sprzeczności z postanowieniami planu. Organ nie miał też zastrzeżeń wobec wniosku dokonania podziału działki niezależnie od postanowień planu miejscowego. Przepis art. 40 ust. 1 prawa budowlanego nie daje możliwości na etapie przenoszenia pozwolenia na budowę, ponownego weryfikowania zamierzenia ze względu na przepisy prawa miejscowego. Kwestią sporną w sprawie jest w istocie dopuszczalność przeniesienia pozwolenia na budowę w części, obejmującej tylko jeden z obiektów objętych udzielonym pozwoleniem. Sytuacja taka nie jest bezpośrednio uregulowana w art. 40 prawa budowlanego i udzielenie odpowiedzi wymaga rozważenia, czy przepisy prawa budowlanego nie sprzeciwiają się takiemu rozstrzygnięciu. Nie jest to jednak kwestia nowa, była już ona analizowana w orzecznictwie sądowym, przykładowo można wskazać na wyrok WSA w Olsztynie z dnia 29 czerwca 2009 r. sygn. akt II SA/Ol 453/09 czy wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 25 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 454/09 i powołane w nich inne orzeczenia sądów administracyjnych. Sąd podziela stanowisko zaprezentowane w powołanych wyżej wyrokach, że udzielenie odpowiedzi na postawione pytanie wymaga uwzględnienia przepisu art. 33 ust. 1 prawa budowlanego. Zasadniczo pozwolenie dotyczy całego zamierzenia budowlanego. Jednak w sytuacji, gdy zamierzenie takie obejmuje więcej niż jeden obiekt, pozwolenie może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. W takiej sytuacji inwestor jest jednak zobowiązany przedstawić projekt zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia budowlanego. Regulacja ta zasadniczo pozwala zatem, aby pozwolenie dotyczyło części inwestycji, inwestor może uzyskać pozwolenie na jeden z wielu planowanych na działce obiektów, pod warunkiem, że przedstawi projekt zagospodarowania dla całości. Można zatem rozważyć, czy regulacja ta może mieć znaczenie dla uznania dopuszczalności przeniesienia pozwolenia w części, jeśli pozwolenie dotyczy kilku obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Sytuacja taka ma miejsce w sprawie, każdy z budynków mieszkalnych może być użytkowany niezależnie i zgodnie z jego przeznaczeniem. Kwestia dopuszczalności przeniesienia pozwolenia na budowę w części była przedmiotem orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 25 kwietnia 2007 r. sygn. akt OSK 679/06 dopuścił taką interpretację art. 40 ust. 1 prawa budowlanego, właśnie ze względu na przepis art. 33 ust. 1 tej ustawy. Sąd w wyroku tym uznał, że nie ma przeszkód, aby w sytuacji gdy decyzja o pozwoleniu na budowę dotyczy kilku inwestycji dających się wyodrębnić i mogących niezależnie funkcjonować, dokonać zmiany podmiotowej, w zakresie dotyczącym określonego obiektu. Oczywiście rozstrzygnięcie w osnowie decyzji przenoszącej pozwolenie winno być tak sformułowane, aby jasno z niego wynikało, jakie uprawnienia i obowiązki w wyniku przeniesienia przyjmuje osoba przejmująca (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 404/05). Sąd orzekający w niniejszej sprawie stanowisko takie podziela. W takiej sytuacji wymóg przyjęcia wszystkich warunków zawartych w decyzji o pozwoleniu na budowę jest spełniony w dostatecznym zakresie, jeśli dotyczy warunków odnoszących się do wydzielonego obiektu. Jest bowiem oczywiste, że mając tytuł do jednej działki i związanego z nim obiektu będącego w budowie, nabywca nie może prowadzić robot budowlanych związanych z innym budynkiem i za roboty takie ponosić odpowiedzialność. Przepis art. 40 ust. 1 prawa budowlanego obliguje organ administracji do przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę na rzecz innego podmiotu, jeśli spełnione są przesłanki w nim określone, w tym zostało złożone oświadczenie podmiotu przejmującego, że przyjmuje wszystkie warunki zawarte w decyzji o pozwoleniu na budowę, dotyczące wyodrębnionej i samodzielnej części zamierzenia inwestycyjnego. Przyjęty przez Sąd w niniejszej sprawie pogląd jest prezentowany w literaturze (por. Prawo budowlane. Komentarz. Red . Z. Niewiadomski, Warszawa 2007, s. 464, Prawo budowlane. Red. A. Gliniecki, Warszawa 2007, s. 261) a także w orzecznictwie, co dokumentują powołane wyżej wyroki. Wobec dokonanego podziału działki objętej pozwoleniem nie jest także konieczne, aby nowy inwestor dysponował prawem do całego terenu, dla którego pozwolenia udzielono, wystarczające jest, aby wykazał się tytułem w stosunku do terenu, na którym znajduje się jeden z wyodrębnionych, samodzielnych obiektów budowlanych. Niewątpliwie natomiast lokalizacja obiektów objętych pozwoleniem w części podlegającej przeniesieniu musi być zrealizowana zgodnie z projektem zagospodarowania działki zatwierdzonym udzielonym pozwoleniem na budowę. Stanowisko to także znajduje uzasadnienie w treści art. 33 ust. 1 prawa budowlanego, który w sytuacji w nim opisanej wymaga od inwestora przedstawienia projektu zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia. Projekt ten podlega zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę i na etapie przeniesienia pozwolenia nie podlega zmianie. Nie jest zatem zasadny zarzut, że przeniesienie pozwolenia na budowę w części dotyczącej jednego z wydzielonych obiektów nie jest możliwe ze względu na zakaz wprowadzania zmian w przenoszonej decyzji. Żadne zmiany wprowadzone w projekcie zagospodarowania terenu wprowadzane nie są a inwestora w odniesieniu do wydzielonego obiektu wiążą ustalenia projektu zagospodarowania zatwierdzonego decyzją. Nie wywiera także skutku w postaci zmiany treści pozwolenia na budowę okoliczność, że teren objęty pozwoleniem na budowę został podzielony na działki geodezyjne o nowych numerach. Odmienny pogląd przyjęty w tym zakresie był wyrażany w orzecznictwie. WSA w Krakowie w wyroku z dnia 4 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 1178/06 przyjął, że nie jest dopuszczalna zmiana inwestora w trybie art. 40 ust. 1 prawa budowlanego po geodezyjnym podziale działki stanowiącej teren inwestycji, gdy nowy inwestor dysponuje jedynie tytułem do części terenu objętego pozwoleniem. Pogląd ten jest konsekwencją twierdzenia, że podział pierwotnej działki na kilka mniejszych zmienia ład przestrzenny w obszarze, na którym ma być realizowane zamierzenie, wobec czego zmianie mógłby ulec także pierwotny projekt zagospodarowania zatwierdzony udzielonym pozwoleniem. Sąd orzekający w niniejszej sprawie poglądu tego nie podziela z tego względu, że podział nieruchomości w trybie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zm.), nie stanowi samodzielnej podstawy weryfikacji będącego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę. W wyniku podziału nie ma potrzeby zmieniać decyzji o pozwoleniu na budowę. W obrocie prawnym pozostają wówczas dwie decyzje, których postanowienia w odpowiednim zakresie się uzupełniają i modyfikują. Nie ma też wątpliwości, że pozwolenie udzielone dla terenu o dotychczasowych oznaczeniach geodezyjnych pozostaje w mocy. Podział nieruchomości nie zmienia warunków udzielonego pozwolenia, zmianie ulegają natomiast oznaczenia działek nim objętych. Przyjmując zaprezentowaną powyżej interpretację art. 40 ust. 1 prawa budowlanego, Sąd nie podzielił argumentów podniesionych przez organy administracji o niedopuszczalności przeniesienia pozwolenia na budowę w części dotyczącej wyodrębnionego i samodzielnie funkcjonującego obiektu budowlanego na wydzielonej działce. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji publicznej uwzględnią przedstawione argumenty i rozpoznają wniosek biorąc pod rozwagę warunki wynikające z art. 33 ust. 1 prawa budowlanego. Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 1 pkt 1a w związku z art. 135 i 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania, na które składają się uiszczony wpis od skargi oraz koszty zastępstwa procesowego, postanowiono na podstawie art. 200, 205 § 2 i 209 powołanej ustawy.