III SA/Lu 114/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca),, Sędzia NSA Maria Wieczorek, Protokolant Stażysta Paweł Soczyński, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 24 czerwca 2010r. sprawy ze skargi I. W. i A. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] i [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu oraz stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżone postanowienie Postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r., znak: [...] i [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., po rozpatrzeniu odwołania I. W. i A. W. od decyzji Burmistrza K. D. z [...] grudnia 2007 r., znak: [...] oraz wniosku o przywrócenie terminu do jego wniesienia, odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oraz stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, iż wnioskiem z 4 grudnia 2007 r. pełnomocnik A. W. – A. B. wystąpił do Burmistrza Miasta K. D. o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi nr [...]. Do wniosku dołączone zostało udzielone A. B. przez stronę pełnomocnictwo do wystąpienia w jej imieniu o zgodę na zajęcie pasa drogowego oraz na udzielanie w toku postępowania niezbędnych wyjaśnień i dostarczanie organowi niezbędnych dokumentów. Decyzją z [...] grudnia 2007 r., znak [...], Burmistrz Miasta K. D. zezwolił A. W. na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej nr [...] ul. N. D. w miejscowości K. D. w celu umieszczenia kablowego przyłącza elektroenergetycznego do działki nr [...] tj. urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub ruchu drogowego, na okres 40 lat od dnia [...] grudnia 2007 r. do [...] grudnia 2047 roku, ustalając jednocześnie opłatę za umieszczenie w pasie drogowym w/w urządzeń w wysokości 29,83 zł za 2007 r. i 435,60 zł za 2008 r. i lata następne. Decyzja powyższa doręczona została pełnomocnikowi A. W. – A. B., czego potwierdzeniem jest jego podpis na znajdującym się w aktach sprawy egzemplarzu decyzji. Od powyższej decyzji I. i A. W. wnieśli w dniu [...] stycznia 2010 r. odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że decyzja z [...] grudnia 2007 r. nie została stronie przez organ doręczona. Zdaniem skarżącego, pełnomocnictwo szczególne udzielone wykonawcy przyłącza w żadnym stopniu nie upoważniało go do odebrania decyzji burmistrza, a tym bardziej do przyjęcia rachunku za zajęcie pasa drogowego. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie w sprawie Kolegium stwierdziło, iż w świetle przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jedną z przesłanek przywrócenia przez organ terminu jest uprawdopodobnienie przez wnoszącego prośbę (zainteresowanego), że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Wnoszący podanie (zainteresowany) musi zatem uprawdopodobnić istnienie okoliczności, które spowodowały niemożność dokonania czynności w przewidzianym terminie. W prośbie o przywrócenie terminu powinien wykazać, że mimo całej staranności nie udało mu się zachować terminu. Wiąże się to z takimi sytuacjami, kiedy uchybienie terminu nastąpiło wskutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Istnienie po stronie tej osoby niedbalstwa, czy chociażby winy nieumyślnej, powoduje niemożność przywrócenia terminu. Sama ocena, czy wystąpiły okoliczności powodujące niemożność zachowania terminu, należy do organu administracji publicznej rozpatrującego prośbę o przywrócenie terminu. Przeszkody powodujące uchybienie terminu powinny mieć charakter obiektywny, niezależny od zainteresowanego oraz trwać przez cały bieg terminu przewidzianego dla dokonania czynności procesowej. Z treści wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania wynika, że winę za uchybienie terminowi do wniesienia środka zaskarżenia ponosi wyłącznie A. B., który odebrał decyzję mimo braku do tego upoważnienia i nie przekazał jej stronie, przez co decyzja nie została stronie przez organ administracji w ogóle doręczona. Powyższej okoliczności, w ocenie organu, nie można uznać za usprawiedliwienie dla uchybionego terminu. Ze znajdującego się w aktach sprawy upoważnienia z 1 grudnia 2007 r. wynika, że A. W. umocował A. B., wykonawcę przyłącza elektroenergetycznego, do wystąpienia w jego imieniu o zgodę na zajęcie pasa drogowego oraz do udzielania organowi administracji w toku postępowania niezbędnych wyjaśnień i dostarczanie mu niezbędnych dokumentów. Powyższe pełnomocnictwo, zdaniem Kolegium, upoważniało A. B., jako pełnomocnika w sprawie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, również do odbioru decyzji w powyższym przedmiocie. Zgodnie bowiem z treścią art. 40 § 2 Kpa, jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Podkreślić przy tym należy, że organ administracji publicznej jest obowiązany doręczać pisma pełnomocnikowi strony, o którego ustanowieniu został powiadomiony. Doręczenie pisma pełnomocnikowi uznać należy za prawnie skuteczne. Decyzja z [...] grudnia 2007 r. doręczona została pełnomocnikowi strony – A. B. Potwierdzeniem powyższej okoliczności jest poświadczenie przez niego jej odbioru na znajdującym się w aktach sprawy egzemplarzu decyzji. Przy czym, z uwagi na brak daty odbioru decyzji przez pełnomocnika, domniemywać należy, iż miało to miejsce w dacie jej wydania tj. w dniu [...] grudnia 2007 r. (zgodnie z protokołem odbioru pasa drogowego z dnia [...] grudnia 2007 r. zajęcie pasa drogowego nastąpiło w dniu [...] grudnia 2007 r.) i od tej daty należy liczyć czternastodniowy termin do wniesienia odwołania, który upłynął w dniu [...] grudnia 2007 r. Odwołanie od decyzji zostało złożone, za pośrednictwem poczty, dopiero w dniu [...] stycznia 2010 r., a więc po upływie ustawowego terminu do jego wniesienia. W ocenie Kolegium, wyłączną winę za powyższy stan rzeczy ponosi działająca przez pełnomocnika strona. W tym stanie rzeczy nie było podstaw do przywrócenia terminu. Wobec powyższego, zdaniem Kolegium, wniesione przez stronę odwołanie uznać należy za wniesione po terminie, o którym mowa w art. 129 § 2 KPA, co obliguje Kolegium do stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. W skardze do sądu administracyjnego na powyższe postanowienie I. W. i A. W. podnieśli, iż o decyzji z [...] grudnia 2007 r. dowiedzieli się dopiero w styczniu 2010 r., kiedy to otrzymali upomnienie wzywające do uregulowania zaległych należności. Skarżący wskazali, że w tej samej dacie [...] grudnia została wydana także decyzja dotycząca zezwolenia na zajęcia pasa drogowego w celu przeprowadzenia robót. Pełnomocnictwo udzielone wykonawcy robót – panu A. B. dotyczyło wystąpienia z wnioskiem o zajęcie pasa drogowego w ściśle określonym celu, tj. przeprowadzenia robót. Pełnomocnictwo to, jako pełnomocnictwo szczególne zostało doprecyzowane tak, aby wykonawca mógł dołączyć wszystkie niezbędne dokumenty, a w razie potrzeby udzielić wyjaśnień. Pełnomocnictwo zostało udzielone w ściśle określonym celu i ze ściśle określonym zamiarem. Swobodne rozszerzanie zakresu tego pełnomocnictwa, narusza w przekonaniu skarżących zasadę staranności w działaniu urzędu. Pełnomocnictwo do wystąpienia o wykonanie robót i pełnomocnictwo do przyjmowania od organu decyzji podatkowych to dwie różne sprawy. Pełnomocnictwo udzielone A. B. nie umocowywało go w szczególności jako pełnomocnika do spraw doręczeń. W ocenie skarżących winę za niedoręczenie decyzji właściwej osobie ponosi organ, a nie skarżący czy A. B. Kolegium pominęło fakt, iż to organ nie zadbał o zbadanie, czy wykonawca robót jest właściwą osobą do doręczenia decyzji. Skarżący podnieśli także, że nie byli informowani przez okres 2 lat o istniejących zaległościach, przez co ich kwota znacznie wzrosła. Gdyby pracownicy organu w należytym terminie powiadomili skarżących o należności, istniałaby możliwość pokrycia opłat przez Zakład Energetyczny, który jest aktualnie właścicielem przyłącza. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Ocena prawna zaskarżonego postanowienia opierać się powinna na analizie przepisów k.p.a, które 'dotyczą terminów do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji oraz przepisów, które dotyczą doręczania pism procesowych pełnomocnikom strony w zależności od zakresu udzielonego pełnomocnictwa. W pewnym zakresie zatem, ocena prawna dokonana przez sąd administracyjny obejmować będzie także argumentację organu odnośnie do zakresu umocowania pełnomocnika strony skarżącej. Regulacja dotycząca upływu terminu do wniesienia środka zaskarżenia, znajdująca się w k.p.a i mająca tu zastosowanie nie budzi wątpliwości w kontekście rozpatrywanej skargi oraz nie jest też podnoszona przez stronę skarżącą. Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a, odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Reguła ta, nie będąca samodzielnie przedmiotem skargi, ma jednak związek z pozostałymi problemami dostrzeżonymi powyżej. : W kontekście zaskarżonego postanowienia istotne znaczenie ma przepis art. 40 k.p.a, którego § 1 wskazuje obowiązek doręczania pisma stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela temu przedstawicielowi. § 2 tego przepisu wskazuje natomiast na regułę, treścią której jest obowiązek doręczania pism pełnomocnikowi, jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika. Interpretacja powyższego przepisu prowadzi do wniosku, że po pierwsze, nie ma zakazu doręczania pism także stronie, jeżeli ustanowiła ona pełnomocnika oraz po drugie, że jeżeli pełnomocnik umocowany jest do odbioru pism lub też umocowany jest ogólnie (w sprawie), doręczenie pisma pełnomocnikowi powoduje określony skutek prawny, a nie doręczenie takiego pisma oznacza pominięcie strony w postępowaniu (por. wyr. NSA z 9 października 1986 r., SA/Kr 799/86 "Gospodarka - Administracja Państwowa" 1988, nr 22, s. 43). W sprawie zainicjowanej rozpatrywaną skargą, organ w zaskarżonym postanowieniu przyjął, iż doręczenie decyzji I. i A. małż. W. nastąpiło do rąk ich pełnomocnika A. B., które wyczerpuje normatywny wymóg doręczenia, o którym mowa w art. 40 § 2 k.p.a. W związku z tym, okres 14 dni upłynął w ocenie organu [...] grudnia 2007 r. W ocenie sądu należy dokonać łącznej wykładni wskazanych wyżej przepisów w powiązaniu z przepisem art. 33 k.p.a. oraz ustanowionym pełnomocnictwem. Dopiero taka interpretacja pozwoli na pełną, a tym samym właściwą kwalifikację argumentacji organu odwoławczego. Na gruncie art. 32 i 33 k.p.a. nie budzi w zasadzie wątpliwości, iż pełnomocnictwo może ograniczać się do udziału w jednej lub kilku czynnościach lub też może być umocowaniem do udziału w całym konkretnie sprecyzowanym postępowaniu administracyjnym w sprawie lub do prowadzenia wszelkich spraw zainteresowanego. Mimo, że sam przepis nie wyróżnia zakresów pełnomocnictwa, wydaje się w ocenie sądu uzasadniony pogląd, że przepisy te nie ograniczają w żaden sposób zakresu pełnomocnictwa. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w orzecznictwie NSA. W wyroku tego sądu z dnia 14 marca 2002 r. (I SA 842/00 LEX nr 81738) znaleźć można bowiem tezę: "Pełnomocnictwo udzielone przez stronę w postępowaniu administracyjnym, podobnie jak w postępowaniu cywilnym, może być pełnomocnictwem ogólnym, upoważniającym pełnomocnika do prowadzenia wszelkich spraw mocodawcy i pełnomocnictwem szczególnym, upoważniającym pełnomocnika do prowadzenia konkretnej sprawy albo tylko do poszczególnych czynności mocodawcy (patrz również wyrok NSA z dnia 6 stycznia 2009 r., II GSK 599/08, LEX nr 516110). Brak kodeksowej regulacji zakresów pełnomocnictwa nakłada na organ obowiązek starannej interpretacji dokumentu, na mocy którego pełnomocnictwo jest udzielone " z treści pełnomocnictwa powinno jasno wynikać jego zakres, tzn. jakich czynności, w jakim postępowaniu, przed jakim organem może dokonywać pełnomocnik w imieniu swojego mocodawcy. W pełnomocnictwie należy wskazać, czy obejmuje ono wszelkie czynności procesowe, czy też tylko niektóre z nich, a ponadto określić czy dotyczy całego postępowania, czy też tylko określonego etapu. Nie można dowolnie interpretować zapisu pełnomocnictwa. Trzeba pamiętać, że to od mocodawcy zależy treść udzielonego pełnomocnictwa" (w tym jego zakres) (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 8 grudnia 2008 r. sygn. akt I SA/GL 1032/07, LEX nr 536772). Upoważnienie udzielone A. B. przez I. W. i A. W., stanowiące załącznik do wniosku z dnia [...] grudnia 2007 r. skierowanego do Burmistrza K. D., opiewa na "upoważnienie wykonawcy przyłącza elektroenergetycznego (...) do wystąpienia w moim imieniu do Urzędu Miasta K. D. o zgodę na zajęcie pasa drogowego oraz udzielania niezbędnych wyjaśnień i dostarczania niezbędnych dokumentów". Upoważnienie to należy odczytywać łącznie z wnioskiem złożonym przez A. B. w imieniu A. W. do Burmistrza K. D. Z treści tego pisma wynika, iż A. W. wnosi o "wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi nr [...] ul. N. D.", celem wykonania robót - "kablowe przyłącze elektroenergetyczne do budynku mieszkalnego działki nr [...]", zajęcie pasa drogowego nastąpi na czas wykonywania robót w dniu [...] grudnia 2007 r. W ocenie sądu nie można było, niezależnie od braku precyzji tego dokumentu, nadać temu upoważnieniu cech pełnomocnictwa ogólnego ważnego do wszystkich postępowań administracyjnych w sprawie zajęcia pasa drogowego czy też "prowadzenia wszelkich spraw mocodawcy" (o którym mówi cytowany wyżej wyrok NSA). Wymienione zostały jedynie określone czynności wystąpienie (...) o wyrażenie zgody na zajęcie pasa drogowego i dostarczenie dokumentów i wyjaśnień i w wyraźnie określonej sprawie administracyjnej (zajęcie pasa drogowego celem wykonania robót przyłącza elektroenergetycznego w dniu [...] grudnia 2007 r. ). W ocenie sądu wymienienie poszczególnych czynności w określonej sprawie administracyjnej wskazuje na brak intencji upoważnienia ogólnego do prowadzenia wszelkich spraw mocodawcy związanych z zajęciem pasa drogowego. Łączne odczytywanie upoważnienia z wnioskiem strony z dnia [...] grudnia 2007 r. wskazuje na umocowanie A. B. do działania w imieniu strony tylko na etapie pozwolenia do zajęcia pasa drogowego celem wykonania określonych prac elektroenergetycznych. Sprawa administracyjna by była uznana za tożsamą (jedną sprawą) musi dotyczyć nie tylko tych samych podmiotów, ale i tego samego przedmiotu. Na tożsamość przedmiotową sprawy składają się treść żądania strony (treść uprawnienia) lub treść obowiązku, podstawa prawna, stan faktyczny. Zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia kablowego przyłącza elektroenergetycznego i opłaty za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub ruchu drogowego na okres 40 lat, nie może być uznane za sprawę administracyjną tożsamą ze sprawą o zajęcie pasa drogowego na wykonywanie określonych robót elektroenergetycznych w czasie jednego dnia [...] grudnia 2007 r. tak jak uczyniły to organu oby instancji; odnoszą się one bowiem do innego stanu faktycznego. Nie można domniemywać istnienia pełnomocnictwa, pełnomocnictwo w postępowaniu administracyjnym musi być udzielone wprost (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 1998 r. sygn. akt IV SA 1044/96, Lex nr 45639, z dnia 30 czerwca 2006 r. sygn. akt I FSK 1021/05 Lex nr 242965). Mając wątpliwości co do treści pełnomocnictwa – w zakresie unormowania organ winien – co wynika z art. 8 k.p.a. – zwrócić się do pełnomocnika o precyzyjne wskazanie woli mocodawcy poprzez określenie rodzaju zakresu pełnomocnictwa (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 maja 2008 r. III SA/Po 139/08, Lex nr 486268). Podzielając w całości przedstawione powyżej tezy z przywołanych orzeczeń, należy z całą stanowczością stwierdzić, iż zakres pełnomocnictwa A. B. nie był sprecyzowany na tyle, aby przyjmować równoległe umocowanie do reprezentowania skarżących w postępowaniu o zajęcie pasa drogowego celem prowadzenia w nim robót (art. 40 ust. 1 pkt 1; 3; 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r.) i postępowaniu o zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia kablowego przyłącza elektroenergetycznego oraz wymierzenia opłat na okres 40 lat za umieszczenie tych urządzeń (art. 40 ust. 1 i 2 pkt 1, 3, 5 ww. ustawy o drogach) są to dwa odrębne postępowania administracyjne toczą się na podstawie innych przepisów materialnoprawnych. W takim wypadku organ mógł żądać wyjaśnień od pełnomocnika lub strony postępowania co do zakresu pełnomocnictwa, wzywając do usunięcia braku formalnego w postaci dokumentu pełnomocnictwa do tej konkretnej drugiej sprawy, czego wszakże nie uczynił. Oznacza to, że organ pierwszoinstancyjny naruszył wyrażone w art. 8 k.p.a. i 9 k.p.a. zasady postępowania. Zgodnie z art. 8 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Z kolei art. 9 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego; organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Powyższe zasady nakładają na organy administracji obowiązek dokonywania czynności procesowych w sposób "życzliwy" dla obywateli, tak aby wzbudzić w nich przekonanie, iż organy administracji podejmują działania w celu wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy i udzielają im koniecznych informacji o stanie faktycznym i prawnym sprawy. W powyższym świetle nie zachodziły więc podstawy do przyjęcia za organem pierwszoinstancyjnym, że skarżący umocowali A. B. do prowadzenia ich wszelkich spraw związanych zajęciem pasa drogowego. W tym stanie rzeczy kierując decyzje Burmistrza K. D. z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] do A. B., który nie był pełnomocnikiem skarżących w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w pasie drogowym urządzeń i wymierzenie za to stosownych opłat: organ nie przesłał jej do strony postępowania. Skoro zaś decyzja nie została prawidłowo doręczona skarżącym w dniu przyjętym przez organ drugoinstancyjny – [...] grudnia 2007 r. – nie można wywodzić skutków prawnych w zakresie następstw co do niezachowania przez skarżących terminu do wniesienia odwołania. Dlatego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. ustali kiedy Burmistrz Miasta K. D. doręczył stronie skarżącej przedmiotową decyzję nr [...], a także czy odwołanie od niej nastąpiło faktycznie z uchybieniem terminu do jego złożenia. Jeżeli strona dochowała terminu z art. 129 § 2 k.p.a. bezprzedmiotowe stanie się rozpoznanie wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. Z tych względów, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.