I SA/Wa 534/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędzia WSA Joanna Skiba Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez gminę własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącego W. K. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 6.07.2007 r. Wójt Gminy R. wystąpił do Wojewody [...] o stwierdzenie nabycia przez Gminę R. prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...], oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...] zajętej pod drogę gminną. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...].09.2007 r. nr [...] umorzył postępowanie w tej sprawie uznając, że jest ono bezprzedmiotowe, gdyż działki o numerach [...] i [...] wskazane we wniosku nie istnieją. Decyzja, którą między innymi zatwierdzono podział działek [...] i [...] została uchylona. Na skutek odwołania Gminy R. Minister Budownictwa decyzją z dnia [...].10.2007 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę Wojewodzie [...] do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu stwierdził, iż postępowanie nie jest bezprzedmiotowe, gdyż mimo braku geodezyjnego oznaczenia działek o numerach wskazanych we wniosku, istnieje grunt zajęty pod drogę publiczną, którego uwłaszczenia domaga się gmina. Kwestia wydzielenia tego obszaru jest rzeczą wtórną. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda [...], w oparciu o art. 73 ustawy z dnia 13.10.1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 827 ze zm. – dalej: Przepisy wprowadzające) decyzją z dnia [...].04.2008 r. nr [...] odmówił potwierdzenia nabycia przez Gminę R. w/w nieruchomości. W uzasadnieniu stwierdził, że bezsprzeczne w sprawie jest tylko to, że W. K. jest właścicielem działek o numerach [...] i [...], na podstawie umowy przekazania gospodarstwa rolnego z [...].08.1987 r. Fakt nadania numeru drodze gminnej i zaliczenia jej to takowej kategorii (co nie jest kwestionowane) nie przesądza jeszcze o jej przebiegu w terenie. Ewidencja gruntów i budynków nie potwierdza przebiegu drogi przez wskazane we wniosku działki. Wobec braku odpowiednich zapisów w ewidencji gruntów dowodem na przebieg drogi w dniu 31.12.1998 r. nie może być zdjęcie satelitarne wykonane w 2007 r., na które powołuje się gmina. W takiej sytuacji dowód z opinii biegłego geodety i z oględzin w terenie Wojewoda uznał za niecelowy, gdyż dowody te mogłyby potwierdzić tylko stan obecny, a nie na dzień wymagany ustawą. Działając w trybie odwoławczym Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...].09.2008 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody z dnia [...].04.2008 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Minister Infrastruktury zauważył, że przez wieś P. w kierunku wsi P. prowadzą dwie drogi: działką nr [...] i działką nr [...]. Natomiast na mapie ewidencyjnej z dnia [...].10.2005 r. (zaewidencjonowanej pod nr [...]) jest wytyczona także inna droga przecinająca działki nr [...] i [...]. Sporne w sprawie jest to, czy przebieg tej drogi w dniu 31.12.1998 r. był taki sam jak na mapie z 2005 r. Tę okoliczność Minister Infrastruktury nakazał wyjaśnić dowodami z dokumentów lub dowodem z opinii biegłego. Od tej decyzji W. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. i art. 136 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 6.02.2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1614/08 uchylił zaskarżoną decyzję, w uzasadnieniu wskazując, że nie było powodów do wydania decyzji o charakterze kasacyjnym, a dodatkowe postępowanie dowodowe organ II instancji powinien przeprowadzić we własnym zakresie, korzystając ewentualnie z możliwości, jakie daje art. 136 K.p.a. Rozpoznając ponownie sprawę Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...].01.2010 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...].04.2008 r. i orzekł o nabyciu przez Gminę R. z mocy prawa, z dniem 1.01.1999 r. własności nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...] (stanowiące część działek nr [...] i [...]) zajętych pod drogę publiczną gminną nr [...] (dawny nr [...]). W uzasadnieniu podkreślił, że z dodatkowo zebranych materiałów wynika, że droga o nazwie "przez wieś P." istniała na przedmiotowym gruncie od wielu lat i przebiegała przez działki nr [...] i [...]. Świadczą o tym oświadczenia S. D., S. K. oraz M. A. Dokonując takich ustaleń organ II instancji oparł się także na mapie topograficznej z 1984 r., powołanym wcześniej zdjęciu satelitarnym z 2007 r. oraz na podjętej w 2003 r. uchwale Zarządu Województwa [...] w sprawie nadania numerów dla dróg gminnych na terenie województwa [...] i na uchwale Rady Gminy R. z [...].12.2008 r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg gminnych na terenie Gminy R. Przyznał także, że na wspomnianej wcześniej mapie ewidencyjnej z [...].10.2005 r. uwidoczniono przebieg drogi na części działek [...] i [...], to jednak inna mapa ewidencyjna zaewidencjonowana w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w S. za nr [...] nie potwierdza przebiegu drogi przez te działki. Mimo to Minister uznał, że zostały spełnione przesłanki do uwłaszczenia gminy w oparciu o art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...].01.2010 r. wniósł W. K. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających i art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i 4, art. 107 § 3 K.p.a. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi II instancji do ponownego rozpatrzenia. Podniósł, że na dzień wydania zaskarżonej decyzji działki będące przedmiotem uwłaszczenia na rzecz Gminy prawnie nie istniały, a skarżący nie został powiadomiony, że mapa z projektem podziału działek o nr [...] i [...], przygotowana na potrzeby innego postępowania, będzie wykorzystana w niniejszej sprawie, czym naruszono art. 77 § 4 K.p.a. Ponadto skarżący kwestionuje fakt urządzenia drogi publicznej na jego działkach o numerach [...] i [...] przed dniem 1.01.1999 r. Twierdzi, że do 2004 r. nie było tam żadnej drogi, a dopiero po tej dacie został nawieziony [...] – zdaniem skarżącego – na polecenie Gminy. Gmina nie sprawowała też żadnego władztwa w stosunku do tych działek, czego dowody znajdują się w aktach Sądu Rejonowego w S. o sygnaturach [...] i [...]. Powoływanym przez Ministra oświadczeniom: S. K., S. D. i M. A. (zdaniem skarżącego zainteresowanych wynikiem sprawy) przeciwstawia oświadczenie J. K. oraz zeznania P. S., pracownika Gminy. Ponadto twierdzi, że uchwała Rady Gminy R. z [...].12.2008 i mapa ewidencyjna z 2005 r. powstały ex post na użytek tej sprawy i nie mogą być dowodem, że droga na działkach nr [...] i [...] była urządzona już na dzień 31.12.1998 r. Zdaniem skarżącego Gmina nie udowodniła więc przesłanek uwłaszczenia na gruncie art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających, a zatem uwłaszczenie jej narusza ten przepis. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga ma usprawiedliwione podstawy. Rozważania w tej sprawie należy rozpocząć od przypomnienia stanu prawnego będącego materialną podstawą rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Powołany przepis określa normatywne przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje, że grunty nie stanowiące własności Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego stały się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. ich własnością. Przesłanki te to władanie w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego gruntami zajętymi pod drogi publiczne, nie stanowiącymi ich własności. Art. 73 Przepisów wprowadzających nie zawiera definicji drogi publicznej. W związku z tym należy w tym względzie posiłkować się ustawą z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w 1998 r.) i w jej przepisach szukać wyjaśnienia pojęcia drogi publicznej. W rozumieniu art. 1 tej ustawy za drogę publiczną może być uznana droga spełniająca dwa warunki. Po pierwsze, musi to być droga zaliczona do jednej z kategorii dróg publicznych. Po drugie, z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Zaliczenie określonej drogi do kategorii dróg gminnych - bo z taką mamy do czynienia w niniejszej sprawie - następowało w drodze uchwały wojewódzkiej rady narodowej. Nie każda zatem droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną. By zyskała taki status, musi zostać zaliczona w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 tej ustawy i jednocześnie spełniać warunek możliwości powszechnego korzystania z niej. Zatem zawarte w art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. (zob. także wyrok NSA z dnia 30 lipca 2001 r., I SA 513/00). W niniejszej sprawie bezsporne jest tylko to, że skarżący W. K. na dzień 31.12.1998 r. był właścicielem działek o numerach [...] i [...]. Nie zostało natomiast wykazane w sposób nie budzący wątpliwości, że w tym dniu istniała na części spornych działek jakakolwiek droga publiczna i że części tych działek były we władaniu publicznym i były ogólnodostępne. Aby uwłaszczenie Gminy R. na projektowanych działkach nr [...]i nr [...] mogło mieć miejsce, okoliczności te muszą zostać udowodnione ponad wszelką wątpliwość. Tymczasem przedstawione przez wnioskodawcę uwłaszczenia dowody z dokumentów, na które powołuje się organ II instancji, nie przesądzają o przebiegu drogi w dniu 31.12.1998 r. przez działki będące własnością skarżącego. I tak uchwała Rady Gminy R. nr [...] z dnia [...].12.2008 r. w żaden sposób nie wykazuje, biorąc pod uwagę datę jej podjęcia, że 10 lat wcześniej droga, o jakiej mowa w załącznikach uchwały, również przebiegała w tym samym miejscu. Jeśli tak było – zdaniem Gminy – to powstaje pytanie, w jakim celu w dniu [...].06.2004 r. Rada Gminy R. podjęła uchwałę nr [...], w której wyraziła zgodę na zakup spornych działek od skarżącego za kwotę [...] zł. Nabycie w drodze czynności prawnej, o czym stanowi powołana uchwała, byłoby przecież zbędne, gdyby zostały spełnione przesłanki do nabycia tych działek z mocy prawa za odszkodowaniem, w trybie art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających. Protokół uzgodnień ceny nabycia podpisał też skarżący, a organ II instancji w ogóle nie odniósł się do tych okoliczności. Zauważyć również należy, że zdjęcie satelitarne, z powodu braku daty, w jakiej zostało wykonane oraz braku umiejscowienia przebiegu drogi na określonych geodezyjnie działkach, nie może być dowodem na jej przebieg w dniu 31.12.1998 r., chyba że dowód ten zostanie uzupełniony o stosowną opinię biegłego z odpowiedniej dziedziny. To ostatnie zastrzeżenie dotyczy też mapy topograficznej z 1984 r. Organ II instancji powinien też wyjaśnić, z jakiej daty pochodzi mapa ewidencyjna zarejestrowana pod numerem [...] w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w S., której kopia została wykonana w 2007 r. Końcówka numeru może wskazywać na to, że pochodzi ona z 2000 r. i nie przewiduje przebiegu drogi na spornych działkach. Organ rozważy, po wyjaśnieniu faktów, jakie może to mieć znaczenie dla sprawy. Sprzeczne ze sobą są też oświadczenia złożone na okoliczność przebiegu drogi, z jednej strony: S. D., S. K. i M. A., z drugiej zaś strony oświadczenie J. K. z dnia [...].02.2010 r. załączone do skargi oraz zeznanie przed Policją złożone przez P. S. W takiej sytuacji, z powodu braku jednoznacznych dowodów z dokumentów, rozstrzygające znaczenie mogą mieć inne dowody. Należy je jednak przeprowadzić we właściwej formie procesowej. Nie można poprzestać, przy ujawnieniu okoliczności spornych, na oświadczeniach poszczególnych osób. Należy je przesłuchać w charakterze świadków, pod odpowiednimi rygorami (art. 83 § 3 K.p.a.) lub rozważyć przeprowadzenie rozprawy administracyjnej (art. 89 § 2 K.p.a.). Dla wyjaśnienia władztwa publicznego nad sporną nieruchomością i możliwości powszechnego z niej korzystania pomocny może okazać się dowód z akt Sądu Rejonowego w S. o sygnaturach [...] i [...]. W tej sytuacji, z uwagi na ocenę prawną zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6.02.2009 r. I SA/Wa 1614/08 i art. 153 P.p.s.a. Sąd obecnie uchylił tylko zaskarżoną decyzję, jako naruszającą art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Sąd podzielił też zarzut skarżącego o naruszeniu art. 77 § 4 K.p.a. Rozpatrując ponownie sprawę Minister Infrastruktury przeprowadzi postępowanie i poczyni odpowiednie ustalenia stosując się do ocen i zaleceń zawartych wyżej w rozważaniach sądu. Biorąc powyższe pod uwagę, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O wstrzymaniu wykonania decyzji orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a., a o kosztach na podstawie art. 200 P.p.s.a.