III SA/Kr 535/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie WSA Barbara Pasternak WSA Janusz Kasprzycki Protokolant Bernadetta Szczypka po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2010 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. Ł. na uchwałę Rady Miasta z dnia 24 października 2007 r. nr [...] w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej postanawia: odrzucić skargę A. Ł. pismem datowanym na dzień 18.05.2009r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę "na działanie Gminy Miejskiej polegające na odmowie ustalenia, że jest osobą o niezaspokojonych potrzebach mieszkaniowych zgodnie z uchwałą Nr [...] Rady Miasta z dnia 24 października 2007r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej, a tym samym na odmowę uznania, że spełnia warunki do zawarcia z nią umowy najmu lokali mieszkalnego wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu Gminy ". Wniosła też o ustalenie, że w/w uchwała nie jest zgodna z prawem. W uzasadnieniu skargi podniosła, że od 25 lat stara się o lokal mieszkalny z zasobów Gminy Miejskiej. Obecnie zamieszkuje w lokalu przy ul. A ale lokal ten nie nadaje się w ocenie skarżącej do zamieszkania. Jest zawilgocony i zagrzybiony. Skarżąca w związku z takimi warunkami podupadła na zdrowiu. Posiada na tyle niskie dochody, że pozwalają się jej starać o mieszkanie komunalne. Odniosła się następnie do pisma Prezydenta Miasta z dnia 08.06.2008r., w którym Prezydent odmówił zakwalifikowania jej do osób o niezaspokojonych potrzebach mieszkaniowych z uwagi na posiadanie tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego czy innej nieruchomości a dokładnie z uwagi na pozostawanie przez skarżącą właścicielką nieruchomości w B pod nr 10 powiat C i pozostawanie samoistną posiadaczką gruntu we wsi D, wyjaśniając że jest co prawda właścicielką nieruchomości w B ale nie pod nr 10, nie jest też posiadaczką nieruchomości w miejscowości D. Informowała o tym wielokrotnie Prezydenta Miasta. Nieruchomość w B nie może być uznana za nieruchomość mogącą zaspokoić potrzeby mieszkaniowe, gdyż jest to ugór, bez drogi dojazdowej, który nie może być działką budowlaną. Zysk ze sprzedaży takiej działki nie pozwoliłby na zakup mieszkania. Na rozprawie w dniu 16.12.2009r. Sąd wezwał pełnomocnika zawodowego skarżącej radcę prawnego M. T. o sprecyzowanie zakresu skargi A. Ł. a w szczególności o wskazanie czy przedmiotem skargi jest działanie Gminy Miejskiej, konkretny akt lub czynność administracyjna czy też przedmiotem skargi jest uchwała Rady Miasta z 24 października 2007r. W wykonaniu wezwania Sądu pełnomocnik skarżącej radca prawny M. T. wniosła pismem z dnia 05.01.2010r. o stwierdzenie nieważności przepisu § 49 ust. 1 oraz § 50 pkt 1 uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia 24 października 2007r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej w zakresie w jakim ogranicza on prawo najmu lokalu mieszkalnego z zasobu gminy oraz powierza Prezydentowi uprawnienia zastrzeżone w art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów , mieszkaniowym zasobie Gminy i zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005r., Nr 31, poz. 266 ze zm.). W uzasadnieniu doprecyzowanej skargi wyjaśnione zostało, że zakres upoważnienia mieszczącego się w art. 21 ust. 3 w/w ustawy do tworzenia przez gminę warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej nie daje podstawy do wyjaśnienia wyrażenia "niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe" w treści uchwały, w inny sposób niż taki, by zrealizować cel określony w art. 4 w/w ustawy. W ocenie pełnomocnika skarżącej w zaskarżonej uchwale podjęto próbę zdefiniowania tych potrzeb (§ 49 ust. 1 pkt 1 uchwały) ale pominięto ustawowe zobowiązanie (i uprawnienie) Rady Gminy do ustalenia w drodze uchwały trybu rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali na czas nieoznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposobów poddania tych spraw kontroli społecznej, powierzając w § 50 pkt 1 uchwały Prezydentowi Miasta w drodze zarządzenia regulację odnoszącą się do szczegółowych zasad rozpatrywania, kwalifikacji i weryfikacji wniosków o pomoc mieszkaniową. Według pełnomocnika regulacja w tym stanie rzeczy jest niespójna i nie stanowi realizacji ustawowego upoważnienia. Ujęcie w § 49 ust. 1 pkt 1 uchwały sformułowania wykluczającego z kręgu osób o niezaspokojonych potrzebach materialnych osoby, które posiadają jakikolwiek tytuł prawny do nieruchomości – w ocenie pełnomocnika skarżącej jest sformułowany z naruszeniem interesu prawnego skarżącej. Nie ma bowiem żadnych wątpliwości, że nie każdy posiadany tytuł prawny do innej, niż lokal mieszkalnego nieruchomości stanowi podstawę do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. W odpowiedzi na skargę organ – Rada Miasta reprezentowana przez pełnomocnika radcę prawnego K. S. (który przedłożył pełnomocnictwo do reprezentowania Rady Miasta – k. 135-136) wniósł o odrzucenie skargi. W pierwszej kolejności stwierdził, że ustawa o ochronie lokatorów (...) nakłada na gminę obowiązek zaspokajania potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej ale jednocześnie nadaje gminom uprawnienie do własnych rozstrzygnięć. Gmina ma prawo do wyjaśnienia pojęcia "zaspokojone potrzeby mieszkaniowe", gdyż brak tego rodzaju doprowadziłby do możliwości stosowania przez jednostkę samorządu terytorialnego zupełnie swobodnego uznania w zakresie przydziału lokali i całkowicie wybiórczego udzielania pomocy mieszkaniowej. Kryterium dochodowe należy łączyć ściśle z kryterium posiadania tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego lub innej nieruchomości. Uzasadnia tą ostatnią przesłankę racjonalna i sprawiedliwa społecznie polityka mieszkaniowa, przy czym za osoby o niezaspokojonych potrzebach mieszkaniowych nie zostaną uznane dopiero te osoby, które łącznie spełnią przesłanki: posiadają tytuł prawny do lokalu mieszkalnego lub innej nieruchomości oraz powyższy tytuł prawny stanowi podstawę do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. Odnosząc się na koniec do zarzutu o braku podstaw do wydania przez Radę Miasta przepisu § 50 pkt 1 uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia 24 października 2007r. wyjaśnione zostało, że podstawą tego zapisu jest art. 30 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, stanowiący, że wójt (burmistrz, prezydent) określa sposób wykonywania uchwał rady gminy. Ponadto pełnomocnik skarżącej zauważył, że przed wniesieniem skargi do sądu należy wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. W sytuacji niedopełnienia tego obowiązku sąd winien odrzucić skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do przepisu art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Powyższa kontrola, zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269) sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd sprawując tę kontrolę rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kierując się powyższymi kryteriami uznać należy, że skarga A. Ł. podlega odrzuceniu. Skarga została złożona w trybie skargi na podstawie art. 101 ust 1 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. nr 142, poz. 1591 ze zm.), który stanowi, że: każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Art. 102 a tej ustawy wyłącza wyraźnie w zakresie procedury zaskarżenia danego aktu stosowanie art. 52 § 3 i 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), bowiem przedmiotowy art. 101 ust. 1 we własnym zakresie reguluje przesłankę dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W uchwale 7 sędziów NSA z dnia 4 kwietnia 2007r. II OPS 2/07, ONSAiWSA 2007/3/60, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że do skarg wnoszonych do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ma zastosowanie art. 53 §2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisu tego wynika, że skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Warunkiem zatem wniesienia do sądu administracyjnego skargi na uchwałę organu gminy jest poprzedzenie jej wezwaniem organu gminy, który wydał kwestionowaną uchwałę, do usunięcia naruszenia. Dopiero bezskuteczność takiego wezwania do usunięcia naruszenia prawa umożliwia zaskarżenie uchwały do sądu administracyjnego. W przedmiotowej sprawie powyższy warunek uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia nie został spełniony. A. Ł. nie zwróciła się do Rady Miasta z wezwaniem o usunięcie naruszenia prawa, które poprzedziłoby wniesienie skargi na uchwałę tego organu z dnia 24 października 2007r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej. Wniesienie do sądu administracyjnego skargi bez uprzedniego wyczerpania środka zaskarżenia, tj. wymaganego przez ustawę wezwania do usunięcia naruszenia jest niedopuszczalne i skutkuje odrzuceniem skargi, stosownie do treści art. 58 §1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co zostało orzeczone w sentencji .