VIII SA/Wa 174/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi T.P. na uchwałę Rady Miejskiej w R. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie skargi na uchwałę Rady Miejskiej w R. w sprawie zmiany studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. Uchwałą nr [...] z dnia [...] listopada 2009r. Rada Miejska w R. uchwaliła zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy R." obejmujące tereny położone w rejonie Z. B. w R.. W uzasadnieniu uchwały Rada Miejska w R. wskazała, że dla obszaru objętego zmianą Studium sporządzony jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "Z. B.". Zmiana Studium ma na celu uzyskanie zgodności ustaleń planu miejscowego z ustaleniami Studium. Przedmiotem zmiany Studium jest częściowa zmiana przeznaczenia terenów objętych opracowaniem. Zmiana polega na przeznaczeniu części terenów zielonych otwartych pod usługi sportu i rekreacji, zabudowę mieszkaniową ekstensywną i intensywną, tereny zabudowy mieszkaniowej ekstensywnej pod zabudowę intensywną i usługową, tereny przemysłowe pod zabudowę mieszkaniową usługową. Cały teren przeznacza się pod funkcje miastotwórcze/ zespół sportowo- rekreacyjny/. Skargę na powyższą uchwałę Rady Miejskiej w R., po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, zgodnie z art. 101 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym / Dz. U z 2001r. nr 142 poz. 1591 ze zm., dalej określana jako " u.s.g"/, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie T. P. / dalej zwany skarżącym/ domagając się stwierdzenia jej nieważności. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie art.1 ust.2 pkt.7, art.6 ust.2 pkt.1 i 2, art.10 ust.1 pkt.5 i 8 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym / Dz U nr 80 poz. 717 ze zm., dalej określana jako " u.p.z.p"/ oraz §3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dn. 28 kwietnia 2004r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że jest właścicielem działek położonych przy ul. S. o nr ewidencyjnych [...] oraz [...] oraz współwłaścicielem działki o nr ew.[...], które objęte są zmianami Studium przyjętymi powyższą uchwałą. Na wspomnianych działkach realizuje budowę domu zgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę. Stanowiące jego własność działki w materiałach Studium oznaczone są jako " tereny zielone otwarte". W ustaleniach Studium jego działki nie zostały wzięte pod uwagę przy określaniu infrastruktury komunikacyjnej i technicznej /dostępu do mediów/. Nie określono też zakresu ochrony prawa własności planując tereny zielone otwarte na prywatnych działkach. W projekcie zmian nie uwzględniono jakości życia na jego działkach planując w sąsiedztwie obiekty sportowe. Nie uwzględniono też możliwości prowadzenia żadnej działalności gospodarczej, chociaż na terenach tych jest przewidziana działalność w przeważającej części usługowa. Wreszcie materiały Studium sporządzone zostały na nieaktualnych materiałach geodezyjnych tzn. na mapach kartograficznych. Na mapach tych ulica S. na odcinku przy którym położone są jego działki została oznaczona jaka działka ewidencyjna nr [...], zmieniony został także jej przebieg. Te zmiany nie mają podstawy prawnej ani nie zostały udokumentowane. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Rady Miejskiej w R. wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu swojego stanowiska podniosła, że teren Z. B. w R. już w ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego w 1994 r. kwalifikowany był jako tereny otwarte, zalewowe, zielone. We wszystkich opracowaniach planistycznych wcześniejszych i obecnie obowiązujących teren wzdłuż rzeki M. i zalewu B. był terenem otwartym, zielonym, nie przeznaczonym pod zabudowę. Dolina rzeki M. i boczne doliny tworzą system terenów otwartych miasta bardzo istotny dla klimatu, warunków życia mieszkańców oraz prawidłowego rozwoju R.. Powołując się orzecznictwo sądowoadministracyjne pełnomocnik wskazywała, że w tej konkretnie sprawie brak jest podstaw do przyjęcia oceny, że gmina przekroczyła granice władztwa planistycznego rozumianego jako prawo legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. W odniesieniu do zarzutu sporządzenia materiałów Studium na nieaktualnych materiałach pełnomocnik podniosła, że aktualnie obowiązujące przepisy dot. panowania i zagospodarowania przestrzennego nie narzucają obowiązku opracowywania studium w oparciu o aktualne mapy. Tego rodzaju opracowania mogą być dokonywane na mapach z zasobu geodezyjnego nawet w różnych skalach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - zwanej dalej p.p.s.a.). Podstawową kwestią w przedmiotowej sprawie jest zagadnienie dopuszczalności wniesienia skargi na uchwałę Rady Gminy w R. z dnia [...] listopada 2009r. nr [...] w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy miasta R.. Zgodnie z brzmieniem art.52 §1 p.p.s.a, skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W przypadku aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Natomiast, jak wynika z treści art. 50§1 p.p.s.a, uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Wskazane wyżej zasady i tryby postępowania są zmodyfikowane i sprecyzowane na zasadzie lex specialis /przepisu szczególnego / w art.101 ust.1 u.s.g. Zatem zbadanie czy podmiot wnoszący do sądu administracyjnego skargę na uchwałę lub zarządzenie organu gminy dotyczące sprawy z zakresu administracji publicznej jest do tego uprawniony następuje w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust.1 u.s.g, a nie na podstawie art. 50§1 p.p.s.a / por. wyrok NSA z dn. 4.02.2005r. sygn. akt OSK 1563/04/. Otóż zgodnie z brzmieniem art.101 ust.1 u.s.g, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie naruszone zostało uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może , po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skargę na uchwałę rady gminy może więc na podstawie art.101 u.s.g wnieść jedynie osoba, której interes prawny lub uprawnienie zostało nią naruszone oraz przed złożeniem wyczerpała przewidziany w tym przepisie tryb postępowania. W przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art.101 u.s.g może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone / por. wyrok NSA z 3.09.2006r. sygn. akt OSK 476/04/. Nadto wnoszący skargę w postępowaniu sądowoadministracyjnym z art.101 u.s.g, w przeciwieństwie do strony postępowania sądowoadministracyjnego toczącego się w następstwie skargi na rozstrzygnięcie administracyjne podejmowane w trybie k.p.a, musi się wykazać nie tylko interesem prawnym lub uprawnieniem, ale jednocześnie naruszeniem tego interesu lub uprawnienia. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę organu gminy otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania skargi / por. wyrok NSA z dn.22.02.2006r. sygn. akt II OSK 1127/05/. Skarga bowiem złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis / skargi powszechnej /, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. W skardze o której mowa wyżej należy wykazać w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę / por. wyrok NSA z dn.4.02.2005r. sygn. akt OSK 1563/04/. Interes prawny skarżącego, co do którego wprost nawiązuje art.101 ust.1 u.s.g, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującego sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przy takim związku należy wyeliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej normy prawnej / por. wyrok NSA z dn.18.09.2003r. sygn. akt II SA/2637/02/. Na gruncie przedmiotowej sprawy należy przede wszystkim podkreślić, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest aktem kierownictwa wewnętrznego, które wobec kategorycznego stwierdzenia zawartego w art.9 ust.5 u.p.z.p, nie jest aktem prawa miejscowego. W doktrynie podnosi się, że nienormatywność studium powoduje, iż jego postanowienia nie mogą wpływać na sytuację prawną obywateli i ich organizacji, a więc podmiotów spoza systemu podmiotów administracji publicznej. Mając jednak na uwadze, że treść studium w znacznym zakresie determinuje ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego / vide art. 9 ust.4 u.p.z.p./, należy stwierdzić, że mimo braku bezpośredniego przełożenia regulacji studium na prawną sytuację obywateli, nie można kwestionować braku jakiegokolwiek oddziaływania na sferę uprawnień i obowiązków jednostki. Podkreśla się przy tym, że jedynym środkiem prawnej ochrony podmiotów wobec ustaleń gminnego studium, które poprzez wpływ na treść planu miejscowego w sposób pośredni wpływa na ich sytuację prawną jako właścicieli lub użytkowników wieczystych, jest wprawdzie skarga do sądu administracyjnego na podstawie art.101 u.s.g, ale jest to w zasadzie środek potencjalny, którego wykluczyć nie można, ale który będzie mógł odnieść skutek wyjątkowo, jeżeli skarżący wykaże w okolicznościach ustaleń danego studium naruszenie jego interesu prawnego lub uprawnienia. Wpływ oddziaływania studium na sferę interesów prawnych i uprawnień indywidualnych podmiotów należy zatem rozpatrywać w kontekście charakteru analogicznego / chociaż niewątpliwie o innym zakresie / wpływu aktu będącego następstwem uchwalenia studium tj. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego / vide art.14 ust. 8 u.p.z.p./, uchwalanym przez organ stanowiący gminy tj. radę gminy. Zgodnie z art. 6 ust.1 u.p.z.p., ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Wskazany wyżej charakter prawny studium i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy determinuje w sposób szczególny obowiązek skarżącego wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi a nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. W niniejszej sprawie skarżący nie wykazał zaistnienia w dacie wnoszenia skargi naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą polegającego na zaistnieniu związku między tą uchwałą a własną, indywidualną sytuacją prawną. W rozpoznawanej sprawie Sąd stwierdził, że uchwalone studium nie zmienia sytuacji prawnoploanistycznej nieruchomości skarżącego. Zaskarżona uchwała w sprawie studium określa kierunki zmian w przeznaczeniu terenów przyległych do nieruchomości skarżącego, które stanowią własność gminy, a więc można powiedzieć kierunki zmian w otoczeniu nieruchomości skarżącego. To jednak mieści się w zakresie władztwa planistycznego gminy wynikającym z art.3 ust.1 i art.10 u.p.z.p. Zmiany przeznaczenia tych terenów może ewentualnie w przyszłości dokonać uchwała o planie zagospodarowania przestrzennego terenu, która w odróżnieniu od uchwały o studium ma charakter prawa miejscowego. W tym kontekście należy wspomnieć, że pełnomocnik organu na rozprawie przedłożyła projekt stosownej uchwały w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego z zapisem o dopuszczalności lokalizacji budynku jednorodzinnego na działce skarżącego zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę, a więc z podtrzymaniem dotychczasowego korzystania z nieruchomości skarżącego. Sąd stwierdza, że znane mu są i rozważał rozpoznawaną sprawę w kontekście poglądów, że studium nie mając formalnie charakteru aktu prawa powszechnie obowiązującego, wiąże radę gminy przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako aktu prawa miejscowego, a jeżeli tak to studium wpływa na sposób wykonywania prawa własności. Jednakże w ustalonych okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy, Sąd doszedł do przekonania, że zapisy badanego studium nie wpływają na sposób wykonywania własności nieruchomości skarżącego. Tym samym należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w R. nie naruszyła interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Zarzuty skarżącego podniesione przeciwko zaskarżonej uchwale należy kwalifikować co najwyżej jako interes o charakterze faktycznym. Interes ten nie jest jednak chroniony prawem. Żaden przepis prawa nie daje zainteresowanemu w ustaleniu określonych postanowień planu zagospodarowania przestrzennego ochrony prawnej. Wręcz przeciwnie, to rada gminy dysponująca zespołem uprawnień do decydowania o przystąpieniu do sporządzania projektu planu, zakresu jego opracowania, sposobie przeznaczenia i zagospodarowania terenów gminy doktrynalnie zwanych władztwem planistycznym gminy, rozstrzyga o sytuacji planistycznej poszczególnych terenów i czyni to na zasadzie fakultatywności. Reasumując skoro skarżący nie wykazał, by nastąpiło poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały naruszenie jego interesu prawnego – nie mógł skutecznie wnieść skargi do sądu administracyjnego z braku legitymacji skargowej w trybie art. 101 ust.1 u.s.g., czego konsekwencją jest oddalenie skargi. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że brak legitymacji procesowej stanowi podstawę do oddalenia skargi , a nie do jej odrzucenia z przyczyn okreśłonych w art.58&1 pkt.3 p.p.s.a./ vide wyrok NSA z dn.1702.2005r. Sygn. GSK 1342/04 Lexnr 169312, wyrok NSA a dn.3.09.2004r. Sygn. OSK 476/04, ONSAiWSA z 2005r.nr 1 poz.2, wyrok NSA z dn.23 11.2005r. Sygn. I OSK 715/05, Lex nr 192482/. Mając powyższe na względzie, na podstawie art.151 p.p.s.a w zw. z art.101 ust.1 u.s.g, orzeczono jak w sentencji wyroku. ----------------------- 7