IV SA/Wa 662/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie Sędzia WSA Danuta Dopierała (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi A. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy C. nr [...] z dnia [...] lipca 2006 r.; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. na rzecz skarżącego A. D. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] Wójt Gminy C., powołując w podstawie prawnej art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego [(t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: "k.p.a.")] oraz art. 59 ust. 1 i art. 60 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [(Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej jako: "u.p.z.p."], ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo - handlowego na działce o nr ew. [...] położonej w miejscowości C. i zjazdu na drogę publiczną (gminną). Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2008 r. skarżący zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] lipca 2006 r. Organ w dniu [...] października 2008 r. wydał postanowienie odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania (nr [...]) oraz postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania (nr [...]). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpatrzeniu skargi na ww. postanowienia wyrokiem z dnia 27 maja 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 2093/08, uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] października 2008 r., nr [...] odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, nadto wyrokiem z dnia 27 maja 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 2094/08 uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] października 2008 r., nr [...] stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Następnie, w wykonaniu wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. przywróciło termin do wniesienia odwołania od ww. decyzji Wójta Gminy C. z dnia [...] lipca 2006 r. W wyniku rozpatrzenia ww. odwołania A. D., uzupełnionego pismem z dnia [...] stycznia 2010 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...], wydaną na Sygn. akt IV SA/Wa 662/10 podstawie art. 138 § 1 k.p.a., utrzymało w mocy ww. decyzję Wójta Gminy C. nr [...] z dnia [...] lipca 2006 r. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, iż - mając na względzie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - organ pierwszej instancji prawidłowo dokonał analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację przedmiotowej inwestycji. Przedłożona "Analiza urbanistyczno-architektoniczna obszaru w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr [...] położonej w miejscowości C.", zawierająca część tekstową i graficzną - spełnia przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588). Wyniki "Analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu" stanowią załącznik nr 1 do decyzji. Z wyników ww. "Analizy" wynika, że działka inwestora spełnia warunek dostępności do drogi publicznej, a istniejące uzbrojenie terenu będzie wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Następnie Kolegium wskazało, iż decyzja o warunkach zabudowy została wydana po dokonaniu niezbędnych uzgodnień, o których mowa w art. 53 ust. 4 ustawy i planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Dodatkowo organ wskazał, iż decyzja o ustaleniu warunków zabudowy ma wyłącznie charakter informacyjny i sama przez się nie kształtuje praw, ani obowiązków inwestora. Nie podlega ponadto wykonaniu i nie nadaje się do wykonania, co powoduje, że realizacja inwestycji nie wyklucza możliwości deklaratywnej oceny jego zgodności z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odnośnie wymagań dotyczących interesów osób trzecich organ wskazał, iż winny być one rozważane w ściśle określonych granicach. Ochrona interesów osób trzecich, do których należy odwołujący się, w przedmiotowym postępowaniu nie może być oceniana tak szeroko, jak w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania odnośnie uciążliwości inwestycji w zakresie emisji hałasu Kolegium wskazało, iż nie są to kwestie badane na etapie Sygn. akt IV SA/Wa 662/10 ustalania warunków zabudowy, lecz dopiero na etapie pozwolenia na budowę -wtedy bowiem opracowywany jest projekt techniczny i dokonywane są wszelkie uzgodnienia projektowe. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] lutego 2010 r. złożył A. D. wnosząc o jej uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych. W motywach skargi podniósł, iż organ odwoławczy dokonał błędnej interpretacji przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzjach o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem skarżącego dokonane na podstawie § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. ustalenia dotyczące funkcji zabudowy są niepełne, gdyż określenie charakteru budynku jako usługowo-handlowego nie pozwala w pełni ustalić oddziaływania na otoczenie w zakresie występujących uciążliwości. Ponadto, mimo że obiekt ma pełnić funkcję handlową nie wskazano powierzchni handlowej zgodnie z art. 64 ust. 2 u.p.z.p.. Dalej skarżący zauważył, iż na skutek realizacji inwestycji określonej w decyzji o warunkach zabudowy wybudowany został dom weselny, którego sposób wykorzystania uniemożliwia swobodne korzystanie z nieruchomości stanowiącej jego własność. Nadmierny hałas występujący niemalże w każdą sobotę i niedzielę w godzinach nocnych nie pozwala skarżącemu i członkom jego rodziny na normalne funkcjonowanie z powodu braku możliwości zaśnięcia. Zdaniem skarżącego organ pierwszej instancji już na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy powinien zobowiązać inwestora do precyzyjnego określenia zakresu planowanej działalności - czego jednak nie uczynił. W konsekwencji, ww. decyzja w punkcie dotyczącym wymagań odnośnie ochrony interesów osób trzecich nie zawiera żadnej wzmianki na temat oddziaływania inwestycji na nieruchomość skarżącego. Jednocześnie skarżący podniósł, iż treść art. 64 ust. 1 oraz art. 55 u.p.z.p. wskazuje, że zapisy dotyczące ochrony interesów Sygn. akt IV SA/Wa 662/10 osób trzecich w decyzji o warunkach zabudowy są wiążące dla organu wydającego pozwolenie na budowę. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniosło o jej oddalenie. Wskazało nadto, że skarżący nie przedstawił dostatecznych dowodów na poparcie swoich twierdzeń w kwestii uciążliwości budynku usługowo - handlowego. Z uwagi na duży upływ czasu obiekt uzyskał ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę (decyzja Starosty Powiatowego w P. nr [...] z dnia [...] marca 2007r.), a następnie został oddany do użytkowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a."], sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Kierując się ww. przesłankami Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak również z powodów innych niż w niej podniesione. Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja Wójta Gminy C. z dnia [...] lipca 2006 r. naruszają bowiem przepisy prawa materialnego i procesowego w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Sygn. akt IV SA/Wa 662/10 Postępowanie administracyjne w sprawie niniejszej, której przedmiotem jest ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo - handlowego na działce o nr ew. [...] położonej w miejscowości C. i zjazdu na drogę publiczną (gminną), prowadzone było na podstawie przepisów ww. ustawy z dnia 27 marca 2007 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przestrzeni pozbawionych miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w punktach 1 - 5 tj. kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych (art. 61 ust. 1 pkt 1), dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2), zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu (art. 61 ust. 1 pkt 3), braku zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (art. 61 ust. 1 pkt 4) oraz zgodności decyzji z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5). Szczegółowe warunki określania cech nowej zabudowy zostały określone w akcie wykonawczym do wyżej cytowanej ustawy, którym jest rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [(Dz. U. nr 164, poz. 1588), dalej jako: "rozporządzenie"] wydane na podstawie delegacji ustawowej (art. 61 ust. 6 u.p.z.p.). W ocenie Sądu decyzja organu pierwszej instancji nie spełnia wymogów określonych przepisami ww. rozporządzenia. Podkreślić należy, ze warunkiem sine qua non rozstrzygnięcia przez właściwy organ w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy w świetle art. 53 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest uprzednie zanalizowanie przez ten organ w koniecznym zakresie stanu terenu inwestycji oraz otaczającego go obszaru. Wskazana analiza umożliwia bowiem dokładne formułowanie wniosków co do sposobu ustosunkowania się do żądania inwestora i w razie pozytywnego rozstrzygnięcia, właściwego ukształtowania treści decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej -której dotyczy wniosek - obszar analizowany oraz granice obszaru analizowanego (czyli tego, na który inwestycja ma oddziaływać) na kopii mapy w skali 1:500 lub Sygn. akt IV SA/Wa 662/10 1:1000 w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Użyte w ust. 1 określenie "wokół" oznacza, że obszar analizowany musi zostać wyznaczony dookoła, a więc z każdej strony (ze wszystkich stron) działki budowlanej objętej wnioskiem, co nie oznacza jednak, że odległość granic tego obszaru z każdej strony bezwzględnie musi być taka sama. Racjonalność urbanistyczna przy uwzględnieniu zasady dobrego sąsiedztwa może bowiem wymagać szerszego określenia granic obszaru analizowanego z jednej ze stron działki objętej wnioskiem w celu wykazania spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami budowlanymi istniejącymi w sąsiedztwie. W następstwie wyznaczenia obszaru analizowanego organ przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Warunki i wymagania dotyczącej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (§ 9 ust. 1 rozporządzenia). Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do wymienianej decyzji (§ 9 ust. 2). Część graficzną decyzji oraz część graficzną analizy sporządza się na kopiach map wyżej wymienionych (§ 9 ust. 3). Sąd stwierdził, iż prowadząc postępowanie w przedmiotowej sprawie organy administracji uchybiły obowiązkowi sporządzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, spełniającej warunki określone w ww. rozporządzeniu. Zawarta w aktach sprawy analiza nie określa w sposób prawidłowy obszaru analizowanego terenu, co uchybia wymaganiom wymienionym w § 9 ust. 2 rozporządzenia. W świetle § 3 rozporządzenia - jak już wyżej wskazano - granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów, przy czym zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia pod pojęciem "front działki" należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Z treści powołanych przepisów wynika zatem, że w celu właściwego określenia granic obszaru analizowanego na mapie należy w pierwszej kolejności zaznaczyć granice działki, na której planowana jest inwestycja oraz jej front. W Sygn. akt IV SA/Wa 662/10 rozpoznawanej sprawie z treści przedłożonego przez inwestora wniosku wynika, że inwestycja jest usytuowana na działce nr [...]. Nie wiadomo jednak gdzie przebiega front działki - czy od strony ul. [...], czy od strony ul. [...] tym bardziej, że pomiędzy mapą stanowiącą załącznik do "Analizy" a mapą stanowiącą załącznik do decyzji o warunkach zabudowy istnieją rozbieżności w oznaczeniu numeru ewidencyjnego działki (na załączniku mapowym do "Analizy" teren - wskazany jako działka nr [...] na załączniku mapowym do decyzji - obejmuje działkę nr [...] i działkę nr [...]). Jednak nawet gdyby przyjąć, że front stanowi granica działki od strony ul. [...], to wstępna analiza mapy pozwala stwierdzić, że obszar analizowanego terenu wyznaczono w sposób niezgodny w cytowanym wyżej przepisem. Nie oznaczono w sposób prawidłowy granic obszaru analizowanego (nie zamknięto go liniami granicznymi), nie zostały też zachowane minimalne odległości określone w § 3 ust. 2 rozporządzenia. Powyższe uchybienie skutkuje nieprawidłową analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w ramach tego obszaru odnośnie spełnienia ustawowych warunków dla ustalenia wymagań nowej zabudowy. Tymczasem analiza funkcji obiektów znajdujących się w obszarze analizowanym stanowi podstawę do oceny dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. W oparciu o właściwie sporządzoną analizę określa się wielkość powierzchni nowej zabudowy (§ 4 rozporządzenia), szerokość elewacji frontowej (§ 5), wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (§ 7 ust. 3), geometrię dachu (§ 8). Cytowane przepisy dopuszczają również możliwość ustalenia cech zabudowy i zagospodarowania terenu odmiennych od istniejących na działkach sąsiednich, gdy wynika to z analizy tych cech w obszarze analizowanym. W świetle powyższego, analiza powinna wskazywać w oparciu o które zabudowane działki sąsiednie ustalono wymagania dotyczące nowej zabudowy, w szczególności które działki zabudowane w zakresie rozwiązań architektoniczno -urbanistycznych (dotyczących m.in. funkcji, cech, parametrów) stanowiły wzorzec dla określenia charakterystyki nowej zabudowy. Przedmiotowa w sprawie analiza również i tych wymogów nie spełnia. Brak jest również rzetelnego uzasadnienia odnośnie spełnienia warunku kontynuacji funkcji w sytuacji, gdy z wniosku inwestora wynika, że przedmiotem inwestycji jest budynek usługowo-handlowy z przeznaczeniem na gastronomię i handel detaliczny. Z analizy graficznej wynika bowiem, że tylko jeden budynek położony na działce nr [...] posiada zabudowę Sygn. akt IV SA/Wa 662/10 usługową, pozostałe natomiast to budynki mieszkalne i gospodarcze. Ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie posiadają mocy wiążącej i nie mogą zastępować uzasadnienia dla przyjętych ustaleń w decyzji o warunkach zabudowy. Brak jest również uzasadnienia dla ustalonych w decyzji gabarytów nowej zabudowy odmiennych w istocie od już istniejących na działkach sąsiednich. Nie ustalono średniego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy dla obszaru analizowanego, średniej szerokości elewacji frontowej istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, ani wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na działkach sąsiednich. Nie wiadomo zatem na jakiej podstawie ustalono odnośne wielkości dla nowej zabudowy. Podkreślić należy, że analiza ma wskazywać wszystkie parametry wymienione w rozporządzeniu, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na wyliczeniach matematycznych. Zawarte w analizie informacje mają potwierdzać, że organy nie działały dowolnie, lecz w granicach prawa - stanowią też istotny element wyjaśniający i uzasadniający podstawowe motywy rozstrzygnięcia, nie tylko dla stron postępowania, ale również dla kontroli instancyjnej i sądowej. Reasumując należy uznać, że orzekając w sprawie organy dopuściły się naruszenia wymagań prawa materialnego (powołanych wyżej przepisów rozporządzenia) w następstwie istotnego naruszenia przepisów prawa procesowego. Dysponując wadliwą analizą - sporządzoną w następstwie niewłaściwego określenia granic obszaru analizowanego - organy orzekające nie miały możliwości rzetelnego zbadania stanu zagospodarowania otoczenia inwestycji, co oznacza, że orzekły w przedmiocie wniosku inwestora nie wyjaśniając wszystkich okoliczności sprawy. Stanowi to naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się zaś do podniesionego przez skarżącego zarzutu nieuwzględnienia przez organy orzekające faktu uciążliwości nowej zabudowy spowodowanej nadmiernym hałasem, Sąd uznał, iż zarzuty te nie mogły zostać uwzględnione na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Kwestie związane z ewentualnym wpływem planowanej inwestycji na działki sąsiednie - w tym uciążliwości powodowane przez hałas - rozpatrywane są, jak zasadnie wskazał organ odwoławczy, na etapie uzyskania pozwolenia na budowę. Na etapie Sygn. akt IV SA/Wa 662/10 postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, jak wskazano powyżej, ustalenia wymaga spełnienie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w tym odnośnie kontynuacji funkcji nowej zabudowy w stosunku do zabudowy istniejącej. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji wydano w oparciu o art. 152 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji wyroku). O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. -jak w pkt 3 sentencji. Rozpatrując sprawę ponownie organ pierwszej instancji będzie miał na względzie ocenę prawną i wskazania zawarte w niniejszym wyroku. Uwzględni również skutki płynące z ostatecznej decyzji Starosty Powiatowego w P. z dnia [...] marca 2007 r. o udzieleniu pozwolenia na budowę.