II GSK 1461/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Czesława Socha Sędzia NSA Stanisław Gronowski (spr.) Sędzia del. WSA Barbara Stukan-Pytlowany Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rady Izby Notarialnej we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 29 czerwca 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 523/10 w sprawie ze skargi Rady Izby Notarialnej we W. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o powołaniu na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję; 3. zasądza od Ministra Sprawiedliwości na rzecz Rady Izby Notarialnej we W. kwotę 337 (trzysta trzydzieści siedem) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 29 czerwca 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 523/10, wydanym w sprawie ze skargi Rady Izby Notarialnej we W. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o powołaniu na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii, oddalono skargę. Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego: Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. Nr [...] Minister Sprawiedliwości powołał M. K. W. na stanowisko notariusza i wyznaczył mu siedzibę kancelarii notarialnej we W. Rada Izby Notarialnej we W., zwana dalej "skarżącą", na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 157 § 1 i 2 k.p.a., pismem z dnia 10 sierpnia 2009 r. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji. Wspomnianej decyzji zarzucono naruszenie: art. 11 pkt 2 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (Dz. U. z 2008 r. Nr 189, poz.1158 ze zm.), poprzez przyjęcie, że kandydat spełnia przesłankę powołania na notariusza, jaką jest nieskazitelność charakteru, art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez sprzeczność ustaleń Ministra Sprawiedliwości z treścią istniejącego w sprawie materiału dowodowego, art. 17 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 11 pkt 2 ustawy Prawo o notariacie poprzez dopuszczenie do wykonywania zawodu zaufania publicznego osoby, która nie gwarantuje prawidłowego wykonywania tego zawodu. Ostateczną decyzją Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] stycznia 2010 r. Nr [...] utrzymano w mocy wcześniejszą decyzję tego organu z dnia [...] listopada 2009 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie powołania M. K. W. na stanowisko notariusza i wyznaczenia mu siedziby kancelarii notarialnej we W. W następstwie skargi na tę decyzję wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. wyrokiem tego Sądu z dnia 29 czerwca 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 523/10, o czym była mowa na wstępie, oddalono skargę Rady Izby Notarialnej we W. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu w przedmiocie braku przesłanek dla stwierdzenia nieważności wnioskowanej decyzji w świetle przepisów art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie Sądu pierwszej instancji nie stanowiło naruszenia zarzucanego przez skarżącą przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. podpisanie przez Podsekretarza Stanu Zbigniewa Wronę, działającego z upoważnienia Ministra Sprawiedliwości, zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] listopada 2009 r. Podzielono argumentację organu, iż w przypadku organu monokratycznego (Ministra Sprawiedliwości) przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania przy rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 127 § 3 k.p.a. Skarżąca złożyła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. Skarga kasacyjna zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 11 pkt 2 ustawy Prawo o notariacie poprzez przychylenie się do poglądu, że przesłankę nieskazitelności charakteru i dawania rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza może spełniać osoba, która w swej dotychczasowej praktyce na stanowisku sędziego wykazywała się nierzetelnością oraz w stosunku do której toczyły się postępowania dyscyplinarne. Skarga kasacyjna zarzuciła także naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 77 § 1 w zw. z art. 7 i art. 80, a także art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., a zatem powinna zostać uchylona na mocy art. 145 § 1 pkt c) p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie niniejszych rozważań podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co ma miejsce w okolicznościach faktycznych sprawy, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony. Stąd, wobec postawienia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, jako pierwszy należało poddać ocenie zarzut naruszenia przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez zaakceptowanie stanowiska Ministra Sprawiedliwości co do dopuszczalności podpisania przez Sekretarza Stanu zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej. Istotą instytucji prawnej wyłączenia, unormowanej w Dziale I Rozdziale 5 Kodeksu postępowania administracyjnego, zatytułowanym "Wyłączenie pracownika oraz organu", jest zapewnienie realizacji zasady prawdy obiektywnej poprzez stworzenie warunków do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji, a także sam organ, który nie jest zainteresowany w sposobie jej rozstrzygnięcia. Wymaga podkreślenia gwarancyjna funkcja przepisów prawa procesowego o wyłączeniu, które z założenia mają chronić bezstronność i obiektywizm orzekania, zapewniając warunki "uczciwego procedowania". Najpełniej istotę całej instytucji wyłączenia w postępowaniu administracyjnym oddaje treść art. 24 § 3 k.p.a., zgodnie z którym wyłączenie pracownika następuje wtedy, gdy zostanie "uprawdopodobnione istnienie okoliczności niewymienionych w § 1, które mogą wywoływać wątpliwości, co do bezstronności pracownika". Jedną z owych wymienionych w ust. 1 przesłanek obligatoryjnego wyłączenia pracownika od udziału w postępowaniu jest okoliczność, że brał on udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji (art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.). Ratio legis tego przepisu było uniknięcie sytuacji, w której pracownik biorący udział w czynnościach postępowania administracyjnego i mający przez to wyrobiony już pogląd, czy to tylko np. na stan faktyczny sprawy - jeżeli brał udział w wyłącznie w postępowaniu dowodowym, czy też również na sposób rozstrzygnięcia sprawy - gdy wydawał decyzję z upoważnienia organu, byłby niejako determinowany przez swoje wcześniejsze doświadczenia związane z udziałem w postępowaniu. Zagadnienie dotyczące stosowania przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wywoływało w orzecznictwie rozbieżności. Na tym tle wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GSP 2/06, Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r. w sprawie, o sygn. akt P 57/07, a także Naczelny Sąd Administracyjny w składzie 7 sędziów w wyroku z dnia 10 marca 2009 r. sygn. akt II OPS 2/09 (ONSAiWSA 2009, nr 4, poz. 60). W myśl wspomnianej uchwały przepisy o wyłączeniu pracownika mają zastosowanie do członka samorządowego kolegium odwoławczego, jak również do osoby piastującej funkcję organu. Zawsze tam, gdzie dochodzi do ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ (art. 127 § 3 k.p.a.) trzeba bezwzględnie oceniać, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika przewidzianej w art. 127 § 3 k.p.a. Stanowisko to podzielił w pełni Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r. W świetle tego wyroku przepis art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza członka samorządowego kolegium odwoławczego z postępowania, z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, jest niezgodny z art. 2 w zw. z art. 78 Konstytucji RP. W powołanym wyroku z dnia 10 marca 2009 r. Naczelny Sąd Administracyjny, kierując się poglądem zaprezentowanym przez Trybunał Konstytucyjny, uznał, że członek samorządowego kolegium odwoławczego, który brał udział w wydaniu decyzji zaskarżonej wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy, podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 2 i 78 konstytucji RP. Natomiast w świetle orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2007r. sygn. akt II OSK 213/06 przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. znajduje zastosowanie przy ponownym rozpatrzeniu sprawy na mocy art. 127 k.p.a. także wówczas, gdy decyzję w charakterze organu pierwszej instancji wydał piastun funkcji ministra lub upoważniona przez niego osoba. Odmienne stanowiska, według którego w postępowaniu z art. 127 § 3 k.p.a. nie ma zastosowania przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., zostały wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 1999 r. sygn. akt II SA 699/99, z dnia 6 września 2007 r. sygn. akt I OSK 909/07, z dnia 3 lutego 2009 r. sygn. akt II GSK 696/08. W rozpoznawanej sprawie, jak to już wskazano, działając z upoważnienia Ministra Sprawiedliwości, podsekretarz stanu w tym resorcie decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie powołania M. K. W. na stanowisko notariusza i wyznaczenia mu siedziby kancelarii notarialnej we W., a następnie ostateczną decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. Nr [...] utrzymano w mocy wcześniejszą decyzję. Istotną dla wyniku sprawy kwestią jest ocena, czy wydanie decyzji na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w trybie art. 127 § 3 k.p.a., przez osobę upoważnioną do działania w imieniu Ministra Sprawiedliwości, w sytuacji w której brała ona udział w wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej, stanowiło naruszenie zasady wynikającej z treści przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. W tym miejscu przywołać należy argumentację zawartą w uzasadnieniu uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r. sygn. akt I OPS 13/09. W myśl tej uchwały przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania do osoby piastującej funkcję ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził niejako wyjątek od wynikającej z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. zasady wyłączenia od udziału w postępowaniu pracownika w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Wyjątkiem takim jest wedle treści przywołanej uchwały sytuacja, gdy decyzję wydaje piastun funkcji ministra w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a., tj. przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, chyba że jest on stroną postępowania, a zatem jej jako osoby fizycznej dotyczy sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego. Jak wskazano w uzasadnieniu uchwały, przepisy prawa przyznają organom administracji publicznej kompetencje do samokontroli własnych decyzji, a to oznacza, że nie można wyłącznie w oparciu o formalistycznie pojmowaną bezstronność pozbawić ministra kompetencji do rozpatrzenia wniosku na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. przez zastosowanie w drodze rozszerzającej wykładni przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Istotą tej uchwały jest jednak to, iż osobą której nie dotyczy zakaz ponownego rozpatrzenia sprawy przez tę samą osobę jest wyłącznie piastun funkcji ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Natomiast w niniejszej sprawie autorem, zarówno pierwszej decyzji, jak i decyzji wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy, jest podsekretarz stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości, a więc osoba nie piastująca funkcji Ministra Sprawiedliwości. Odnosząc powyższe uwagi do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r. ponownie wyraźnego stwierdzenia wymaga fakt, że pracownik organu upoważniony do działania w imieniu Ministra Sprawiedliwości w żadnym przypadku nie może być uznany za osobę piastującą funkcję Ministra Sprawiedliwości, która nie podlegałaby wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w trybie art. 127 § 3 k.p.a. Pojęcie pracownika organu administracji publicznej w rozumieniu art. 24 § 1 k.p.a. ma szeroki zakres znaczeniowy, który obejmuje również pracownika upoważnionego do działania w imieniu Ministra Sprawiedliwości. Za trafnością powyższego stanowiska przemawiają także regulacje obowiązujące na gruncie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W następstwie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 października 2008 r., sygn. akt SK 6/07 (OTK-A 2008/8/137), w myśl którego przepis art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zakresie, w jakim pomija jako podstawę wyłączenia sędziego od udziału w orzekaniu w postępowaniu sądowym toczącym się po wznowieniu postępowania administracyjnego, jego wcześniejszy udział w orzekaniu w sprawie dotyczącej decyzji wydanej we wznawianym postępowaniu administracyjnym, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Z dniem 8 stycznia 2010 r. obowiązuje przepis art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a., zgodnie z którym sędzia jest wyłączony z mocy samej ustawy w sprawach dotyczących skargi na decyzję albo postanowienie, jeżeli w prowadzonym wcześniej postępowaniu w sprawie brał udział w wydaniu wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie. Z powyższych względów trafny jest zarzut skargi kasacyjnej, iż z racji podpisania przez Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości, zarówno decyzji wydanej w pierwszej instancji, jak i zaskarżonej decyzji, doszło do naruszenia przez zaskarżoną decyzję wskazanego w skardze kasacyjnej przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Okoliczność ta jest podstawą do wznowienia postępowania w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., co z kolei zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji bez względu na to, czy naruszenie to miało, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, a także zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.