V SA/Wa 367/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Dorota Mydłowska (spr.), Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Protokolant - Mariusz Dzierzęcki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi L. w P. na informację [...] Jednostki Wdrażania Programów Unijnych z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu [...]; 1. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia [...] Jednostce Wdrażania Programów Unijnych, 2. zasądza od [...] Jednostki Wdrażania Programów Unijnych na rzecz L. w P. kwotę 457 zł. (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu [...] października 2009r. L. w P. wniosło bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na informację zawartą w piśmie [...] Jednostki Wdrażania Programów Unijnych w W. z dnia [...] września 2009r nr [...] dotyczącą negatywnego rozpatrzenia protestu złożonego wniosku o dofinansowanie realizacji projektu, wydaną w następującym stanie faktycznym: W dniu 5 maja 2009r [...] Jednostka Wdrażania Programów Unijnych (dalej: [...]JWPU) ogłosiła konkurs na składanie wniosków do Działania 5.2. - ,,Rewitalizacja miast’’ w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Mazowieckiego 2007-2013 (dalej: RPO W[...]). Wnioski o dofinansowanie miały być składane od 5 maja 2009r do 4 czerwca 2009r. W § 4 pkt 2 Regulaminu konkursu, przyjętego przez Komitet Monitorujący RPO W[...] uchwałą nr [...] z dnia [...] czerwca 2008r, wskazano przykładowe projekty odnowy obszarów miejskich. Między innymi jest to ,,renowacja budynków o wartości architektonicznej i znaczeniu historycznym, m .inn. zlokalizowanych w strefie ochrony konserwatorskiej, w tym prace konserwatorskie, odnowienie fasad i dachów budynków wraz z zagospodarowaniem przyległego terenu,,. W pkt. 3 wskazanego wyżej paragrafu regulamin stanowił, że ,,konkurs nie obejmuje projektów z zakresu odnowy infrastruktury mieszkalnictwa (kategoria interwencji nr 78)". W ramach wyżej wymienionego konkursu w dniu [...] czerwca 2009r wniosek o dofinansowanie zatytułowany [...] złożyło skarżące Zrzeszenie. Pismem z dnia [...] sierpnia 2009r. [...]JWPU poinformowała Zrzeszenie o odrzuceniu wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z przyczyn formalnych. Wyjaśniła, że wniosek nie spełnia kryterium formalnego 10 Zgodność z Regulaminem konkursu przyjętego przez Komitet Monitorujący RPO W[...] uchwałą nr [...] z dnia [...] czerwca 2008r. oraz Szczegółowym Opisem Priorytetów Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] 2007 – 2013. Wskazała, że konkurs RPOW[...]/5.2/1/2009 nie obejmuje projektów z zakresu odnowy infrastruktury mieszkalnictwa. W dniu [...] sierpnia 2009r Zrzeszenie wniosło do [...]JWPU protest w którym podniosło, że przedstawiony projekt jest zgodny z Regulaminem konkursu w szczególności § 4 pkt 1 i 2 oraz § 5 pkt 2. Stwierdziło, że cele zakreślone w w/wym. Punktach § 4 i 5 zostały spełnione, a wniosek o dotację zapobiega obniżeniu degradacji starej zabudowy Miasta P. w części dotyczącej budynków wymienionych w projekcie. Wszystkie trzy budynki posiadają indywidualny wpis do rejestru zabytków Miasta P. ze względu na ich wartość architektoniczną i znaczenie historyczne. Podkreśliło, że zakres robót wyznaczonych we wniosku tzn. remonty elewacji z wymianą stolarki okiennej i drzwiowej oraz remonty klatek schodowych i stropów jest bezspornie renowacją tych budynków. Wszystkie wymienione prace zostały zgłoszone do Lokalnego Planu Rewitalizacji Miasta P. i są zatwierdzone przez lokalny samorząd. Strona skarżąca zarzuciła także, iż odrzucenie jej wniosku wskazuje na dyskryminację właścicieli prywatnych budynków czynszowych, ponieważ mimo, iż budynki takie w przeważającej części są częścią składową ścisłej ochrony konserwatorskiej ze względu na ich walory historyczne a także społeczne – mieszkają i pracują w nich ludzie, prowadzą działalność liczne sklepy i firmy usługowe, a traktuje się jej wniosek jako coś co jest w ogóle oderwane od rzeczywistości i nie związane z otoczeniem, jakby renowacja przedmiotowych budynków nie wpływała w żaden sposób na otoczenie i na ludzi. L. wskazało, że Miasto P. chce rozwijać m.in. turystykę i wygląd Starówki wpływa na ocenę atrakcyjności miasta i że ich wniosek nie zawiera propozycji polepszenia funkcji mieszkalnych budynków; zmierza do zachowania substancji budynków (remont stropów) i podniesienie walorów estetycznych układu urbanistycznego P. Starówki. W związku z tym skarżący wnosił o ponowne przeanalizowanie wniosku i nadanie mu dalszego biegu. Pismem z dnia [...] sierpnia 2009r [...]JWPU poinformowała Zrzeszenie , iż protest został rozpatrzony negatywnie. [...]JWPU w wydanym piśmie stwierdziła, że zgodnie ze Szczegółowym Opisem Priorytetów Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] 2007 – 2013 oraz Regulaminem Konkursu Priorytet V ,,Wzmocnienie roli miast w rozwoju regionu’’ Działanie 5.2. ,,Rewitalizacja miast’’ , konkurs nie obejmuje projektów z zakresu odnowy infrastruktury mieszkalnictwa. Wskazała w związku z tym, że wniosek o dofinansowanie nie spełnia kryterium formalnego 6 – Zgodność z działaniem opisanym w Uszczegółowieniu RPO W[...] – punkt a – zgodność z celami Działania. Wobec czego wniosek o dofinansowanie został odrzucony z przyczyn formalnych. W dalszej części uzasadnienia Jednostka stwierdziła ,że procedura oceny była przeprowadzona prawidłowo. Wskazała, że wnioski o dofinansowanie składane są w ramach konkursu, zatem wszystkich Beneficjentów obowiązują jednakowe zasady a każdy wniosek poddawany jest weryfikacji formalnej pod kątem spełnienia kryteriów formalnych. W przypadku niespełnienia chociażby jednego z nich wniosek zostaje odrzucony na etapie weryfikacji formalnej. Jednocześnie poinformowano Zrzeszenie, że przysługuje mu możliwość wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na powyższe rozstrzygnięcie [...] Jednostki Wdrażania Programów Unijnych przedstawione w piśmie z dnia [...] sierpnia 2009r , skarżący – L. w P. wniosło o uwzględnienie skargi i przekazanie wniosku o dotacje do dalszego postępowania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił bezzasadne potraktowanie wniosku jako niezgodnego z celami konkursu. Wskazał, że Regulamin konkursu w § 4 wyraźnie określa cele Działania 5.2. jako odnowę zdegradowanych obszarów miast podając przy tym przykłady takich projektów. Między innymi wymienia się w punktorze pierwszym punktu 2 powyższego paragrafu projekt: renowacja budynków o wartości architektonicznej i znaczeniu historycznym m. In. zlokalizowanych w strefie ochrony konserwatorskiej, w tym prace konserwatorskie, odnowienie fasad i dachów wraz z zagospodarowaniem przyległego terenu. Skarżący podkreślił, że skoro celem jego projektu (str. 7 wniosku, dział C4) jest przywrócenie świetności, dawnego wyglądu oraz poprawa stanu technicznego i estetycznego wpisanych indywidualnie do rejestru zabytków miasta P. budynków spełniających funkcje biurowo- usługowe oraz mieszkalne, w ramach Lokalnego Programu Rewitalizacji, to czymże jest to jak nie odnową zdegradowanych obszarów miejskich. Skarżący zapytał, czy możliwa jest odnowa takich obszarów bez uwzględnienia renowacji prywatnych zabytkowych budynków służących zaspokojeniu potrzeb usługowo – biurowo – mieszkalnych mieszkańców miasta. Następnie Zrzeszenie wskazało, że jego zdaniem, punkt 3 paragrafu 4 Regulaminu konkursu na którym opiera argumenty rozstrzygnięcie [...]JWPU jest sprzeczny z celami wyznaczonymi w punkcie 1 i 2 tego paragrafu. Wskazało, że traktowanie i ocena wniosku jako niezgodnego z celami konkursu jest bezzasadne. Skarżący podkreślił, że budynki które mają podlegać renowacji, dzięki m. inn. funduszom unijnym ,są integralną i ważną częścią składową architektonicznej substancji zabytkowej miasta P., mają wartość historyczną i przez to są objęte ścisłą ochroną konserwatorską. Dalej skarżący zarzucił Jednostce brak jednoznacznego stanowiska w sprawie : w pierwszym piśmie z dnia [...].08.2009r. nr [...] jako podstawę negatywnego rozstrzygnięcia podano kryterium nr 10 załącznika nr 5 Uszczegółowienia RPO W[...], natomiast w odmowie uwzględnienia protestu – pismo z dnia [...].09.2009r. nr [...] wskazano kryterium 6 powyższego załącznika. Jest to, zdaniem skarżącego, dowód na niejasność reguł rozpatrywania wniosków i na wewnętrzną sprzeczność Regulaminu konkursu w którym pkt 3 paragrafu 4 stoi w opozycji do punktu 1 i 2 tego paragrafu. Na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2010r pełnomocnik strony skarżącej dodatkowo wskazał na brak w Regulaminie definicji ,,infrastruktura mieszkalnictwa’’, podał możliwą definicję tego pojęcia i podniósł, że zgłoszony we wniosku o dofinansowanie projekt nie obejmował jej odnowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje; Na wstępie należy zaznaczyć, że Regionalny Program Operacyjny Województwa [...] 2007 -2013 (RPO W[...]) został przygotowany w oparciu o Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006r ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozp. (WE) nr 1260/1999 (Dz.Urz. UE L 210 z 31.07.2006). Podstawą prawną dla opracowania, wdrażania i realizacji RPO W[...] stanowi ustawa z dnia 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jednolity; Dz.U. z 2009r. Nr 84, poz. 712) . Zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 2 w/w. ustawy Zarząd Województwa [...]jest zobowiązany do przygotowania dokumentu uzupełniającego zapisy RPO W[...]. Dokument taki to Szczegółowy Opis Priorytetów RPO W[...] 2007- 2013 (Uszczegółowienie RPO W[...]). Jest on zatwierdzony uchwałą Zarządu Województwa [...] i obowiązuje w okresie od 1 stycznia 2007r do 31 grudnia 2015r.. Stanowi on kompendium informacji dla potencjalnych beneficjentów, między innymi precyzuje i opisuje sposoby wyłaniania i oceny projektów. Stosownie do art. 30c ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, o której mowa w art. 30b ust. 4, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z póżn. zm.). W wyniku rozpatrzenia skargi, o której mowa w ust. 1, sąd może (m. inn.) uwzględnić skargę stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą (art. 30c ust. 3 pkt. 1). Dodatkowo należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153, poz.1270 ze zm.) uprawnienia sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie stanowi inaczej, wobec czego działania administracji publicznej, podejmowane na podstawie omawianej ustawy, kontrolowane są przez sady administracyjne pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 29 ust.1 instytucja zarządzająca uprawniona jest do ogłoszenia o konkursie, które to ogłoszenie powinno zawierać wymienione w ustawie informacje, między innymi kryteria wyboru projektów, a także informację o środkach odwoławczych. Instytucja zarządzająca oprócz ogłoszenia określonych w wyżej wskazanym przepisie warunków konkursu może domagać się od uczestników wypełnienia tych warunków. W niniejszej sprawie, zgodnie z zapisem zawartym w Uszczegółowieniu RPO W[...] ocena projektów odbywa się w oparciu o kryteria wyboru określone w załączniku nr 5 Uszczegółowienia, zatwierdzone przez Komitet Monitorujący RPO aW[...] (KM).. Oceny formalnej dokonuje [...]JWPU i w zależności od jej wyników Dyrektor w ciągu 7 dni od zakończenia oceny podejmuje decyzję o przekazaniu projektu do dalszej oceny lub – jak w tym przypadku – o odrzuceniu projektu. Organ wskazał także przyczynę odrzucenia projektu zgłoszonego przez L. w P., a mianowicie iż wniosek nie spełnia kryterium formalnego 10 Zgodność z Regulaminem konkursu przyjętego przez Komitet Monitorujący RPO W[...] uchwałą nr [...] oraz Szczegółowym Opisem Priorytetów Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] 2007 – 2013, gdyż konkurs nie obejmuje projektów z zakresu odnowy infrastruktury mieszkalnictwa. Wskazano na § 4 pkt 3 Regulaminu konkursu Skarżący złożył protest w którym polemizował z powyższą oceną organu w ramach wskazanych przez Jednostkę w uzasadnieniu odrzucenia wniosku o dofinansowanie. Tymczasem, w wyniku rozpoznania złożonego protestu, instytucja zarządzająca stwierdziła, iż protest został rozpatrzony negatywnie gdyż wniosek o dofinansowanie nie spełnia kryterium formalnego 6 – Zgodność z Działaniem opisanym w Uszczegółowieniu RPO W[...] – punkt a – zgodność z celami Działania. Tym samym w trakcie rozpoznawania sprawy została zmieniona podstawa prawna negatywnego rozstrzygnięcia, co zdaniem sądu nie może mieć miejsca. Jest to postępowanie quasi dwuinstancyjne, dlatego nie może zmieniać kryteriów w trakcie rozpoznawania protestu, który dotyczył rozstrzygnięcia ,,pierwszoinstancyjnego" zawierającego inną niż w piśmie ,,drugoinstancyjnym" podstawę prawną odrzucenia wniosku o dofinansowanie. Na gruncie niniejszej sprawy, oprócz ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju zastosowanie znajdują Regulamin konkursu RPO W[...] 2007 -2013 Priorytet V ,,Wzmacnianie roli miast w rozwoju regionu’’ Działanie 5.2. ,,Rewitalizacja miast’’, Kryteria wyboru projektów określone w załączniku nr 5 Uszczegółowienia RPO W[...], zatwierdzone przez Komitet Monitorujący RPO W[...](KM). Należy pamiętać, że zgodnie z art. 37 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju do postępowania w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960r.- Kodeks postępowania administracyjnego. Jednakże w postępowaniu w zakresie ubiegania się o udzielenie dofinansowania w trybie określonym w ustawie o zasadach... obowiązują zasady zbliżone do instytucji uznania administracyjnego, którego kryteria powinny być przedstawione w obrębie aktu lub czynności, o których wydaniu lub dokonaniu strona jest informowana. Zdaniem sądu w niniejszej sprawie [...]JWPU orzekła w sposób dowolny, najpierw oceniając, że projekt Zrzeszenia nie spełnia kryterium zgodności z regulaminem konkursu, który nie obejmuje projektów z zakresu odnowy infrastruktury mieszkalnictwa, potem zaś oceniła, że z celem Działania. Co do kryterium zgodności z Regulaminem konkursu, rację ma strona skarżąca wskazując na sprzeczność jego zapisów: w § 4 pkt. 1 – poświeconym Celowi Działania 5.2. ,,Rewitalizacja miast’’ postanowiono m.inn.,, planowane są działania rewitalizacyjne obejmujące również tereny poprzemysłowe i powojskowe oraz infrastrukturę mieszkaniową, w tym starą zabudowę oraz osiedla mieszkaniowe’’, w pkt.2.- wskazującym na przykładowe rodzaje projektów – z pkt.3 stanowiącym, że ,,konkurs nie obejmuje projektów z zakresu infrastruktury mieszkalnictwa’’ Wobec braku w Regulaminie definicji pojęcia ,,infrastruktura mieszkalnictwa’’ i wskazanych wyżej zapisach zawartych w § 4, zdaniem sądu brak jest jednoznacznego określenia wskazanych kryteriów, a to powoduje, że wniosek o dofinansowanie został rozpoznany w sposób dowolny. W zapisie dot. Działania 5.2. Rewitalizacja miast, (str.154) jako cel określono :,,Odnowa zdegradowanych obszarów miast’’, należy więc rozważyć, czy rzeczywiście zgłoszony projekt nie spełnia tego kryterium. Na koniec sąd wskazuje, że sposób zredagowania art. 30c ust.3 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wskazuje, że niezależnie od wagi stwierdzonego naruszenia prawa i jego wpływu na wynik sprawy, obowiązkiem sądu administracyjnego jest stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia (por. wyrok NSA z dnia 0.02.2010, II GSK 3/10 ). Z tych wszystkich względów na zasadzie tegoż przepisu – należało orzec jak w sentencji wyroku.