II GSK 3/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędziowie Rafał Batorowicz NSA Zofia Borowicz (spr.) Protokolant Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 30 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Ke 616/09 w sprawie ze skargi J. C. na informację Zarządu Województwa [...] z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny projektu 1) oddal skargę kasacyjną 2) zasądza od Zarządu Województwa [...] na rzecz J. C. kwotę 120 zł (sto dwadzieścia złotych) tytułem kosztów postępowania kasacyjnego UZASDNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. wyrokiem z dnia 30 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Ke 616/09, w sprawie ze skargi J. C. na informację Zarządu Województwa [...] z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie dofinansowania projektu w ramach konkursu nr 1.1.2 dla Działania 1.1 Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013 – stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa [...] oraz zasądził koszty postępowania na rzecz skarżącego. Przedstawiając stan faktyczny sprawy Sąd stwierdził, że pismem z dnia 14 września 2009 r. znak: [...] Zastępca Dyrektora Departamentu Funduszy Strukturalnych Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...], działając w imieniu instytucji zarządzającej – Zarządu Województwa [...], poinformował J. C., iż wniosek nr [...] pod nazwą "Rozbudowa przedsiębiorstwa i wprowadzenie nowych usług poprzez inwestycje w środki trwałe" o dofinansowanie realizacji projektu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013 Działanie 1.1 "Bezpośrednie wsparcie sektora mikro, małych i średnich przedsiębiorstw" został odrzucony na etapie oceny merytoryczno-technicznej, ponieważ nie osiągnął minimalnego wymaganego progu punktowego, to jest 40 punktów. Uzyskana przez projekt liczba punktów to 38. W proteście od powyższej negatywnej oceny wnioskodawca wskazał na nieprawidłową ocenę złożonego przezeń projektu w zakresie kryteriów: 1) poprawy konkurencyjności na rynku, 2) wzrostu innowacyjności przedsiębiorstwa, 3) wpływu na rozwiązanie zdefiniowanych problemów i barier, 4) zdolności finansowej i operacyjnej do realizacji inwestycji. Pismem z dnia [...] października 2009 r. Dyrektor Departamentu Funduszy Strukturalnych Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...], działając w imieniu instytucji zarządzającej Zarządu Województwa [...], poinformował wnioskodawcę o podtrzymaniu zakwestionowanego rozstrzygnięcia. Odnosząc się do zarzutu nr 1 wskazano, iż w wyniku realizacji projektu konkurencyjność firmy wpłynie jedynie na obszar oddziaływania przedsiębiorstwa/ gminy, czego potwierdzeniem jest zapis wynikający z punktu D11 wniosku - "Projekt jest odpowiedzią na potrzeby rynku lokalnego". Ustosunkowując się do zarzutu nr 2 stwierdzono, iż projekt ogranicza się do rynku lokalnego, co wynika z punktu D11 - "Dzięki realizacji projektu firma umocni swą pozycję na rynku lokalnym" oraz sekcji 3-5 biznesplanu - "Wprowadzone usługi będą innowacyjne w skali lokalnej ze względu na kompleksowość obsługi klienta". Odnosząc się do zarzutu nr 3 powołano się na pkt 4-2 biznesplanu, gdzie wnioskodawca pisze, iż "w ostatnich kilku latach jako firma dużo inwestowaliśmy w rozwój i przeprowadzenie inwestycji bez wsparcia (dofinansowania) projektu może nieco osłabić kondycję finansową firmy i opóźnić jej rozwój, co może wykorzystać konkurencja". Świadczy to - zdaniem instytucji zarządzającej - o braku bariery rozwojowej przedsiębiorstwa. Wnioskodawca wskazuje bowiem jedynie na nieznaczne osłabienie firmy oraz wyłącznie potencjalne zagrożenie ze strony konkurencji. Ustosunkowując się do zarzutu nr 4 organ wskazał, iż dołączone do wniosku dokumenty potwierdzające zabezpieczone na inwestycje środki (ok. 2,2 mln zł), nie gwarantują całkowitych środków finansowych związanych z realizowanym projektem (3,1 mln zł). Z kolei zaświadczenie z banku dotyczące możliwości kredytowania przedmiotowej inwestycji nie potwierdza jednoznacznie posiadania przez wnioskodawcę zdolności kredytowej na zaciągnięcie kredytu w wysokości 750 tys. zł. Ponadto, z przedstawionej analizy finansowej nie wynika jednoznacznie możliwość wygospodarowania dodatkowych środków na sfinansowanie inwestycji. Wnioskodawca wykazuje bowiem niski poziom środków pieniężnych (4,8 tys. zł) i niski poziom rentowności sprzedaży (3,17%). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. na powyższą ocenę złożył J. C. Sąd I instancji kierując się treścią art. 30c ust. 3 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasad prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. Nr 227, poz. 1658 ze zm.) uznał, że sąd administracyjny, badając legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie jest uprawniony do orzeczenia w sposób merytoryczny poprzez przyznanie określonej liczby punktów ocenianemu projektowi, może jedynie - stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo - przekazać sprawę instytucji zarządzającej do ponownego rozpoznania wniosku, przy czym instytucja ta będzie związana oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku (art. 153 ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 30e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju). Sąd stwierdził, że na gruncie niniejszej sprawy, oprócz cyt. ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 11 października 2007 r. w sprawie udzielania regionalnej pomocy inwestycyjnej w ramach regionalnych programów operacyjnych (Dz. U. Nr 193 poz. 1389) zastosowanie znajdują: - Regulamin konkursu zamkniętego nr 1.1.2. ogłaszanego w ramach Osi Priorytetowej I Działania 1.1 Bezpośrednie wsparcie sektora mikro, małych i średnich przedsiębiorstw Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013 (załącznik nr 1 do uchwały nr [...] Zarządu Województwa [...] z dnia [...].01.2009 r.), - Kryteria wyboru projektów w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013 (załącznik do Szczegółowego opisu osi priorytetowych Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013, przyjętego uchwałą Zarządu Województwa [...] z dnia [...] marca 2008 r. nr [...]). Dokonując szczegółowej analizy powołanych wyżej regulacji Sąd wywiódł, iż żadne z nich nie zawiera definicji legalnej pojęć: - "oddziaływanie projektu w zakresie poprawy konkurencyjności przedsiębiorstwa na rynku w skali przedsiębiorstwa/gminy, powiatu, więcej niż 1 powiatu/województwa, kraju/ Europy", - "przyczynienie się projektu do poprawy zarządzania przedsiębiorstwem, wzrostu innowacyjności na skalę minimum gminy, powiatu, województwa", - "oparcie projektu na analizie potrzeb", - "pozytywny wpływ projektu na rozwiązanie zdefiniowanych problemów i barier", - "zdolność operacyjna do realizacji inwestycji". Zdaniem Sądu, z powołanych Kryteriów wyboru projektów wynika jedynie ogólnie, iż ocena w zakresie poprawy konkurencyjności przedsiębiorstwa na rynku (punktacja od 1 do 4 pkt, ważona x 3), wzrostu innowacyjności przedsiębiorstwa (punktacja od 1 do 4, ważona x 4), analizy potrzeb i wpływu projektu na rozwiązanie zidentyfikowanych problemów i barier (punktacja od 0 do 2, ważona x 2) oraz zdolności finansowej i operacyjnej do realizacji inwestycji (punktacja od 0 do 2 ważona x 4) będzie dokonywana na podstawie informacji przedstawionych we wniosku. Dodatkowo przy ocenie poprawy konkurencyjności przedsiębiorstwa na rynku będzie brana pod uwagę skala terytorialnego oddziaływania projektu. Odnosząc się do Instrukcji dokonywania oceny punktowej projektu dla części A, będącej częścią składową karty oceny merytoryczno-technicznej, która z kolei stanowi załącznik do ww. Regulaminu (§ 6 pkt 2 lit. g Regulaminu), Sąd wywiódł, iż wobec użycia w charakterze ww. kryteriów pojęć o charakterze nieostrym Instrukcja ta stanowi tylko częściową pomoc w zakresie przyznawania określonej liczby punktów. Okoliczność tę podkreśla także zastosowanie w stosunku do kryterium poprawy konkurencyjności przedsiębiorstwa na rynku wyrażenia "proponowany podział punktów". Tym samym powołana Instrukcja ogranicza się tylko do wyszczególnienia konkretnej liczby punktów przyznawanej np. za określoną skalę oddziaływania (przykładowo - 4 punkty w przypadku wzrostu innowacyjności mikroprzedsiębiorstwa na skalę minimum województwa). Ze względu na powyższe, wobec braku jednoznacznego określenia wskazanych kryteriów instytucja zarządzająca, orzekając na ich podstawie w zakresie przyznania wnioskowi o dofinansowanie określonej liczby punktów, opiera się, zdaniem Sądu, na ocenie zbliżonej w swym charakterze do instytucji uznania administracyjnego. Nie pozwala to jednakże instytucji zarządzającej na dowolność w załatwieniu wniosku, bowiem spoczywa na niej ciężar należytego uzasadnienia zajętego stanowiska w przedmiocie przyznania takiej, a nie innej liczby punktów, a także obowiązek rozważenia wszelkich okoliczności niezbędnych do podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 25 ust. 1 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, realizacja programu operacyjnego powinna być prawidłowa. Z kolei art. 26 ust. 1 pkt 1 tej ustawy określa, że do zadań instytucji zarządzającej należy w szczególności wypełnianie obowiązków wynikających z art. 60 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz.Urz. UE Nr L 210 z dnia 31 lipca 2006 r., s. 25 ze zm.) Jak wynika z powołanego przepisu art. 60 rozporządzenia nr 1083/2006 instytucja zarządzająca odpowiada za zarządzanie programami operacyjnymi i ich realizację zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami, a w szczególności za zapewnienie, że operacje są wybierane do finansowania zgodnie z kryteriami mającymi zastosowanie do programu operacyjnego oraz że spełniają one mające zastosowanie zasady wspólnotowe i krajowe przez cały okres ich realizacji. Sąd odnosząc się do informacji zawartych w kryteriach wyboru projektów, a następnie do danych zawartych we wniosku, załączniku do wniosku, tj. biznesplanie wypełnionym wg wzoru stanowiącego załączniki do Regulaminu konkursu, wywiódł, iż instytucja zarządzająca rozpoznając protest nie dostrzegła wynikających z ww. dokumentów okoliczności, które powinny być rozważone przy ustosunkowywaniu się do kryterium poprawy konkurencyjności na rynku. Identyczne uwagi Sąd przedstawił odnosząc się do dokonanej przez instytucję zarządzającą oceny kryterium analizy potrzeb i wpływu projektu na rozwiązanie zidentyfikowanych problemów i barier oraz wzroście innowacyjności przedsiębiorstwa. Konkludując Sąd wywiódł, iż na gruncie rozpoznawanej sprawy instytucja zarządzająca, dokonując oceny złożonego wniosku w zakresie kryteriów - poprawa konkurencyjności przedsiębiorstwa na rynku, wzrost innowacyjności przedsiębiorstwa, oparcie projektu na przeprowadzonej analizie potrzeb i wpływ projektu na rozwiązanie zdefiniowanych problemów i barier - orzekła w sposób zupełnie dowolny, przekraczając tym samym granice uznania administracyjnego. Sąd odnosząc się natomiast do zarzutu dotyczącego łącznej oceny kryterium zdolności finansowej i operacyjnej projektodawcy do realizacji inwestycji uznał, iż nie jest on zasadny, gdyż w przeciwieństwie do większości pozostałych kryteriów Instrukcja jednoznacznie stanowi, iż przez zdolność finansową rozumie się możliwość zagwarantowania całkowitych środków finansowych związanych z realizowanym projektem (kwalifikowanych i niekwalifikowanych), a największą ilość punktów otrzymają wnioskodawcy, którzy posiadają zarówno zdolność finansową, jak i operacyjną do realizacji inwestycji oraz wykazali to jednoznacznie i zrozumiale w analizie finansowej. W świetle tak ustalonych kryteriów, wobec braku zabezpieczenia przez wnioskodawcę kwoty 3.100.155,80 zł (wartość całkowita projektu), w ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, iż w niniejszym zakresie instytucja zarządzająca nie przekroczyła granic uznania administracyjnego, zwłaszcza iż w udzielonej w dniu 6 października 2009 r. informacji szczegółowo uzasadniła swoje stanowisko, odnosząc się zarówno do zgromadzonych przez wnioskodawcę środków pieniężnych, jak również możliwości wygospodarowania dodatkowego kapitału, poziomu środków pieniężnych w okresie bieżącym oraz poziomu rentowności przedsiębiorstwa. Sąd uznał także za całkowicie bezzasadny zarzut skargi o naruszeniu zasady dwuinstancyjności. Jak wynika bowiem z art. 37 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, do postępowania w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania na podstawie tej ustawy ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego - a zatem także określonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności. Z kolei zgodnie z art. 30g ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju informacje otrzymywane przez wnioskodawcę dotyczące oceny jego wniosku, a także w trakcie trwania procedury odwoławczej, nie stanowią decyzji administracyjnej. Sąd ponadto zauważył, iż przepis art. 78 zdanie drugie Konstytucji RP upoważnia ustawodawcę do określenia wyjątków od prawa każdej ze stron do zaskarżania decyzji wydanych w pierwszej instancji - poprzez dopuszczenie wprowadzania ustawowych wyjątków. Przy czym w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju przewidziano szczególny tryb odwoławczy (art. 30b tej ustawy). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Zarząd Województwa [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Powołując się na m.in. art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., zarzucił orzeczeniu: - naruszenie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), dalej p.u.s.a., poprzez błędne przyjęcie, że kognicja Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. pozwala na kontrolę działalności instytucji zarządzającej w zakresie szerszym niż aspekt legalności, - naruszenie art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wskazania, która norma prawa powszechnie obowiązującego doznała obrazy poprzez działanie instytucji zarządzającej, - naruszenie art. 37 ustawy poprzez błędne przyjęcie, że instytucja zarządzająca pełni funkcję organu administracji publicznej, - naruszenie art. 37 ustawy poprzez błędne przyjęcie, że do postępowania w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania z Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-20013, zwanego dalej "RPOWŚ", stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że rozstrzygając sprawę, Sąd I instancji naruszył art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, zgodnie z którym kognicja sądu administracyjnego co do zasady jest ograniczona do badania działalności administracji publicznej w zakresie zgodności z prawem. Nie ma przy tym wątpliwości, że kryterium legalności oznacza zgodność z prawem powszechnie obowiązującym (por. M. Masternak-Kubiak, T. Kuczyński: Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Komentarz, LEX 2009). Na podstawie art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia, a na obszarze działania organów, które je ustanowiły - akty prawa miejscowego. Pomimo tego Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. oparł swoje rozstrzygnięcie na dokumentach, które nie należą do katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, a mianowicie na uchwałach Zarządu Województwa [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] oraz z dnia [...] marca 2008 r. nr [...]. Uchwałami tymi przyjęto Regulamin konkursu zamkniętego nr 1.1.2 ogłaszanego w ramach Osi Priorytetowej I Działania 1.1 "Bezpośrednie wsparcie sektora mikro, małych i średnich przedsiębiorstw RPOWŚ", a także Kryteria wyboru projektów w ramach tego programu. Ponadto Sąd I instancji nie wskazał precyzyjnie, naruszenia której normy prawa powszechnie obowiązującego miała się dopuścić Instytucja Zarządzająca RPOWŚ dokonująca oceny projektu J. C. Sąd kilkakrotnie dał wyraz również temu, że traktuje Instytucję Zarządzającą RPOWŚ jako organ administracji publicznej. Tymczasem wydatkowanie środków wyasygnowanych przez Wspólnoty Europejskie nie ma charakteru władczego działania. Ponadto w krajach członkowskich przyjęto różne systemy dystrybucji tych środków, w ramach których czynności dokonują podmioty posiadające rozmaite statusy, np. organizacje pozarządowe, banki czy spółki prywatne. W konsekwencji należy uznać, że przypisywanie Instytucji Zarządzającej RPOWŚ charakteru organu administracji publicznej i wymaganie od niej specyficznego dla nich działania nie znajduje oparcia w obowiązującym prawie. Podobnie nieuprawnione jest uznanie przez Sąd I instancji, że Instytucja Zarządzająca RPOWŚ "orzekła w sposób zupełnie dowolny, przekraczając tym samym granice uznania administracyjnego". Zagadnienie uznania administracyjnego znajduje swoje oparcie w przepisach k.p.a., których Instytucja Zarządzająca RPOWŚ nie mogła naruszyć, ponieważ wobec wyraźnego wyłączenia zawartego w art. 37 ustawy nie stosowała tych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z regulacją zawartą w art. 30d ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712) wnioskodawca lub właściwa instytucja pośrednicząca lub zarządzająca może wnieść skargę kasacyjną. W art. 30e tej ustawy ustawodawca nakazuje, w zakresie w niej nieuregulowanym, odpowiednie stosowanie do postępowania przed sądami administracyjnymi przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, określonych dla aktów i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., wskazując, stosowanie których przepisów p.p.s.a. jest wyłączone. Wyłączenia nie obejmują przepisów p.p.s.a. dotyczących skargi kasacyjnej, odnoszących się do podstaw kasacyjnych, granic skargi kasacyjnej oraz zakresu badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny i dopuszczalnych rozstrzygnięć. Wobec tego odpowiednie stosowanie przepisów p.p.s.a. przy rozpoznawaniu skarg kasacyjnych wnoszonych na podstawie art. 30d ust. 1 ustawy o zasadach polityki rozwoju polega na stosowaniu wprost, między innymi, art. 174, art. 183 § 1 i § 2 oraz art. 184 p.p.s.a. Z treści art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która zachodzi w przypadku ziszczenia się co najmniej jednej z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Wobec takiej regulacji wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie. Uzasadnione jest odnoszenie się do zarzutów składających się na podstawy kasacyjne i wyznaczających zakres badania sprawy przez sąd drugiej instancji. Strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 1 § 2 p.u.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że kognicja Sądu I instancji pozwala na kontrolę działalności Instytucji Zarządzającej w zakresie szerszym niż aspekt legalności. W uzasadnieniu tego zarzutu wskazano, iż kryterium legalności oznacza zgodność z prawem powszechnie obowiązującym, zaś Sąd I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na dokumentach, które nie należą do katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, tj. na uchwałach Zarządu Województwa [...] (Regulaminie konkursu i kryteriach wyboru projektu). Wobec tak sformułowanego zarzutu należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 p.u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie stanowi inaczej, wobec czego działania administracji publicznej, podejmowane na podstawie omawianej ustawy, kontrolowane są przez sądy administracyjne pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 87 i 92 Konstytucji RP, źródłami prawa powszechnie obowiązującego są Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia wydane w celu wykonania ustaw przez organ wskazany w ustawie i zgodnie z wytycznymi zawartymi w ustawie. Działania organów administracji publicznej podejmowane na podstawie ustawy o zasadach powadzenia polityki rozwoju mają być zatem zgodne z prawem powszechnie obowiązującym i sąd administracyjny kontroluje ich zgodność z prawem pochodzącym z tak określonych źródeł prawa. Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, zgodnie z założeniami zawartymi w art. 1 i art. 2, określa zasady prowadzenia polityki rozwoju w celu zapewnienia trwałego i zrównoważonego rozwoju kraju, spójności społeczno-gospodarczej, regionalnej i przestrzennej, podnoszenia konkurencyjności gospodarki oraz tworzenia nowych miejsc pracy w skali krajowej, regionalnej lub lokalnej. Zgodnie z art. 4 tej ustawy, omawiany rozwój ma być realizowany z wykorzystaniem środków publicznych, przy czym są to środki pochodzące z budżetu państwa, z Unii Europejskiej lub z innych źródeł zagranicznych (art. 3a). Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju zawiera uregulowania mające na celu usprawnienie i przyspieszenie rozdziału środków przeznaczonych na współfinansowanie wyżej określonego rozwoju. Chodzi m.in. o przepisy upoważniające instytucje zarządzające programami operacyjnymi do określenia systemu realizacji programu operacyjnego (art. 26 ust. 1 pkt 8 ustawy), a następnie ogłoszenia i przeprowadzenia konkursu w celu wyłonienia projektów do dofinansowania (art. 28 ust. 1 pkt 3 i art. 29 ust. 1 ustawy). W ramach tych działań, zgodnie z art. 29 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, instytucja zarządzająca uprawniona jest do ogłoszenia o konkursie, które to ogłoszenie powinno zawierać wymienione w ustawie informacje: 1) rodzaje projektów podlegających dofinansowaniu, 2) rodzaje podmiotów, które mogą ubiegać się o dofinansowanie, 3) kwotę środków przeznaczonych na dofinansowanie projektów, 4) poziom dofinansowania projektów (określony jako procent wydatków podlegających dofinansowaniu), 5) maksymalną kwotę dofinansowania, 6) kryteria wyboru projektów, 7) termin rozstrzygnięcia konkursu, 8) wzór wniosku o dofinansowanie, 9) termin, miejsce i sposób składania wniosków o dofinansowanie, 10) wzór umowy o dofinansowanie, 11) informacje o środkach odwoławczych. Jak wynika z powyższego, określenie systemu realizacji programu operacyjnego, a w szczególności przeprowadzenie konkursu celem wyboru projektu do dofinansowania, należy do instytucji zarządzającej. Do tych działań instytucja zarządzająca jest upoważniona ustawowo. Instytucja zarządzająca jest więc uprawniona do ogłoszenia wyżej określonych warunków konkursu i może domagać się od uczestników wypełnienia tych warunków. Takie działania instytucji zarządzającej są działaniami zgodnymi z prawem i mieszczą się w granicach wytyczonych art. 29 ustawy o zasadach polityki rozwoju (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2009 r., sygn. II GSK 907/09, niepubl.). Wydane przez instytucję zarządzającą akty dotyczące ocen i wymogów dokumentacji konkursowej odnoszące się do kryteriów dokonywanej przez tę instytucję oceny wniosków (tj. Regulamin konkursu, kryteria wyborów projektów) nie są przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Ich zadaniem jest osiągnięcie wskazanych wyżej celów ustawowych, tj. sprawne i rzetelne przeprowadzenie konkursu. Zgodnie bowiem z art. 26 ust. 2 ustawy o zasadach polityki rozwoju instytucja zarządzająca, wykonując zadania, o których mowa w ust. 1 (do których m.in. odwoływał się Sąd I instancji), powinna uwzględniać zasadę równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewnić przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektów. Tak określone cele ustawowe mogą być prawidłowo zrealizowane, gdy ocena zgłoszonego projektu będzie wnikliwym badaniem danych zawartych w regulaminie konkursu i we wniosku o dofinansowanie oraz w załącznikach do tego wniosku. Wówczas dopiero przeprowadzona ocena projektu będzie oceną zgodną z prawem, gdyż ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju uprawnia instytucję zarządzającą do określenia systemu realizacji programu operacyjnego oraz ustalania treści informacji o konkursie. W takim też aspekcie Sąd I instancji dokonał kontroli działalności instytucji zarządzającej, badając legalność podjętego przez Zarząd Województwa [...] rozstrzygnięcia. W żadnym razie nie można uznać, że kontrola ta została przeprowadzona w szerszym aspekcie niż to wynika z art. 1 § 2 p.u.s.a. O takim zakresie kontroli przemawia też treść wydanego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia, które odpowiada regulacji zawartej w art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Fakt, iż Sąd I instancji dokonując oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia odwołał się także do regulacji zawartych w Regulaminie konkursu oraz tzw. Kryteriach wyboru projektów, nie oznacza, iż kontrola ta narusza art. 1 § 2 p.u.s.a., skoro Sąd przywołał w motywach rozstrzygnięcia odpowiednie przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Celem tego rodzaju odniesienia się przez Sąd do treści aktów dotyczących ocen i wymogów dokumentacji konkursowej było raczej wskazanie, iż ocena projektu musi uwzględniać wszelkie okoliczności wynikające z przedstawionej przez beneficjenta dokumentacji, które instytucja zarządzająca powinna wziąć pod rozwagę i wszechstronnie je rozpatrzeć, mając przede wszystkim na uwadze cele zawarte w art. 26 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Wymagania określone w aktach wydanych przez instytucję zarządzającą muszą bowiem być zgodne z wymogami ustawowymi i muszą być z tymi wymogami ustawowymi konfrontowane w procesie sprawdzania projektu. Z przyczyn wyżej wskazanych w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia art. 1 § 2 p.u.s.a. w zakresie sformułowanym w petitum skargi kasacyjnej oraz w jego uzasadnieniu należało uznać za bezzasadny. Chybiony jest również zarzut dotyczący naruszenia art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. zarzucający brak wskazania, która norma prawa powszechnie obowiązującego doznała obrazy poprzez działanie instytucji zarządzającej. Sposób zredagowania art. 30c ust. 3 pkt 1 ww. ustawy wskazuje, że niezależnie od wagi stwierdzonego naruszenia prawa i jego wpływu na wynik sprawy obowiązkiem sądu administracyjnego jest stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Z kolei z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. wynika, że uzasadnienie wyroku powinno m.in. zawierać podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powyższe regulacje wskazują, iż w sytuacji gdy sąd administracyjny dochodzi do przekonania, że w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia prawa, to formułując swoją ocenę prawną powinien wskazać, jakim przepisom uchybił organ administracyjny. Wbrew zarzutom strony skarżącej, Sąd I instancji powołał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przepisy prawa powszechnie obowiązującego, które w jego ocenie zostały naruszone przez instytucję zarządzającą w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Sąd odwołał się bowiem do uregulowań zawartych w art. 164 ust. 2 Konstytucji RP, art. 25 ust. 1 pkt 1 oraz art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, a także do art. 60 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz.Urz. UE Nr L 210 z dnia 31 lipca 2006 r., s. 25 ze zm.). Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazujący jakie elementy ma zawierać uzasadnienie wyroku, nie określa szczegółowo techniki jego sporządzenia. Istotnym jest jedynie to, aby motywy pisemnego uzasadnienia wyroku zawierały elementy wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a. sporządzone w taki sposób, aby umożliwiły stronie podjęcie obrony przed niekorzystnym dla niej rozstrzygnięciem i dokonanie kontroli instancyjnej wskutek złożonej skargi kasacyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku wskazuje jakie w ocenie Sądu I instancji zostały naruszone zaskarżonym rozstrzygnięciem przepisy prawa powszechnie obowiązującego, co umożliwiało sformułowanie przez stronę skarżącą stosownych zarzutów w tym zakresie. Nie zasługuje też na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 37 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez błędne przyjęcie, że instytucja zarządzająca pełni funkcję organu administracji publicznej. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, iż art. 37 ww. ustawy, który stanowi, że do postępowania w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania na podstawie tej ustawy z określonych środków nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), odnosi się do działania podmiotów, które stosują przepisy ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Z tejże ustawy wynika jednakże, iż w określonych prawem sytuacjach wnioskodawca może wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 30c ust. 1-3 tej ustawy). Należy zauważyć, że ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w art. 30e nie wyłączyła stosowania art. 32 p.p.s.a., w myśl którego w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi. Skarżącym jest podmiot uprawniony do wniesienia skargi (art. 50 p.p.s.a.), który z tego uprawnienia skorzystał. W ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zawarto definicji organu administracji publicznej. Oznacza to, że zakres podmiotowy strony przeciwnej skarżącemu należy wyznaczyć przez odwołanie się do kryterium przedmiotowego – wykonywania administracji publicznej. Podmiotami wykonującymi administrację publiczną są zaś organy administracji sensu stricto, organy samorządu terytorialnego oraz organy administracyjne w znaczeniu funkcjonalnym, czyli podmioty, którym powierzono wykonywanie zadań i czynności o charakterze publicznoprawnym. Zgodnie z art. 3 pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, politykę rozwoju prowadzi m.in. samorząd województwa. W myśl art. 5 pkt 2 tejże ustawy instytucją zarządzającą w przypadku regionalnego programu operacyjnego jest zarząd województwa, odpowiedzialny za przygotowanie i realizację programu operacyjnego. Działając w tej roli, zarząd województwa działał jako organ administracji publicznej. Chybiony jest też zarzut dotyczący naruszenia art. 37 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez błędne przyjęcie, że do postępowania w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania z Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007–2013 stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Jak wynika z uzasadnienia tego zarzutu, został on sformułowany w związku z wyrażeniem przez Sąd I instancji poglądu, iż w postępowaniu w zakresie ubiegania się o udzielenie dofinansowania w trybie określonym w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju obowiązują zasady zbliżone do instytucji uznania administracyjnego, którego kryteria powinny być przedstawione w obrębie aktu lub czynności, o których wydaniu lub dokonaniu strona jest informowana. Sąd w motywach zaskarżonego wyroku wymienił przy tym przepisy prawa powszechnie obowiązującego, których wykładnia uzasadnia wniosek odpowiadający przedstawionemu poglądowi. Były to: art. 60 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, art. 25 ust. 1 pkt 1 i art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz przedstawione łącznie regulacje zawarte w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 11 października 2007 r. w sprawie udzielania regionalnej pomocy inwestycyjnej w ramach regionalnych programów operacyjnych. Powołał też: regulamin konkursu i kryteria wyboru projektów przyjęte przez instytucję zarządzającą, których stosowanie powiązał z wymienionymi przepisami powszechnie obowiązującymi, w szczególności z art. 60 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, w którym mowa o wybieraniu projektu do dofinansowania w zgodzie z kryteriami mającymi zastosowanie do programu operacyjnego. Wynik dokonanej przez Sąd I instancji wykładni wskazanych przepisów był zbliżony do wniosków, do jakich prowadzi wykładnia art. 7–11 k.p.a., w których ustawodawca określa zasady ogólne postępowania administracyjnego. Okoliczność ta jednak nie oznacza, że Sąd I instancji zastosował przepisy k.p.a. Zjawisko uzyskiwania zbliżonych wyników wykładni przepisów różnych ustaw nie jest niczym wyjątkowym i nie oznacza, że w jej rezultacie stosowane są przepisy ustawy innej niż regulująca określoną materię. Przykładowo, wykładnia szeregu przepisów, w tym przepisów ogólnych ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 ze zm.), prowadzi do zbliżonych lub identycznych wniosków do tych, jakie wyprowadzić należy skutkiem wykładni przepisów p.p.s.a., co nie oznacza, że sądy administracyjne stosują Kodeks postępowania cywilnego. Sąd I instancji nie wymienił żadnego przepisu k.p.a. jako podstawy prawnej orzeczenia. Nie powołał również orzecznictwa względnie poglądów doktryny odnoszących się do wykładni lub stosowania przepisów k.p.a. Dokonał samodzielnej wykładni wymienionych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przepisów i uznał, że zostały one naruszone przez instytucję zarządzającą. W przedstawionych okolicznościach brak podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji uznał przepisy k.p.a. za znajdujące zastosowanie w postępowaniu w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz by w ten sposób naruszył art. 37 omawianej ustawy. Z wymienionych wyżej powodów skargę kasacyjną oddalono na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 30e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono stosownie do art. 204 pkt 2 p.p.s.a.