II OSK 2210/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Kisiel (spr.) Sędziowie sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędzia del. NSA Zofia Flasińska Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 22 grudnia 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 czerwca 2010 r. sygn. akt III SA/Łd 266/10 w sprawie ze skargi B. K. na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 27 stycznia 2010 r. nr LXXVIII/1388/10 w przedmiocie nieprzeprowadzenia przedterminowych wyborów Prezydenta Miasta Łodzi oddala skargę kasacyjną. 1. B. K. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 27 stycznia 2010 r., nr LXXVIII/1388/10, w przedmiocie nieprzeprowadzenia przedterminowych wyborów Prezydenta Miasta Łodzi. Wyrok został wydany w następującym stanie sprawy: Powyższa uchwała została podjęta z powołaniem się na art.28d ust.2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 nr 142 poz.1591 ze zm., dalej powoływana jako "u.s.g.") oraz art.67 ust.2 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz.U. nr 88, poz.985 z późn.zm. powoływana dalej jako "u.ref.lok."). W swej skardze B. K. zarzuciła Sądowi I.instancji naruszenie art.28d ust.2 zdanie 2 u.s.g. Odwołanie Prezydenta Miasta Łodzi w drodze referendum spowodowało wygaśnięcie jego mandatu oraz rodziło obowiązek niezwłocznego przeprowadzenia przedterminowych wyborów Prezydenta. Przeprowadzenie przedterminowych wyborów prezydenta miasta nie jest obligatoryjne jedynie w przypadku, gdy wygaśnięcie mandatu prezydenta podlega stwierdzeniu odrębną uchwałą Rady Miejskiej (art.26 ust.1 punkty 1-7 i ust.2 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta, Dz.U. nr 113 poz.984 ze zm.). Skoro żadna z tych okoliczności nie miała miejsca, więc nie było dopuszczalne podjęcie uchwały o nieprzeprowadzaniu przedterminowych wyborów Prezydenta Miasta Łodzi. 2. Wyrokiem z dnia 30 czerwca 2010 r., III SA/Łd 266/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę B. K. na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 27 stycznia 2010 r., nr LXXVIII/1388/10. Skarżącej przysługuje czynne prawo wyborcze wynikające z art.62 Konstytucji RP, z którego skarżąca może wywodzić swój interes prawny, ale ten w niniejszej sprawie nie został naruszony. Zaskarżona uchwała nie pozbawia skarżącej czynnego prawa wyborczego, z którego będzie mogła skorzystać w dniu przeprowadzenia głosowania zgodnie z wcześniej ustalonym kalendarzem wyborczym. Skoro zaskarżona uchwała tak opisanego uprawnienia nie zmieniła, więc interes prawny Skarżącej nie został naruszony. Również powołanie przez Prezesa Rady Ministrów komisarza (art.28 f u.s.g) nie narusza interesu skarżącej. 3. B. K. w skardze kasacyjnej wniosła o uchylenie powyższego wyroku. Zarzuciła Sądowi I.instancji naruszenie art.101 ust.1 w zw. z art.28d ust.1 i 2 u.s.g., poprzez uznanie, że skarżąca nie posiada interesu prawnego do wniesienia skargi, mimo pozbawienia jej prawa wyborczego w przedterminowych wyborach prezydenta miasta. Tego naruszenia nie może zrekompensować uprawnienie do głosowania w wyborach terminowych, ponieważ to uprawnienie nie stanowi substytutu jakichkolwiek innych praw wyborczych. Ocena istnienia bądź nieistnienia interesu prawnego skarżącej może być dokonana tylko po przeanalizowaniu, czy zaskarżona uchwała jest zasadna. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W niniejszej sprawie przedmiotem sporu jest legitymacja skargowa w tym kształcie, jakim nadał jej art.101 ust.1 u.s.g. Nie ma sporu między stronami, że zaskarżona uchwała nie wypowiedziała się (ani pozytywnie, ani negatywnie) na temat indywidualnego czynnego prawa wyborczego Skarżącej, na temat jej prawa do oddania głosu w każdym przypadku, gdy zostaną wyznaczone wybory powszechne i w tym zakresie stanowisko Sądu I. instancji nie jest kwestionowane przez skargę kasacyjną. Zaskarżona została bardziej ogólna teza wyroku Sądu I. instancji o nieprzeprowadzaniu przedterminowych wyborów Prezydenta Miasta. Skoro w sprawie pojawiają się dwa powyższe zagadnienia (1) wyznaczenie wyborów i (2) udział w konkretnym, trwającym głosowaniu) to ustosunkowanie się do zarzutu skargi i skargi kasacyjnej uzależnione jest od odpowiedzi na pytanie o treść "czynnego prawa wyborczego": czy z racji jego posiadania pojedynczy wyborca ma publiczne prawo (roszczenie), chronione przez Konstytucję RP i ustawy o wyznaczenie wyborów ? czy może te wybory inicjować? Czy zaskarżona uchwała w ogóle wypowiada się na temat indywidualnych praw wyborców, może te prawa naruszyć i może być indywidualnie zaskarżona? "Obywatel polski ma prawo udziału w referendum oraz prawo wybierania Prezydenta Rzeczypospolitej, posłów, senatorów i przedstawicieli do organów samorządu terytorialnego." (art.62 Konstytucji RP). Zwraca na siebie uwagę użyta terminologia "prawo udziału w referendum" oraz "prawo wybierania". Oba uprawnienia nie są identycznie ukształtowane. "W sprawach odwołania organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego przed upływem kadencji rozstrzyga się wyłącznie w drodze referendum przeprowadzonego na wniosek mieszkańców" (art.4 ust.1 u.ref.lok.) Natomiast czynne prawo wyborcze obejmuje wyłącznie prawo wybierania w toku głosowania zarządzonego przez uprawnione organy (art.5 ustawy z 16 lipca 1998 r. Ordynacja Wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw; Dz.U. z 2003, nr 159, poz.1547 ze zm. - dalej powoływana jako "Ord.gm.pow.woj."). Czynne prawo wyborcze (prawo wybierania) przysługuje obywatelom i zapewnia im możliwość udziału w głosowaniu i oddania głosu na swojego kandydata do organów przedstawicielskich państwa, do organów samorządu terytorialnego bądź w referendum. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że czynne prawo wyborcze jest to "prawo wybierania" czyli dokonywania przez wyborcę wyboru spośród kandydatów zgłoszonych w sposób określony w Ordynacji wyborczej. (uchwała TK z dnia 14 lipca 1993 r., W 5/93; wyrok TK z dnia 8 kwietnia 2002 r., SK 18/01). Artykuł 62 Konstytucji RP normuje czynne prawo wyborcze jako "prawo wybierania", odnosząc je do wszystkich postaci wyborów niezależnie od szczebla (parlamentarne, referendum, samorządowe) czy charakteru oraz struktury wyłonionych w ten sposób reprezentantów/organów. Przynależność uregulowanej tak sytuacji do podmiotowych praw konstytucyjnych nie może budzić wątpliwości. Wynika to ze sposobu wysłowienia, umiejscowienia regulacji oraz tradycji historycznej, a także z tego, że art.62 Konstytucji zawiera operacjonalizację zasady ludowładztwa, wyrażonej w art.4 Konstytucji. (wyrok TK z dnia 13 marca 2007 r., K 8/07). W razie konieczności przeprowadzenia wyborów danej rady gminy przed upływem jej kadencji, wybory zarządza się i przeprowadza w ciągu 45 dni od wystąpienia przesłanki określonej ustawą. Rozporządzenie w sprawie tych wyborów wydaje Prezes Rady Ministrów, a wojewoda podaje niezwłocznie do publicznej wiadomości, w formie obwieszczenia, na obszarze działania rady, do której wybory mają być przeprowadzone. (art.26 Ord.gm.pow.woj.). Czynne prawo wyborcze pojedynczego wyborcy nie obejmuje prawa do inicjowania wyborów nawet w takim zakresie, w jakim można uczestniczyć w inicjowaniu przeprowadzenia referendum lokalnego. Skoro więc ani Skarżąca, ani żaden inny pojedynczy wyborca z tytułu swego czynnego prawa wyborczego nie ma roszczenia o wyznaczenie wyborów, to rozstrzygnięcie organu publicznego o nieprzeprowadzeniu wyborów nie może naruszyć jego indywidualnego uprawnienia ani interesu prawnego – a to oznacza właśnie brak legitymacji skargowej. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną orzekając na podstawie art.184 P.p.s.a.