I OSK 393/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch (spr.), Sędzia NSA Ewa Dzbeńska, Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Krakowiecka, po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. D. i M. G.-R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 493/10 w sprawie ze skargi J. D. i M. G.-R. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 31 grudnia 2009 r. nr 3085/09 w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 października 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 493/10 oddalił skargę J. D. i M.G.-R. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 31 grudnia 2009 r. nr 3085/09 w przedmiocie uchylenia decyzji i odmowy uwzględnienia wniosku. W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan faktyczny sprawy: Wojewoda Mazowiecki decyzją nr 94/DP/09 z dnia 2 marca 2009 r. stwierdził na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), nabycie przez Powiat Otwocki z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., własności nieruchomości o łącznej powierzchni 580 m2 zajętej pod ulicę T. w O., oznaczonej ewidencyjnie jako działki nr (...) (obręb 79) oraz nr (...) i nr (...) (obręb 82). Następnie decyzją nr 98/DG/09 z dnia 9 marca 2009 r. Wojewoda Mazowiecki stwierdził na podstawie art. 73 powołanej ustawy nabycie przez Gminę – Miasto Otwock z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., własności nieruchomości o łącznej powierzchni 188 m² zajętej pod ulicę R. w O., oznaczoną ewidencyjnie jako działki nr (...), nr (...)oraz nr (...). Starosta Powiatu Otwockiego decyzją z dnia 30 czerwca 2009 r. nr 78/09, po rozpatrzeniu wniosku J. D., G. F. oraz M. G.-R. z dnia 5 marca 2008 r., w pkt 1 - odmówił ustalenia odszkodowania za ww. nieruchomości, z uwagi na to, że wniosek w o odszkodowanie został złożony po upływie terminu określonego w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r., w związku z czym roszczenie o odszkodowanie wygasło; w pkt 2 umorzył postępowanie z wniosku z dnia 29 stycznia 1996 r. z uwagi na fakt, że przedmiotowe nieruchomości nie zostały wywłaszczone. Wnioskodawcy odwołali się od decyzji Starosty podnosząc zarzut rażącego zaniedbania poprzez zaniechanie rozpatrzenia wniosku złożonego w dniu 29 stycznia 1996 r. Wskazali na orzeczenie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Bugajny przeciwko Polsce (skarga nr 22531/05). Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia 31 grudnia 2009 r. uchylił decyzję Starosty Otwockiego w całości i odmówił uwzględnienia wniosku. W ocenie Wojewody w ustalonym stanie faktycznym i prawnym sprawy brak było podstaw do ustalenia i wypłaty odszkodowania w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Organ wskazał, że wniosek o ustalenie odszkodowania skarżący złożyli w dniu 29 stycznia 1996 r., a w dniu 26 lutego 2008 r. wniosek ten ponowili. Wniosek nie został zatem złożony w terminie określonym w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r., który charakter materialnoprawny, co oznacza, że skutkiem jego uchybienia jest wygaśnięcie roszczenia o odszkodowanie. Organ pierwszej instancji błędnie uznał, że w sprawie złożono dwa odrębne wnioski o odszkodowanie, bowiem z akt jednoznacznie wynika, że pismo z dnia 26 lutego 2008 r. jest kontynuacją wniosku z dnia 29 stycznia 1996 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Wojewody Mazowieckiego skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając rażące naruszenie: art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji, art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, art. 73 ust. 4 i art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, art. 128 ust. 1 i art. 129 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. ), art. 107 § 1 i 3, art. 138 § 2, art. 6, art. 7, art. 10 oraz art. 12 K.p.a. Zdaniem skarżących, organ nie stosując art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji dopuścił się naruszenia porządku prawnego demokratycznego państwa oraz zasad międzynarodowego porządku prawnego. Skarżący wywodzili, że złożenie wniosku o odszkodowanie z 1996 r. było skuteczne, ponieważ zgodnie z art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. wszystkie czynności postępowania prowadzonego przed 1 stycznia 1999 r. zachowują moc. Nie można odmówić odszkodowania z tego tytułu, że wniosek został złożony przedwcześnie. Ponadto brak decyzji odszkodowawczej narusza ustanowiony ustawą o gospodarce nieruchomościami obowiązek ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia. Uzasadniając zarzuty naruszenia K.p.a. skarżący podnosili, iż Wojewoda powołał błędną podstawę prawną, a decyzja jest sformułowana w sposób niejasny i nieprecyzyjny. Odpowiadając na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wyrokiem z dnia 26 października 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 492/10 stwierdził, że niesporna jest okoliczność złożenia przez skarżących wniosku o ustalenie odszkodowania w styczniu 1996 r. i jego ponowienie w lutym 2008 r. Wobec tego wniosek złożony został z przekroczeniem terminu, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Wniosek dotyczący roszczenia, które wygasło słusznie uznany został za bezskuteczny, wobec czego prawidłowo organ orzekł o odmowie ustalenia odszkodowania na rzecz wnioskodawców. Sąd podkreślił, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 lipca 2004 r. (sygn. akt SK 11/02, OTK-A 2004/7/66) orzekł, iż art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. jest zgodny z art. 21 ust. 2 Konstytucji. Natomiast w wyroku z dnia 15 września 2009 r. sygn. akt P 33/07 (OTK-A 2009/8/123) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 73 ust. 4 powołanej ustawy w zakresie, w jakim określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 tej ustawy, jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji. Termin wygaśnięcia roszczenia pozostaje bez związku z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 ustawy. Kwestia ograniczenia terminem zawitym możliwości zgłaszania wniosku o wypłatę odszkodowania z tego tytułu została uznana za zgodną z Konstytucją na mocy wcześniejszego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lipca 2004 r. sygn. akt SK 11/02 (OTKZU nr 7/A/2004, poz. 66). Tym samym zarzut dotyczący naruszenia art. 21 ust. 2 Konstytucji Sąd uznał za bezpodstawny. Sąd nie znalazł również podstaw do uznania, że zaskarżona decyzja narusza art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Wprowadzenie przez ustawodawcę określonego terminu na wystąpienie z wnioskami odszkodowawczymi nie może być uznane za nieuprawnioną ingerencję w prawo własności, czy też niezachowanie właściwej równowagi między wymaganiami interesu ogólnego społeczności i ochrony prawa skarżących do poszanowania mienia. Skarżący mieli 5 lat na wystąpienie z wnioskiem o ustalenie odszkodowania, a cały czas mieli świadomość, że przedmiotowe nieruchomości znajdują się w granicach pasa drogowego. Oznacza to, że skarżący, choć nie mogli korzystać z mienia, do którego byli uprawnieni, to jednak posiadali środki i możliwości prawne umożliwiające im uzyskanie w ww. okresie stosownego zadośćuczynienia (por. orzeczenie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 9 grudnia 2008 r., Viaşu przeciwko Rumunii skarga nr 75951/01, Izba Sekcja III). Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dostrzegł jakichkolwiek analogii pomiędzy przedmiotową sprawą, a sprawą Bugajny przeciwko Polsce zakończoną orzeczeniem Trybunału Praw Człowieka w dniu 7 listopada 2007 r. Za całkowicie bezpodstawne Sąd uznał zarzuty dotyczące naruszenia art. 128 oraz art. 129 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ponieważ art. 73 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. wprowadzają regulację szczególną w odniesieniu do norm ogólnych zawartych w tych przepisach, zatem decyzja o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość przejętą z mocy prawa nie może być wydana w oderwaniu od treści art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. W ocenie Sądu, nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów K.p.a. Wojewoda Mazowiecki prawidłowo uznał, że ma do czynienia nie z dwoma, lecz z jednym wnioskiem o odszkodowanie i działając na podstawie art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. słusznie odmówił przyznania odszkodowania. Sąd za nieuzasadnione uznał twierdzenie, że podstawa prawna została wskazana przez organ w sposób nieprawidłowy. Również uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest dla Sądu jednoznaczne i czytelne, w związku z czym nie narusza art. 107 § 3 K.p.a. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły J. D. i M. G.-R., reprezentowane przez adwokata. Wyrok Sądu pierwszej instancji zaskarżono w całości zarzucając: 1) naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie poprzez niezawarcie w uzasadnieniu wyroku zwięzłego przedstawienia wszystkich zarzutów skarżących podniesionych w skardze, a wskazanie jedynie przepisów ustaw, które zdaniem skarżących zostały naruszone oraz zwięzłego wyjaśnienia rozstrzygnięcia, co do zarzutów zawartych w pkt 1 skargi (rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji), pkt 7 (rażące naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, tj. art. 107 § 1 i § 3 K.p.a.), pkt 8 (rażące naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, tj. art. 138 § 2 K.p.a.), pkt 9 (rażące naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, tj. zasady legalności działania), pkt. 10 (rażące naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, tj. zasady prawdy obiektywnej), pkt 11 (rażące naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, tj. zasady czynnego udziału strony w postępowaniu), pkt 12 (rażące naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, tj. zasady szybkości i ograniczonego formalizmu), poprzez ograniczenie się Sądu pierwszej instancji do stwierdzenia, że zarzuty dotyczące naruszenia przez organ przepisów K.p.a. nie zasługują na uwzględnienie, jak również że uzasadnienie decyzji jest jednoznaczne i czytelne w związku z czym nie narusza art. 107 § 3 K.p.a. oraz powołanie się w uzasadnianiu zaskarżonego wyroku jedynie na wyrok Trybunał Konstytucyjny z dnia 20 lipca 2004 r. (sygn. akt SK 11/02, OTK-A 2004/7/66) który orzekł, że art. 73 ust 4 jest zgodny z art. 21 ust. 2 Konstytucji; 2) naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie co do terminu wniesienia wniosku o ustalenie odszkodowania, w sytuacji gdy z przepisu tego wynika jedynie ciągłość postępowań prowadzonych do 31 grudnia 1998 r., natomiast nie jest to szczególna norma w odniesieniu do art. 73 ust. 4 ustawy ; b) art. 73 ust. 4 w zw. z art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przez jego błędną wykładnie i niewłaściwe zastosowanie poprzez uznanie, że wniosek skarżących o wypłatę odszkodowania złożony w styczniu 1996 r. nie może zostać uznany za złożony w terminie; c) art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności przez jego niewłaściwe zastosowanie poprzez uznanie, że skarżący posiadali środki i możliwości prawne umożliwiające im uzyskanie w okresie 5 lat stosownego odszkodowania; d) art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji w zw. z art. art. 73 ust. 4 i w zw. z art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przez jego niewłaściwe zastosowanie poprzez uznanie, że wniosek dotyczący roszczenia skarżących został złożony z przekroczeniem terminu, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r., co skutkowało uznaniem, że nie doszło do naruszenia art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji, albowiem Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 lipca 2004 r. sygn. akt SK 11/02, OTK-A 2004/7/66 orzekł, że art. 73 ust 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. jest zgodny z art. 21 ust. 2 Konstytucji. Wskazując na te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, a także zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie posiada usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, jako sąd kasacyjny, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli, tak jak w rozpoznawanej sprawie, nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., rola sądu kasacyjnego ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów przytoczonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie została oparta na podstawach kasacyjnych odnoszących się zarówno do prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W tej sytuacji ocena zasadności skargi kasacyjnej wymaga w pierwszej kolejności rozpatrzenia zarzutów o charakterze procesowym, odnoszących się do ustaleń faktycznych przyjętych przez Sąd I instancji. Zarzuty naruszenia prawa materialnego mogą być bowiem weryfikowane tylko w odniesieniu do określonego stanu faktycznego stanowiącego podstawę zastosowania prawa materialnego. Oceniając zatem w pierwszej kolejności zarzut naruszenia przepisów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie mógł być on skuteczny. Zgodnie z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. podstawę skargi kasacyjnej może stanowić tylko zarzut takiego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że wnoszący skargę kasacyjną musi nie tylko powołać przepis (przepisy) postępowania, którym - jego zdaniem - uchybił sąd pierwszej instancji oraz uzasadnić ich naruszenie, ale także wykazać, a przynajmniej uprawdopodobnić, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Inaczej mówiąc, warunkiem skuteczności zgłoszonych zarzutów o charakterze procesowym jest uprawdopodobnienie związku przyczynowego pomiędzy zarzucanym naruszeniem a zaskarżonym rozstrzygnięciem Sądu I instancji. W rozpoznawanym przypadku wymóg ten nie został dochowany. Nie spełnia go bowiem samo stwierdzenie autora skargi kasacyjnej, że objęte zarzutami przepisy postępowania naruszono "w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy". Poza tym zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. przejawiający się, według autora skargi kasacyjnej, jako brak przedstawienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wszystkich zarzutów zgłoszonych w skardze i niezawarcie w nim rozstrzygnięcia co do tych zarzutów, jest niezasadny. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z wymogami określonymi w art. 141 § 4 P.p.s.a., w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przytoczył wszystkie zarzuty skargi przez wskazanie przepisów prawa, których naruszenie skarga zarzucała. Nieprzytoczenie w całości pełnego brzmienia tych zarzutów i nieodniesienie się szczegółowo do argumentacji dotyczącej każdego z nich w żadnym razie nie uchybia ustawowym wymogom co do konstrukcji uzasadnienia wyroku. W najmniejszym stopniu także nie pozbawia to wyroku wydanego przez Sąd I instancji jego wartości orzeczniczej, skoro zawarto w nim ustalenia i rozważania co do kwestii istotnych w sprawie, a rozumowanie Sądu przedstawione zostało w sposób jasny i logicznie spójny. Jeśli chodzi natomiast o prawidłowość wykładni oraz zastosowania przepisów prawa materialnego, to tutaj istota sporu sprowadza się do przesądzenia, czy złożony przez skarżących w dniu 29 stycznia 1996 r. wniosek o przyznanie odszkodowania, poparty - stanowiącym jego kontynuację - wnioskiem z dnia 19 lutego 2008 r., mógł zostać rozpatrzony jako wniosek, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r., a zatem, czy negatywne w tej sprawie stanowisko Sądu I instancji narusza wskazany przepis ustawowy. W tej kwestii należy zważyć, że do ziszczenia się prawa podmiotowego do odszkodowania za odjęte prawo własności, możliwego do realizacji - nie na zasadach ogólnych prawa cywilnego - ale na drodze postępowania administracyjnego dochodzi tylko wtedy, kiedy istnieje materialna norma prawa administracyjnego stanowiąca podstawę żądania odszkodowania. Jeśli się zatem zważy, że dopiero z dniem 1 stycznia 1999 r., tj. z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 13 października 1998 r., doszło do przewłaszczenia z mocy prawa, na rzecz właściwych podmiotów prawa publicznego, nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, to z tym dniem dopiero po stronie właścicieli nieruchomości powstało prawo do odszkodowania jako rekompensaty za odjęte prawo własności. Prawo to z woli ustawodawcy (art. 73 ust. 4 ustawy) mogło być realizowane w wyznaczonym w ustawie terminie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. W dniu 29 stycznia 1996 r., tj. w momencie złożenia przez skarżących wniosku do organu administracji publicznej o odszkodowanie za grunt zajęty pod drogę, nie istniało po stronie skarżących możliwe do zrealizowania na drodze postępowania administracyjnego podmiotowe prawo do odszkodowania. Oznacza to, że złożony do organu administracji przed dniem 1 stycznia 1999 r., tj. przed wejściem w życie ustawy, wniosek o takie odszkodowanie nie mógł być merytorycznie rozpoznany przez organ, ponieważ zawarte w nim żądanie nie znajdowało oparcia w obowiązującej normie materialnego prawa administracyjnego. Nieuzasadnione jest stanowisko autora skargi kasacyjnej, że przepis art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przesądza o tym, iż złożenie przez skarżących wniosku o odszkodowanie przed 1 stycznia 1999 r. jest prawnie skuteczne w rozumieniu art. 73 ust. 4 tej ustawy, albowiem przepis art. 96 ust. 1 pkt 1 stanowi o ciągłości postępowania administracyjnego wszczętego takim wnioskiem. Należy stwierdzić, iż nie ulega wątpliwości, że czynność złożenia wniosku z dnia 29 stycznia 1996 r. pozostaje w mocy. W rozważaniach zarówno organu administracji, jak i Sądu I instancji wyraźnie jest akcentowany fakt złożenia przez skarżących wniosku o odszkodowanie w dniu 29 stycznia 1996 r., popartego wnioskiem z dnia 19 lutego 2008 r. Pozostawanie w mocy czynności złożenia wniosku po wejściu w życie ustawy nie jest jednak równoznaczne z obowiązkiem jego merytorycznego rozpatrzenia przez organ administracji publicznej. Skuteczność wniesienia żądania podlegała ocenie organu w świetle wymagań określonych w art. 73 ust. 4 ustawy. W szczególności sprawdzenia wymagało, czy wniosek został złożony w terminie określonym w ustawie (od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r.). Trzeba się zgodzić ze stanowiskiem organów administracji i Sądu I instancji, że wniosek skarżących wymogowi temu nie odpowiadał, a zatem nie mógł zostać rozpatrzony w oparciu o przepis art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Ustanowiony w tym przepisie termin na złożenie wniosku o odszkodowanie jest terminem zawitym prawa materialnego, co oznacza, że przed rozpoczęciem biegu tego terminu roszczenie nie istnieje, natomiast po jego upływie wygasa. Takie też stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 lutego 2007 r. sygn. akt I OSK 394/06 (Lex nr 348011) stwierdzając, że "wskazanie w przepisie art. 73 ust. 4 z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) terminu do składania wniosków ma tylko takie znaczenie, iż nie można było skutecznie złożyć wniosku przed dniem 1 stycznia 2001 r., a po dniu 31 grudnia 2005 r. roszczenie o odszkodowanie wygasło.". Trybunał Konstytucyjny kontrolując konstytucyjność art. 73 ust. 4 w wyroku z dnia 19 maja 2011 r. sygn. akt K 20/09 (OTK-A 2011/4/35) uznał, że przepis ten jest zgodny z art. 21 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 oraz z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W ocenie Trybunału wskazanie terminu zawitego, przy zachowaniu odpowiedniej vacatio legis, nie może zostać uznane za nadmierne obciążenie. Każdy bowiem właściciel nieruchomości zajętej pod drogę publiczną powinien we własnym zakresie zadbać o swoje interesy. Trybunał stwierdził, że stworzenie szczególnej procedury wywłaszczeniowej w odniesieniu do takich nieruchomości było rozwiązaniem legitymowanym w demokratycznym państwie prawnym, gdyż służyło realizacji i zabezpieczeniu dobra wspólnego. Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że wprowadzenie 5-letniego okresu, w którym możliwe było dochodzenie roszczenia odszkodowawczego, przy jednoczesnych minimalnych wymogach proceduralnych, nie niweczy istoty prawa do słusznego odszkodowania. Kształtując taki a nie inny sposób dochodzenia roszczenia odszkodowawczego ustawodawca po pierwsze - odsunął w czasie możliwość jego zgłoszenia dając uprawnionym podmiotom dwa lata na uzyskanie informacji o przyjętym rozwiązaniu legislacyjnym i przygotowanie niezbędnych dokumentów, a po drugie - wyznaczył stosunkowo długi - bo 5-letni termin na wystąpienie z wnioskiem o odszkodowanie. Konkludując Trybunał stwierdził, że art. 73 ust. 4 jest zgodny z zasadą dopuszczalnych i proporcjonalnych ograniczeń konstytucyjnego prawa do słusznego odszkodowania z tytułu wywłaszczenia. W tych warunkach jako nietrafne należy ocenić zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego - zarówno art. 73 ust. 4 oraz art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., jak również art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Bezzasadny jest zarzut dotyczący naruszenia Artykułu 1 Protokołu Nr 1 do Europejskiej Konwencji Podstawowych Praw i Wolności. Już z przytoczonego w skardze kasacyjnej fragmentu treści Artykułu 1 wynika odesłanie do ustaw wewnętrznych państw sygnatariuszy tej Konwencji w zakresie uregulowania warunków, na jakich może nastąpić pozbawienie własności. Taką też normą ustawową określającą warunki pozbawienia własności gruntów zajętych pod drogi publiczne jest art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Dodać wypada, iż w pozostałej treści Artykułu 1, którą autor skargi kasacyjnej pominął, postanowiono, że ochrona własności, o jakiej mowa w części wstępnej, nie narusza prawa państwa do stosowania takich ustaw, jakie uzna za konieczne do uregulowania sposobu korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym. Przejęcie z mocy ustawy własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne na rzecz odpowiednich podmiotów publicznoprawnych następuje zgodnie z interesem powszechnym, z uwzględnieniem prawa wywłaszczonego do odszkodowania. Zawarte w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. uregulowanie przewiduje jednak ustalenie odszkodowania przez właściwy organ administracji publicznej tylko na wniosek złożony przez właściciela w konkretnie oznaczonym w ustawie terminie. Złożenie wniosku poza wyznaczonymi ustawowo granicami czasowymi wyklucza możliwość ustalenia odszkodowania rekompensującego utratę własności gruntu zajętego pod drogę publiczną. W świetle powyższego zarzuty skargi kasacyjnej należało uznać za niezasadne, a wobec tego skargę kasacyjną należało oddalić jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.