I SA/Wa 492/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Miernik Sędziowie: WSA Elżbieta Lenart (spr.) WSA Mirosław Gdesz Protokolant Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi Gminy J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty L. z dnia [...] października 2009 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej Gminy J. kwotę [...] zł (sześć tysięcy sto dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty L. z dnia [...] października 2009 r. nr [...]. orzekającą o ustaleniu odszkodowania w związku z wydzieleniem pod publiczną drogę gminną działek gruntu, które przeszły na własność Gminy J. Zaskarżone orzeczenie wydano w oparciu o następujący stan faktyczny sprawy. Decyzją z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] Wójt Gminy J. zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonych w obrębie [...] gm. J. oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki ewidencyjne o nr [...],[...],[...]. Stała się ona ostateczna w dniu [...] czerwca 2007 r. W wyniku dokonanego podziału wydzielono - na wniosek właścicieli nieruchomości - działki gruntu położone w obrębie [...] o nr [...],[...] o łącznej powierzchni [...] m , pod "publiczną ulicę lokalną, oznaczoną na rysunku planu zagospodarowania przestrzennego symbolem [...], która figuruje w planie zagospodarowania jako droga gminna". M. T. w dniu [...] czerwca 2008 r. złożył wniosek o przyznanie odszkodowania za uprzednio wymienione grunty przejęte przez Gminę J. Starosta [...] decyzją z dnia [...] października 2009 r. orzekł o ustaleniu odszkodowania od Gminy J. na rzecz M. T. w wysokości [...] zł w związku z wydzieleniem pod publiczną drogę gminną działek gruntu oznaczonych jako działki ewidencyjne o nr [...],[...], o łącznej pow. [...] m położonych w obrębie [...], gmina J., opisanych odpowiednio w [...] i [...] - które przeszły na własność Gminy J. oraz orzekł o terminie jego zapłaty i waloryzacji. W uzasadnieniu tego orzeczenia Starosta stwierdził, iż operat szacunkowy z dnia [...] maja 2009 r. został sporządzony zgodnie z § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości (w brzmieniu nadanym zmianą do rozporządzenia opublikowaną w Dz. U. z 2005 Nr 196, poz. 1628 obowiązującym od dnia 7 października 2005 r.), a także zgodnie z art. 134 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Określając wartość gruntu rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze i metodę porównywania parami. Organ uznał, że nie znalazł podstaw do zakwestionowania operatu szacunkowego sporządzonego przez ww. rzeczoznawcę majątkowego i zgadza się z wyrażoną w nim opinią na temat wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości. Dodał, że jak wynika z decyzji podziałowej, teren obecnych działek o numerach [...] i [...] przeznaczony był pod publiczną ulicę lokalną, oznaczoną na rysunku planu zagospodarowania przestrzennego symbolem [...], która figuruje w planie zagospodarowania przestrzennego północnej części wsi [...], zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy J. z dnia [...] sierpnia 2005 r. (Dz. Urz. Województwa Mazowieckiego z Nr [...], poz. [...]). Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Wójt Gminy J. kwestionując prawidłowość sporządzonego operatu szacunkowego. Wniósł o uchylenie kwestionowanej decyzji i umorzenie postępowania lub uchylenie przedmiotowej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Po rozpoznaniu odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty L. z dnia [...] października 2009 r. nr [...]. W uzasadnieniu orzeczenia organ wojewódzki stwierdził, że zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 w powiązaniu z art. 7 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą część dróg służących miejscowym potrzebom z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Zaliczenie dróg do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy. Na podstawie § 4 ust. 1 pkt 7 w związku z ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, do dróg publicznych zalicza się drogi dojazdowe. Organ stwierdził, że ciążący na właściwej jednostce samorządu terytorialnego obowiązek odszkodowawczy, o jakim mowa w art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, związany jest z odjęciem poprzedniemu właścicielowi prawa własności, które przechodzi odpowiednio na własność gminy. Założeniem koniecznym do uznania, że nastąpi przejście z mocy prawa działek wydzielonych pod drogi publiczne na określone podmioty jest to, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego musi przewidywać przebieg dróg publicznych na tym terenie. Dodał, że stosownie do art. 98 i 131 ustawy o gospodarce nieruchomościami wysokość odszkodowania za działki gruntu przejęte pod drogi powinna zostać ustalona między właścicielem a właściwym organem. W sytuacji, gdy do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela odszkodowanie ustala się i wypłaca na zasadach oraz w trybie obowiązującym przy wywłaszczaniu nieruchomości. Wojewoda podniósł, że z akt sprawy wynika, iż strona wnioskująca o przyznanie odszkodowania zwróciła się w dniu 6 marca 2008 r. do Wójta Gminy J. z propozycją uzgodnienia terminu spotkania w sprawie ustalenia odszkodowania, po czym w dniu [...] czerwca 2008 r. wystąpiła do Starosty L. z wnioskiem o ustalenie odszkodowania za działkę drogową powstałą wyniku podziału. Na rozprawę w sprawie ustalenia odszkodowania - mimo prawidłowego zawiadomienia - nie stawił się Wójt Gminy J. M. T. ponownie bezskutecznie wystąpił do Wójta Gminy J. o wyznaczenie spotkania, celem odbycia rokowań. Organ stwierdził zatem, iż sytuacja, w której Wójt Gminy nie wywiązuje się z nałożonych na niego obowiązków nie może być utożsamiana z brakiem uzgodnienia o jakim mowa w przepisie art. 98 ust. 3. Z tego też względu odpowiednio udokumentowane próby dokonania uzgodnień, występowanie z propozycją wysokości odszkodowania i brak porozumienia - mimo czynionych starań - uznał za materiał zastępujący protokół uzgodnień, a uchylanie się Wójta od rokowań w sprawie ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie uznał za zakończenie rokowań z negatywnym wynikiem. Odnosząc się zaś do zarzutów Wójta Gminy J. dotyczących prawidłowości sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego. Wojewoda stwierdził, iż żadne argumenty nie przemawiają za tym, aby organy nie mogły samodzielnie ocenić jego wartości dowodowej i ewentualnie żądać od tego rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień, co do jego treści. W przedmiotowej sprawie rzeczoznawca majątkowy W. L. odniósł się do zarzutów stawianych przez strony postępowania i podtrzymał dokonaną wycenę z dnia [...] maja 2009 r. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Wójt Gminy J. - wnosząc o jej uchylenie w całości wraz z decyzją ją poprzedzającą. Decyzjom tym zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 kpa, poprzez ich niezastosowanie - ogólnikową ocenę sporządzonego w niniejszej sprawie operatu szacunkowego, przyjętych w nim do porównań nieruchomości, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wójt Gminy J. stwierdził też, że nie można uznać, iż skarżący - w celu obalenia kwestionowanego operatu szacunkowego - winien przedłożyć organowi przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, stosownie do art. 157 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Starosta, dokonując oceny zasadności wniosku o odszkodowanie, posiada kompetencje do zbadania, czy wniosek jest zgodny z dyspozycjami ustawy o gospodarce nieruchomościami i innymi przepisami prawa. Rzeczą organu administracji jest prowadzenie postępowania dowodowego w celu uzupełnienia lub wyjaśnienia twierdzeń stron i wykrycia środków dowodowych, pozwalających na ich udowodnienie. Uczestnik postępowania M. T. w piśmie z dnia 28 kwietnia 2010 r. wniósł o oddalenie skargi złożonej przez Gminę J. Ponadto stwierdził, że Starosta L. przeprowadził dwie rozprawy administracyjne, zlecił wykonanie operatu szacunkowego, a następnie, na skutek złożonych uwag przez Gminę J., zlecił jego uzupełnienie. Na skutek uwag Gminy rzeczoznawca obniżył wartość nieruchomości. Dodał, że stan faktyczny niniejszej sprawy pozwalał na przyjęcie, że do uzgodnienia wysokości odszkodowania faktycznie nie doszło. Z tego względu M. T. miał prawo złożyć wniosek o wszczęcie postępowania przez Starostę. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując jednocześnie stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że kontrola sądowo - administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżone orzeczenie nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego orzeczenia, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może zatem wyeliminować z obrotu prawnego zaskarżony akt także z powodów, które w skardze nie zostały podniesione a stanowiąc wydaniu aktu z naruszeniem prawa. Skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja narusza prawo. W niniejszej sprawie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty L. z dnia [...] października 2009 r. ustalającą odszkodowanie na rzecz byłego właściciela M. T. w wysokości [...] zł - w związku z wydzieleniem pod publiczną drogę gminną działek gruntu oznaczonych jako działki ewidencyjne o numerach [...],[...], o łącznej powierzchni [...] m , położonych w obrębie [...], gmina J., opisanych odpowiednio w KW Nr [...] i KW Nr [...], które przeszły z mocy prawa na własność Gminy J. Zgodnie z art. 98 ust.1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe -z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.(ust. 3 ww. art.). Na wstępie należy stwierdzić, że Sąd uznał, iż w niniejszej sprawie spełniony został warunek prowadzenia rokowań. M. T. kilkakrotnie występował do organu o podjęcie działań mających na celu uzgodnienia wysokości odszkodowania. Brak reakcji Wójta Gminy J. - ustawowo zobowiązanego do podjęcia rokowań zgodnie z powołanym uprzednio przepisem - nie może powodować szkody dla osoby wywłaszczonej. Z tego względu zarzut skarżącego o braku przewidzianych prawem rokowań Sąd uznał za co najmniej zadziwiający. Kluczowym zagadnieniem w niniejszej sprawie jest zatem kwestia związana z wyceną nieruchomości, która została wydzielona pod drogę gminną i w związku z tym przeszła na własność Gminy. Zgodnie z przepisem art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (ust. 1). W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 2). W przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (ust. 3). Jak z powyższego wynika, określając wartość wywłaszczonych nieruchomości, konieczne jest korzystanie z operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, sporządzonego z uwzględnieniem przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w konsekwencji z uwzględnieniem przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Jest to dowód w sprawie podlegający ocenie, a jego wartość dowodowa może być w razie potrzeby weryfikowana. Rzeczoznawcy majątkowi obowiązani są działać w określonych ramach prawnych. Nie mogą zatem działać bez uwzględnienia dyspozycji przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak i przepisów wykonawczych (przepisów rozporządzenia). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd uznał, że organ administracji nie zbadał należycie operatu szacunkowego, przez co naruszył art. 77 § 1 i 80 kpa - bowiem dowód w postaci operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego podlega ocenie organu rozstrzygającego sprawę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość (zob. wyrok NSA z dnia 4 października 2006 r., I OSK 417/06, LEX nr 281387). Z § 36 ust, 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) wynika, że przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Natomiast w myśl ust. 2 tego § w przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1, wartość gruntów określa się w sposób następujący: wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących określa się jako iloczyn wartości 1 m gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów, z których wydzielono działki pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących, powoduje, że wartość tych gruntów jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak określoną wartość powiększa się o 50 %; wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne określa się jako iloczyn wartości 1 m gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów przyległych powoduje, że ich wartość jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak ustaloną wartość powiększa się o 50 %. Sporządzona w sprawie wycena nie została przeprowadzona w pełni w zgodzie z tymi przepisami. Biegły - z uwagi na treść § 36 ust. 1 rozporządzenia - nie miał bowiem prawa dokonać wyceny nieruchomości w oparciu o § 36 ust. 2 bez wcześniejszego zbadania rynku pod kątem istnienia na nim transakcji, o których mowa w ust. 1 tego paragrafu. Taką decyzję mógł podjąć dopiero po uznaniu, że takie transakcje na rynku nie wystąpiły. Tymczasem w niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy W. L., określając sposób wyceny nieruchomości przyjął, że na rynku lokalnym obejmującym wieś [...] nie stwierdzono transakcji nieruchomościami gruntowymi przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi publiczne, w związku z czym nie mógł w sporządzonym operacie zastosować § 36 ust. 1 ww. rozporządzenia. Stanowisko takie Sąd uznał za błędne. Należy bowiem zauważyć, że rzeczoznawca zastosował pojęcie "rynku lokalnego" zbyt wąsko. W orzecznictwie sądowym istnieje ugruntowany pogląd, że przy zdefiniowaniu pojęcia "lokalny" pomocne mogą być regulacje zawarte w aktach ustrojowych samorządu terytorialnego (ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym i ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa). Z przywołanych unormowań można wprowadzić wniosek, że słowo "lokalny" odczytywać należy jako obszar gminy i powiatu, a regionalny jako obszar województwa (zob. m.in. np. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych we Wrocławiu z dnia 7 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 537/08, w Warszawie z dnia 29 października 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1204/08). Biegły powinien zatem rozszerzyć analizę rynku na transakcje zanotowane poza obszarem wsi [...] - na obszar gminy, a nawet powiatu, w których położona jest wyceniana nieruchomość. Dopiero po stwierdzeniu, że na tym rynku nie występowała sprzedaż gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, rzeczoznawca mógłby zastosować § 36 ust. 2 ww. rozporządzenia. Reasumując, sposób postępowania rzeczoznawcy majątkowego w niniejszej sprawie oznaczał - zdaniem Sądu - złą interpretację przez niego obowiązującego przepisu i fakt ten powinien zostać dostrzeżony przez organy pierwszej i drugiej instancji. Zgodnie bowiem z treścią art. 80 kpa - to organ administracji ma obowiązek dokonać oceny zgromadzonego w toku postępowania materiału dowodowego, w tym dokonać oceny prawidłowości sporządzenia (pod kątem zgodności z przepisami prawa) opinii biegłego, która jest jednym ze środków dowodowych (art. 75 kpa), w związku z czym decyzja organu pierwszej i drugiej instancji podlegała uchyleniu. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd - z mocy przepisu art. 145 § 1 lit. a i c, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2004 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji