II SA/Kr 494/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędziowie: NSA Joanna Tuszyńska WSA Mirosław Bator (spr.) Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi M. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 10 lutego 2010 r., nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy skargę oddala. Postanowieniem z dnia 18 września 2009 r., znak [....] , po rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy Z. , Starosta K. uzgodnił negatywnie projekt decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. - "Budynek mieszkalny jednorodzinny wraz ze zjazdem z drogi powiatowej nr (....) [....] , przyłączami wod-kan, enn, szambo, na działce nr [....] w K. ", którego inwestorem jest M.G. Jako podstawę rozstrzygnięcia powołał art. 106 § 5 k.p.a. w związku z art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 3 ust. 1, art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych ( Dz.U. z 2004r., Nr 121, poz. 1266 ze zm.), zmienionej ustawą z dnia 19 grudnia 2008r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2008r., Nr 237, poz. 1657). W uzasadnieniu wskazał, że przedmiotowa inwestycja ma być realizowana na terenie nie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, na działce nr [....] o powierzchni 0,2024 ha, obejmującej użytki rolne klasy bonitacyjnej R-RII i R-RIIIa (grunty orne). Powołując treść art. 7 ust. 2 pkt 1 oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2006r. sygn. akt. IV SA/ Wa 1734/05 oraz z dnia 10 października 2008r. sygn. akt IV SA/Wa 697/08, wyraził pogląd, że kryterium obszarowe, o którym mowa w art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych dotyczy nie tylko powierzchni działki, na której planowana jest inwestycja, lecz całego zwartego kompleksu gruntów rolnych, w skład którego wchodzi ta działka. Na podstawie mapy ewidencyjnej obr. K. , gm. Z. oraz wypisu z rejestru gruntów ustalił, że działka nr [....] wraz z działkami sąsiednimi wchodzi w skład zwartego kompleksu gruntów rolnych klasy II i III o powierzchni przekraczającej 0,5 ha. Użytki rolne stanowiące działkę nr [....] zaliczane są do klasy II i III, a zatem mają wysoką przydatność rolniczą.W związku z powyższym postanowiono jak w sentencji. Zażalenie na to postanowienie złożyła M.G. podnosząc, że dwa wybiórczo powołane przez organ wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie mogą wpływać na przedmiotowe zagadnienie, które ma podobne znamiona, lecz inną specyfikę. Skarżąca wnosiła o uchylenie postanowienia organu pierwszej instancji i wydanie pozytywnego rozstrzygnięcia. Po rozpoznaniu powyższego zażalenia, postanowieniem z dnia 20 lutego 2009r., znak [....] , na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Orzekając w ten sposób nawiązało do treści art. 53 ust. 4 pkt 6 w związku z art. 64 ust. 1 oraz do art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak również art. 5 ust. 1 i art. 7 ust. 1, 2 pkt 1 oraz art. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Podzielając stanowisko organu pierwszej instancji w kwestii wykładni art. 7 ust. 2 tej ostatniej ustawy stwierdziło, że przewidziane w tym przepisie kryterium obszarowe dotyczy nie tylko powierzchni samej działki, na której planowana jest inwestycja, lecz również całego zwartego kompleksu gruntów rolnych, w skład którego wchodzi ta działka. Z akt spraw wynika, że przedmiotowa działka, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy, który utracił ważność, położona była w terenie gruntów ornych oznaczonych symbolem RII i RIIIa. Ponadto, teren ten nie był objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W związku z tym, że przedmiotowa działka o powierzchni 0,2024 ha obejmuje użytki gruntowe oznaczone jako grunty orne RII i RIIIa i przekracza, wraz z innymi działkami stanowiącymi razem z nią zwarty kompleks powierzchnię 0,5 ha, to wymagana jest zgoda Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na inne niż rolnicze jej wykorzystanie i zmiany takiej należy dokonać w miejscowym planie. W chwili obecnej nie jest zatem możliwe dokonanie pozytywnego uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 20 lutego 2009r., znak [....] , M.G. domagała się jego uchylenia w całości. Skarżąca zarzucała : naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 124 § 2 k.p.a. poprzez błędne wyjaśnienie podstawy prawnej zaskarżonego postanowienia, tj. pominięcie art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie, a mimo to w treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia o nim nie wspomniano; niewłaściwą interpretację art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i nieprawidłowe wyjaśnienie, czym jest "zwarty obszar", o którym mowa w tym przepisie; naruszenie art. 6 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia pozostającego w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa, a to art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; naruszenie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez błędną interpretację tego przepisu i przez to przyjęcie błędnego kryterium obszarowego, od którego zależy wymóg uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntu od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, jak również błędnie przyjęcie, że takiej zgody brak, mimo, iż została uzyskana przy okazji przygotowywania uprzednio obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Z. ; naruszenie art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w całości stanu faktycznego koniecznego dla rozstrzygnięcia sprawy oraz naruszenie słusznego interesu skarżącej, tj. prawa własności i zasady wolności zagospodarowania terenu; naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie wybiórczej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności pominięcie, że właściciele sąsiadujących z działką skarżącej gruntów oraz gruntów znajdujących się w tej samej wsi, uzyskali w identycznej sytuacji, w jakiej znalazła się skarżąca decyzje ustalające warunki zabudowy na tych terenach. Skarżąca zarzucała nadto naruszenie przepisów Konstytucji, tj. art. 32 ust. 1 poprzez wydanie postanowienia negatywnie uzgadniającego projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w sytuacji gdy dla innych działek sąsiednich została wydana decyzja ustająca takie warunki, jak również art. 64 ust. 2 poprzez bezprawne ograniczanie uprawnień właścicielskich, w których mieści się również prawo do swobodnego planowania inwestycji na działce. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podniosła, że pojecie "teren" użyte w treści art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oznacza teren, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, a więc obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, na których planowana jest inwestycja. W ocenie skarżącej do kryterium obszarowego nie mogą być zaliczone działki sąsiadująca z działką objętą wnioskiem inwestora. Ponadto, skoro powierzchnia przedmiotowej działki wynosi 0,2024 ha, występowanie do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi celem uzyskana zgody na zmianę przeznaczenia gruntu nie było konieczne. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważy, co następuje . Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm. ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30.08.2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153,poz. 1270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a. ), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy ( art. 135 p.p.s.a. ) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. W sytuacji, gdy przedmiotem postępowania sądowadministracyjnego jest zaskarżalne w myśl art. 3 § 2 pkt 2 , przewidziane w art. 123 § 1-2 k.p.a. postanowienie organu administracji publicznej, dotyczące poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania administracyjnego, kontrola ta ma charakter ograniczony i nie obejmuje niezwiązanych z nim bezpośrednio kwestii materialnoprawnych oraz procesowych. Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń , a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania należy uznać, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie pomimo zasadności niektórych podnoszonych w niej zarzutów. Nie jest kwestionowane w skardze, że kontrolowane postanowienia zostały wydane w sprawie wszczętej na wniosek M.G. , mającej za przedmiot ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji pn. - "Budynek mieszkalny jednorodzinny wraz ze zjazdem z drogi powiatowej nr (18101) 2120 K, przyłączami wod-kan, enn, szambo, na działce nr [....] w K. ", w toku postępowania prowadzonego przez Wójta Gminy Z. , który na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej w skrócie u.p.z.p.) oraz art. 106 k.p.a. wystąpił do Starosty K. o uzgodnienie projektu decyzji dla tego zamierzenia. Skarżąca nie kwestionuje także ustaleń organów uzgadniających, w myśl których zgodnie z danymi z ewidencji gruntów działka nr [....] o powierzchni 0,2024 ha obejmuje użytki rolne klasy bonitacyjnej R-RII oraz R-RIIIa (grunty orne) i wraz z działkami sąsiednimi wchodzi w skład zwartego kompleksu gruntów rolnych klasy II i III o powierzchni przekraczającej 0,5 ha. Na tym terenie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Powyższe okoliczności jako bezsporne świetle stanowisk stron i uczestników oraz nie budzące zastrzeżeń w ramach przeprowadzonej z urzędu kontroli obu postanowień pozostając poza szerszymi rozważaniami. Zarzuty skargi koncentrują się wokół zagadnienia prawidłowości wykładni i zastosowania w sprawie niniejszej przepisów prawa materialnego dotyczących ograniczenia przeznaczenia nieruchomości rolnych na cele nierolnicze. Artykuł 61 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Cytowana regulacja określa warunki uzależniające pozytywne rozstrzygnięcie w sprawie warunków zabudowy dla przedsięwzięć niebędących inwestycją celu publicznego i jest stosowana przez organ wydający decyzję. W stanie faktycznym niniejszej sprawy istotne znaczenie mają postanowienia zawarte w punktach 4-5 . Wśród przepisów odrębnych, do których odsyła pkt 5 należy uwzględnić ustawę z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych ( dalej w skrócie ogrlu, tekst jednolity Dz.U. z 2004r. Nr 121, poz. 1266 z późn. zm. w tym dokonanymi ustawą z dnia 19 grudnia 2008r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych , Dz.U. Nr 237, poz. 1657). W związku z tym przepisem pozostaje art. 60 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Artykuł 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. stanowi zaś o obowiązku dokonania uzgodnienia projektu decyzji z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Z art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jednolity Dz.U.z 2004 Nr 261, poz. 2603) wynika, że za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Stosownie do art. 53 ust. 5 w związku z art. 64 ust. 1, takie uzgodnienie następuje w trybie art. 106 k.p.a. W doktrynie wskazuje się słusznie, że skoro organ współdziałający przedstawia swoje stanowisko w sprawie administracyjnej rozstrzyganej w drodze decyzji, to zakres i przedmiot tego stanowiska są niejako podwójnie ograniczone: po pierwsze - przedmiotem sprawy administracyjnej, po drugie - zakresem właściwości (zadań) organu współdziałającego (Komentarz do art. 106 kodeksu postępowania administracyjnego , [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III.). Podobnie w wyroku NSA z dnia 20 listopada 1997 r., sygn . akt V SA 2699/96 ( ONSA 1998, nr 4, poz. 123 ) przyjęto trafnie, że: "Jeżeli przepis prawa materialnego uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska w formie opinii przez inny organ, to opinia ta nie może dotyczyć dowolnych spraw związanych z przedmiotem rozstrzygnięcia, lecz tylko tych aspektów, które wiążą się z zadaniami organu opiniującego". Takie uzgodnienie z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych w sprawie niniejszej zostało dokonane we właściwym trybie. Mając na uwadze zakres kognicji organów uzgadniających wynikający z przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przy wydaniu kontrolowanych postanowień trafnie objęto ustaleniami okoliczności powołane uprzednio jako bezsporne, charakteryzujące stan faktyczny i prawny terenu, z uwzględnieniem braku przepisów miejscowego plany zagospodarowania przestrzennego oraz danych z ewidencji gruntów. Zastrzeżenia budzi natomiast wskazanie przez organ drugiej instancji – zresztą bez jakichkolwiek dalszych wyjaśnień, że działka nr [....] , zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy, który utracił ważność, położona była w terenie gruntów ornych oznaczonych symbolem RII i RIIIa, zaś teren ten nie był objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Czynienie ustaleń w zakresie spełnienia tej przesłanki pozostaje poza kompetencją organów uzgadniających albowiem nie znajduje ono uzasadnienia w jakimkolwiek przepisie zawartym w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych . Kognicja w tym zakresie należy wyłącznie do organu administracji publicznej wydającego decyzję. Takie dowolne stwierdzenie pozostaje jednakże bez wpływu na wynik sprawy. Na W pozostałości niekwestionowane w sprawie ustalenia organów uzgadniających są prawidłowe, podobnie jak ocena prawna stanu faktycznego dokonana w obu kontrolowanych postanowieniach, zaś stanowiły one dostateczne uzasadnienia do wydania kwestionowanego przez skarżącą uzgodnienia. Stosownie do art. 1 ogrlu , przedmiotowa ustawa reguluje zasady ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji i poprawiania wartości użytkowej gruntów. Gruntami rolnymi, w rozumieniu ustawy są między innymi grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne ( art. 2 ust. 1 pkt ogrlu ), przy czym nie uważa się za grunty rolne gruntów znajdujących się pod parkami i ogrodami wpisanymi do rejestru zabytków ( art. 2 ust. 3 ogrlu). Ochrona gruntów rolnych polega na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne ( art. 3 ust. 1 pkt 1 ogrlu ). Przez przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne rozumie w myśl art. 4 pkt 6 ogrl, ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych. Artykuł 7 ust. 1 ogrlu stanowi, że przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W stanie faktycznym niniejszej sprawy istotne znaczenia ma regulacja z art. 7 ust. 2 pkt 1 ogrlu , w myśl której przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha - wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej. W świetle brzmienia powyższych przepisów należy przyjąć, że przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III może nastąpić wyłącznie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha. W art. 7 ust.2 pkt 1 ogrlu pojawia się pojęcie zwartego obszaru gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III projektowanego do przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne. Jak należy interpretować termin użytków rolnych wynika z art. 2 ust. 1 pkt 1 ugrol . Uwzględniając odesłanie do ewidencji gruntów, należy mieć zatem na uwadze przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne ( tekst jednolity Dz.U. z 2005r. Nr 240, poz.2027 z późn. zm. ) oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków ( Dz.U. Nr 38, poz. 454 ). Dokonywana w ewidencji gruntów kwalifikacja opiera się na kryteriach obiektywnych, którymi są klasy gruntów wyznaczone po przeprowadzeniu ich gleboznawczej klasyfikacji (art. 20 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 pr. geodez. i kartograf.).Przez gleboznawczą klasyfikację gruntów należy rozumieć podział gleb na klasy bonitacyjne ze względu na ich jakość produkcyjną, ustaloną na podstawie cech genetycznych gleb ( art. 2 pkt 12 pr.geodez. i kartograf.) Klasy gleboznawcze poszczególnych użytków – w tym użytków rolnych , ich kontury i oznaczenia przyjmuje się z operatu gleboznawczej klasyfikacji gruntów ( § 66 ust. 2 rozp. ), który podlega aktualizacji w trybie przewidzianym w ustawie i rozporządzeniu wykonawczym. Do użytków rolnych zalicza się grunty orne, sady, łąki trwałe, pastwiska trwałe, grunty rolne zabudowane, grunty pod stawami, rowy – oznaczane odpowiednimi symbolami( § 68 ust. 1 rozp.) . Zasadnicze znaczenia klasy bonitacyjnej dla klasyfikacji gruntów jako użytków rolnych potwierdza treść pkt 1. 1 c) Załącznika Nr 6 do rozporządzenia, który wśród gruntów ornych wymienia także ugory i odłogi. Brak natomiast w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jak również ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym legalnej definicji pozostałych terminów pojawiających się w treści analizowanej regulacji, względnie odesłania do przepisów innych ustaw. Kontynuując proces wykładni należy zwrócić uwagę, że pomimo takiej możliwości ustawodawca nie posługuje w niej terminami "działki" lub "terenu" - jak przepisach art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), lecz wprowadza odrębne pojęcie "obszaru". Taki zabieg nie jest przypadkowy i winien być traktowany jako celowe zamierzenie ustawodawcy. W języku potocznym słowo " obszar " oznacza : rozległy teren; ograniczoną część przestrzeni, określoną powierzchnię czegoś, miejsce występowania, zasięgu czegoś zwykle dużych rozmiarów ( tak Słownik Języka Polskiego pod red. M. Szymczaka, PWN, W-wa 1979, T. II, str.430 ). Całokształt regulacji zawartych w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych naprowadza na takie właśnie, zgodne z językiem potocznym rozumienie pojęcia obszaru gruntów rolnych, jako miejsce występowania, zasięgu użytków rolnych określonej klasy w postaci zwartych ich kompleksów, nieróżnicowanych cechami charakteryzującymi działki geodezyjne lub nieruchomości jako odrębne przedmioty własności albo też ich części. Powyższe zaś nakazuje uznać, że kryterium obszarowe, o którym mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 ogrlu dotyczy nie tylko powierzchni działki lub działek, na których planowana jest inwestycja albo ich części, lecz całego zwartego kompleksu gruntów rolnych, w skład którego one wchodzą. O ile zatem wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy działki lub działek albo ich części stanowiących użytki rolne klas I-III , położonych w zwartym kompleksie użytków rolnych klas I-III, ich przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne może nastąpić wyłączenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego po uzyskaniu zgody, o której mowa wart. 7 ust. 2 pkt 1 ogrlu. Nie istnieją jednakże przeszkody by w takim obszarze ustalić warunki zabudowy dla wchodzących w skład gospodarstw rolnych budynków mieszkalnych, czy budynków i urządzeń służących wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu , względnie podobnych zmian w zagospodarowaniu terenu, które są zgodne z rolnym przeznaczeniem gruntów, wynikającym z art. art. 2 ust . 1 pkt 1 – 10 ogrlu. Skarżąca nie wskazywała jednakże na taki właśnie zamiar zagospodarowania przedmiotowej działki, który nie prowadziłby do zmiany przeznaczenia gruntu rolnego. Prezentowana wyżej wykładnia gramatyczna pozostaje w zgodzie z wynikami wykładni celowościowej przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, która naprowadza na przywiązywaną przez ustawodawcę wagę do zachowania odpowiedniego areału, a także stanu stanu gruntów rolnych i leśnych, jako gruntów o istotnym społeczno-godpodarczym przeznaczeniu. Odzwierciedleniem tego dążenia w zakresie ograniczenia nierolniczego wykorzystania użytków rolnych jest choćby treść art. 6 ust. 1 ogrlu, który stanowi, że na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Legalne rozpoczęcie nierolniczego sposobu użytkowania gruntów rolnych wymaga nie tylko zgodnej z prawem zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne , ale także realizacji kolejnego etapu, jaki stanowi wyłączanie gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej ( Rozdział 3 ogrlu), gdzie przewidziano dalsze mechanizmy ograniczające planowane zmiany oraz w istocie odformalizowany powrót do dotychczasowego sposobu użytkowania gruntów jako rolnych. Powyższe wyniki wykładni gramatycznej i funkcjonalnej pozostają w zgodzie nie tylko z regulacjami zawartymi w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych, czy ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odpowiadają one także przepisom prawa cywilnego. Artykuł 46 ust 1 k.c., stanowi, że nieruchomościami rolnymi (gruntami rolnymi) są nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej. W sytuacji, gdy nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego treść prawa własności wyznaczana w myśl art. 140 k.c. jego społeczno-gospodarcze przeznaczenie. To zaś zależy od rodzaju rzeczy i jej cech fizycznych. Stanowisko skarżącej nie zasługuje na uwzględnienie. Uznanie bowiem, że kryterium obszarowe, o którym mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 ogrlu dotyczy li tylko terenu działki ( względnie działek albo ich części ) objętych wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy niweczy skutki mechanizmów ochrony gruntów rolnych tam, gdzie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Umożliwia on bowiem dokonywanie w sposób nieograniczony zmian przeznaczenia takich gruntów - wbrew regulacjom z art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ogrlu - poprzez wydanie szeregu indywidualnych decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. W tym stanie rzeczy bezzasadnym jest zarzut art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Pozostałe zarzuty, istotne dla stosowaniu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., jak wskazano uprzednio, nie mają wpływu na istnienie uzasadnionych podstaw do wydania przez organy uzgadniające kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze, uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienia oraz nie dostrzegając innych uchybień uzasadniających eliminację kontrolowanych postanowień z obrotu prawnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a. W uzupełnieniu należy wskazać, że na obecnym etapie postępowania organ wydający decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji nie zajmował stanowiska w kwestii jego związania dokonanym uzgodnieniem. W tej sytuacji dokonywanie przy rozpoznaniu niniejszej skargi dalej idących ocen z zakresu prawa materialnego, dotyczących tego zagadnienia jest niedopuszczalne jako przedwczesne.