I SA/Wa 247/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie: WSA Joanna Skiba WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Protokolant Anna Traczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lipca 2010 r. sprawy ze skargi Związku [...] na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2009 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] po rozpatrzeniu zażalenia Związku [...] w W. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2009 r. nr [...] odmawiające podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta B. z dnia [...] listopada 1978 r., nr [...] w sprawie przekazania Wojewódzkiej [...] w T. z siedzibą w G. w użytkowanie nieruchomości położonej w . przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, utrzymał w mocy ww. postanowienie. W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan faktyczny: Naczelnik Miasta B. decyzją z dnia [...] listopada 1978 r. orzekł o przekazaniu w użytkowanie Wojewódzkiej [...] w T. z siedzibą w G. opisanej nieruchomości. Spółdzielnia Pracy "[...] " w B., następca prawny zlikwidowanej Wojewódzkiej [...] w T. z siedzibą w G., reprezentowana przez radcę prawnego D. S., pismem z dnia 3 listopada 2004 r. wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta B. z dnia [...] listopada 1978 r. Pismem z dnia 18 maja 2006 r. Skarb Państwa reprezentowany przez Starostę Powiatowego w B. złożył pozew do Sądu Rejonowego w B. o uzgodnienie treści księgi wieczystej KW Nr [...] z rzeczywistym stanem prawnym. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2006 r., nr [...] zawiesił na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta B. z dnia [...] listopada 1978 r., w związku z toczącym się przed sądem powszechnym postępowaniem w sprawie uzgodnienia treści księgi wieczystej KW Nr [...], prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości Minister Budownictwa postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2006 r., nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2006 r. Postanowieniem z dnia 18 października 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1642/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę Spółdzielni Pracy "[...] " w B. w likwidacji na w/w postanowienie Ministra Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2006 r. Pismem z dnia 27 lipca 2009 r. Związek [...] w W., następca prawny zlikwidowanej Spółdzielni Pracy "[...] " w B., reprezentowany przez radcę prawnego D. S., wniósł o podjęcie zawieszonego postępowania. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] września 2009 r., nr [...] odmówił podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta B. z dnia [...] listopada 1978 r. Pismem z dnia 9 września 2009 r. pełnomocnik Związku [...] w W. złożył zażalenie na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2009 r., zarzucając organowi wojewódzkiemu naruszenie art. 7 i art. 12 kpa, poprzez nie podjęcie żadnych czynności, które doprowadziłyby do ustalenia prawa własności Skarbu Państwa do nieruchomości będącej przedmiotem postępowania. Rozpatrując przedmiotowe zażalenie Minister Infrastruktury wskazał, że zgodnie z treścią art. 97 § 2 kpa w przypadku, gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, organ administracji publicznej podejmie postępowanie z urzędu lub na żądanie strony. Za zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie została uznana kwestia uzgodnienia treści księgi wieczystej KW [...] z rzeczywistym stanem prawnym, dla której właściwy do rozpoznania jest Sąd Rejonowy w B.. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2006 r., sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w B. zawiesił postępowanie, ze względu na śmierć jednej ze stron postępowania. Wobec powyższego, zdaniem organu drugiej instancji ze względu na nie zakończenie postępowania sądowego stanowiącego zagadnienie wstępne, należy stwierdzić, iż nie zachodzi okoliczność uzasadniająca podjęcie zawieszonego postępowania administracyjnego. Odnosząc się natomiast do twierdzeń pełnomocnika zawartych w odwołaniu, Minister podniósł, że organ zawieszając postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, zgodnie z art. 100 § 1 kpa nie jest zobligowany wystąpić równocześnie do właściwego sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, jeżeli strona wykaże, iż zwróciła się w tej sprawie do właściwego sądu, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2009 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł reprezentowany przez pełnomocnika Związek [...] w W. zarzucając naruszenie: 1) przepisu art. 97 § 1 pkt 4 w związku z art. 99 i art. 100 § 1 kpa polegające na nie podjęciu przez Wojewodę [...] żadnych kroków w celu usunięcia przeszkody do prowadzenia postępowania w przedmiocie rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 3 listopada 2004 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta B. z dnia [...] listopada 1978 r., a w szczególności nie podjęcie przez Starostę B. działającego w imieniu Skarbu Państwa zawieszonego przez Sąd Rejonowy w B. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2006 r. sprawy z powództwa Skarbu Państwa Starosty B. przeciwko właścicielom wpisanym do księgi wieczystej KW Nr [...] J. M., A. M., J. J. i L. S. o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym w celu wykazania prawa własności do nieruchomości zapisanej w KW Nr [...]. 2) ogólnych zasad Kodeksu postępowania administracyjnego: art. 6 -zasady praworządności, z której wynika obowiązek działania przez organy administracji publicznej na podstawie przepisów prawa; art. 7 - zasady dochodzenia prawdy obiektywnej, polegającej na podejmowaniu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy; art. 12 - zasady szybkości postępowania, które mają charakter norm prawnych a ich naruszenie przez organy administracji publicznej I i II instancji - poprzez zaniechanie zastosowania ich w niniejszej sprawie stanowi naruszenie prawa. Wobec powyższych zarzutów strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] września 2009 r. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje; Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji zapadły z naruszeniem art. 97 § 2 Kpa w związku z art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. Zgodnie z treścią art. 97 § 1 pkt 4 Kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji należy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnienie wstępne w rozumieniu powyższego przepisu zachodzi w sytuacji, gdy w ramach stanu faktycznego stanowiącego podstawę faktyczną rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej występuje jako jego element kwestia, której uprzednie rozstrzygnięcie warunkuje rozpatrzenie sprawy administracyjnej, gdy jednocześnie do rozstrzygnięcia tej kwestii nie jest właściwy organ administracji rozpoznający sprawę administracyjną, lecz inny organ lub sąd. Zagadnieniem wstępnym mogą być wyłącznie kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji albo też z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Nie chodzi więc o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd. W sytuacji zawieszenia postępowania ze względu na zagadnienie wstępne, przyczyna uzasadniająca zawieszenie postępowania ustępuje w chwili, gdy rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd uzyskuje charakter trwały. Organ administracji jest zobowiązany w takiej sytuacji podjąć postępowanie z urzędu lub na wniosek strony (art. 97 § 2 Kpa). Odnosząc powyższe rozważania do przedmiotowej sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta B. z dnia [...] listopada 1978 r. o przekazanie w użytkowanie Wojewódzkiej [...] w T. z siedzibą w G. nieruchomości położonej w B. przy ul. [...] Sąd uznał, że już zawieszenie postępowania nadzorczego przez organ z powodu toczącego się przed sądem powszechnym postępowania o uzgodnienie treści księgi wieczystej KW Nr [...] z rzeczywistym stanem prawnym było niezasadne, gdyż nie zachodzi związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy o stwierdzenie nieważności wyżej powołanej decyzji, a uzgodnieniem treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. W dziale II tej księgi wpisani są bowiem jako właściciele spornej nieruchomości osoby fizyczne A. M., A. M., J. M. i L. S., a nieruchomość ta nigdy nie była własnością Skarbu Państwa. Natomiast powództwo w trybie art. 10 ustawy o księgach wieczystych, ma za zadanie doprowadzić wpisy w księdze wieczystej zgodnie ze stanem prawnym aktualnym, a nie na dzień [...] grudnia 1978 r. tj. w dacie wydania decyzji, której stwierdzenia nieważności domaga się skarżący. Kryterium niezgodności treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, jest zawsze stan prawny obecny, a nie istniejący w przeszłości. Tak więc prowadzenie takiego postępowania przed sądem powszechnym nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa i nie będzie miało wpływu na rozstrzygnięcie organu dotyczące stwierdzenie nieważności decyzji z 1978 r. Na marginesie Sąd zauważa, że z materiału dokumentacyjnego znajdującego się w aktach przedmiotowej sprawy tj. prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego w T. z dnia [...] stycznia 2002 r. (sygn. akt [...]) wynika, że skarżący zobowiązany został do przekazania spornej nieruchomości właścicielom (osobom fizycznym) wpisanym w dziale II księgi wieczystej Nr [...], co też uczynił protokołem zdawczo-odbiorczym w dniu 1 czerwca 2004 r. Apelacja wniesiona od tego wyroku przez Starostę B. została oddalona, a kasacja odrzucona. Również sprawa o zasiedzenie zakończyła się niekorzystnie dla organu. Powyższe wskazuje, że organ nie wykazał, iż posiada jakikolwiek tytuł prawny do spornej nieruchomości, którą wcześniej w 1978 r. przekazał w użytkowanie poprzednikowi prawnemu skarżącego. Sąd rozpatrujący przedmiotową sprawę zwrócił uwagę na to, iż postanowienie o zawieszeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z powodu istnienia zagadnienia wstępnego jakim zdaniem organu było wytoczenie przez Starostę B. powództwa przed sądem powszechnym w trybie art. 10 ustawy o księgach wieczystych uprawomocniło się, a powyższa sprawa faktycznie nie została jeszcze zakończona. Jednak w okolicznościach tej sprawy należy rozważyć, czy organ powinien odmówić podjęcia zawieszonego postępowania z powodu występowania zagadnienia wstępnego, jeżeli w istocie zagadnienie wstępne nie występuje, a postępowanie w sprawie toczy się już 6 lat. Artykuł 97 § 2 Kpa stanowi, że gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, organ administracji publicznej podejmie postępowanie z urzędu lub na żądanie strony. Gramatyczna wykładnia tego przepisu mogłaby rzeczywiście uzasadniać tezę, że dla podjęcia zawieszonego postępowania zawsze jest konieczne ustąpienie przyczyny jego zawieszenia. Jednakże taka wykładnia prowadzi do skutków, których nie można zaakceptować, chociażby z uwagi na zasadę szybkości postępowania (art. 12 Kpa). Skoro bowiem organ administracji ma obowiązek podjąć zawieszone postępowanie, gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, to tym bardziej ma taki obowiązek, gdy w rzeczywistości nie było powodów do jego zawieszenia. Takie stanowisko wynika z orzecznictwa NSA, które Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela (wyrok NSA z dnia 19 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 1375/08). Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.