II SA/Gl 340/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska,, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant st. sekretarz sądowy Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lipca 2010 r. sprawy ze skargi B. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie podziału nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta J. zatwierdzono podział nieruchomości oznaczonej numerem działki [...] obręb [...] o pow. [...] m2, stanowiącej własność Gminy Miasta J. na działki nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2. W uzasadnieniu decyzji m. in. wskazano, że podział jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta J. z dnia [...] 1994 r. zgodnie z którym podlegająca podziałowi działka znajduje się na terenie oznaczonym w tym planie symbolem "MU II" jako strefa mieszkaniowo-usługowa wraz z infrastrukturą techniczną. Stwierdzono też, że podziału dokonuje się w celu wydzielenia działek nr [...],[...],[...]i [...]z przeznaczeniem na poprawę funkcjonalności użytkowania działek sąsiednich, których właściciele wystąpili o ich wykup oraz w celu wydzielenia działki nr [...] z przeznaczeniem pod drogę lokalną obsługującą nieruchomości sąsiednie. W piśmie z dnia [...] 2009 r. uściślonym pismem z dnia [...] 2009 r. B. A. (dalej również jako skarżący) wniósł o stwierdzenie nieważności m. in. opisanej wyżej decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału jako wydanej jego zdaniem z rażącym naruszeniem prawa tj. w warunkach określonych w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Uzasadniając to żądanie stwierdził, że działka nr [...] (która uległa następnie podziałowi decyzją Prezydenta J. z dnia [...] r. na działki nr [...] i [...]) była przeznaczona pod drogę dojazdową do działek sąsiednich. Zarzucił, że do podziału działki nr [...] doszło w następstwie uchwały Rady Miejskiej w J. z dnia [...] 1990 r. nr [...] w sprawie sprzedaży lub oddania w użytkowanie wieczyste w trybie bezprzetargowym części gruntów stanowiących własność Gminy Miasta J., która została podjęta tylko z uwagi na znajomości niektórych osób chcących nabyć wydzielone działki. Stwierdził, że w wyniku dokonanych podziałów i zbycia niektórych wydzielonych działek jak również zwrócenia jednej działki poprzednim właścicielom niemożliwy jest dojazd do niektórych nieruchomości, który miał się odbywać z wcześniejszej działki nr [...]. Po rozpatrzeniu ww. żądania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną z powołaniem się m. in. na art. 157 § 3 kpa, odmówiło wszczęcia na wniosek B. A. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności objętej tym wnioskiem decyzji Prezydenta Miasta J. z dnia [...] r. W uzasadnieniu decyzji stwierdziło powołując się na orzeczenia NSA, że w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nie ma zastosowania ogólna reguła wyrażona w art. 61 § 3 kpa, iż datą wszczęcia postępowania jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Treść art. 157 § 3 kpa wskazuje bowiem, że konieczną przesłanką wszczęcia postępowania nieważnościowego jest wcześniejsze przesądzenie m. in., że wniosek o wszczęcie takiego postępowania pochodzi od strony w rozumieniu art. 28 kpa. Takiego przymiotu w postępowaniu o zatwierdzenie podziału zakończonego decyzją objętą wnioskiem o stwierdzenie nieważności B. A. jednak nie posiadał gdyż postępowanie to nie dotyczyło jego interesu prawnego lub obowiązku o jakich w tym przepisie mowa. Nie był bowiem adresatem decyzji podziałowej, nie był też wówczas i nie jest obecnie właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości, której podział dotyczył. Zasadne było zatem wydanie na podstawie art. 157 § 3 kpa decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności. We wniosku do SKO w K. o ponowne rozpatrzenie sprawy B. A. stwierdził, że podziału dokonano bezprawnie bez jego udziału oraz udziału innych właścicieli nieruchomości sąsiednich, którzy wcześniej w czasie postępowania scaleniowego oddali część swoich działek z których powstała działka nr 211 z przeznaczeniem pod drogę dla obsługi działek sąsiednich. W wyniku dokonanego podziału tej działki, niemożliwe jest wydzielenie dojazdu do ich działek o normatywnej szerokości 5 m. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną m. in. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 157 § 3 kpa utrzymało w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] r. Powołując się na bogate orzecznictwo sądów administracyjnych podtrzymało w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia swoje wcześniejsze stanowisko, że interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa przysługuje w postępowaniu o podział nieruchomości tylko jej właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu. Przymiot strony nie przysługuje zatem właścicielom lub użytkownikom nieruchomości sąsiednich. Wyjątek od tej ustalonej i niekwestionowanej w orzecznictwie zasady dotyczy jedynie sytuacji gdy w wyniku podziału nieruchomości miałoby dojść do pozbawienia nieruchomości sąsiedniej dostępu do drogi publicznej. W tym względzie powołało się SKO na stanowisko zawarte w wyroku NSA z dnia 14 października 2009 r. I OSK 91/09 wedle którego, skoro zgodnie z art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami niedopuszczalny jest podział nieruchomości na działki, które byłyby pozbawione dostępu do drogi publicznej, to tym samym niedopuszczalny jest podział w wyniku którego takiego dostępu (posiadanego przed podziałem) zostałyby pozbawione działki sąsiednie, już istniejące. Taka wyjątkowa sytuacja w rozpoznawanej sprawie jednak zdaniem SKO nie zachodzi. Skutkiem kwestionowanego podziału nie było bowiem pozbawienie nieruchomości stanowiącej własność B. A. dostępu do drogi publicznej, a to w sytuacji gdy w wyniku tego podziału doszło do wydzielenia działki nr [...], która miała pełnić funkcję działki drogowej służącej obsłudze komunikacyjnej m. in. działki nr [...], do której bezpośrednio przylega. W skardze do sądu administracyjnego B. A. wniósł o stwierdzenie nieważności obu omówionych wyżej decyzji SKO jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa. Podtrzymał prezentowane wcześniej stanowisko, że podziału działki nr [...] dokonano jedynie celem wydzielenia działki przeznaczonej do sprzedaży dla "K. B. i M. B.", którzy byli bliskimi krewnymi ówczesnego V-ce przewodniczącego Rady Miejskiej w J.. W wyniku tego podziału całkowitego dostępu do drogi publicznej została pozbawiona zabudowana działka [...] stanowiąca własność T i M J.. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko i w ogólnym zarysie jego uzasadnienie. W odniesieniu do zarzutów skargi stwierdził, że w wyniku podziału nie mogło dojść do naruszenia powołanych w skardze przepisów ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (wraz z rozporządzeniem wykonawczym) oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem wbrew jej zarzutom brak jest zdaniem Sądu podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem obowiązującego prawa, a tylko pod tym względem podlega ona kontroli w postępowaniu sądowym zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zgodnie z art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W niniejszej sprawie wszczęcia takiego postępowania żądał skarżący. Wobec tego konieczną przesłanką uwzględnienia jego żądania było wykazanie i ustalenie, że przysługuje mu w tym postępowaniu przymiot strony w rozumieniu art. 157 § 2 kpa w zw. z art. 28 kpa. Jak wynika z art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Powszechnie przyjmuje się przy tym, że interes prawny lub obowiązek w rozumieniu tej normy prawnej powinien wynikać z konkretnej normy prawa materialnego w oparciu o którą dany podmiot (strona) może żądać opisanego w niej zachowania się organu lub innego podmiotu (innej strony postępowania) w celu realizacji wynikającego z tej normy uprawnienia. Przyjmuje się też, że interes ten powinien być indywidualny i bezpośredni. Takiej normy prawnej skarżący w niniejszym postępowaniu nie wskazał i w okolicznościach rozpatrywanej sprawy taka norma nie występuje. Należy bowiem stwierdzić, że zarówno zgodnie z obowiązującą obecnie ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) jak i ustawą z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), obowiązującą w dacie wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału objętej postępowaniem w niniejszej sprawie, podziału nieruchomości można co do zasady (wyjątek od niej w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi) dokonać jedynie na wniosek podmiotu, który posiada tytuł prawny do nieruchomości podlegającej podziałowi. Zgodnie z bogatym i jednolitym orzecznictwem sądów (m. in. wskazanym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji) chodzi zatem o właściciela lub wieczystego użytkownika nieruchomości mającej ulec podziałowi. To im przysługuje bowiem prawo rozporządzania ich nieruchomością w zakresie podejmowania decyzji czy i jak ma być ona podzielona (w granicach obowiązującego prawa). Tylko zatem oni są stronami postępowania w przedmiocie podziału nieruchomości. Podział nieruchomości nie wpływa bowiem co do zasady na prawa osób trzecich, w tym zwłaszcza na prawa podmiotów którym przysługuje prawo własności lub użytkowania wieczystego do sąsiednich nieruchomości. Wyjątkowo tylko, jak to trafnie wskazało SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, przymiot strony w postępowaniu podziałowym mogliby posiadać właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiednich nieruchomości gdyby w wyniku podziału miało lub doszło do pozbawienia ich nieruchomości dostępu do drogi publicznej. Niewątpliwie bowiem taki podział nieruchomości dotyczyłby ich interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa w zw. z art. 157 § 2 kpa. Taka sytuacja jednak również zdaniem Sądu w niniejszej sprawie nie zachodzi. Należy bowiem uwzględnić, że objęta decyzją podziałową z dnia [...] r. działka nr [...] sama nie posiadała dostępu do drogi publicznej. Od ulicy [...] była bowiem oddzielona działkami nr [...] , nr [...] i nr [...]. Jej podział nie miał zatem w tym względzie (gdy chodzi o dostęp do drogi publicznej) żadnego prawnego znaczenia, również gdyby przyjąć, że nie doszło wcześniej do podziału działki nr [...] na działki [...] i [...] (przed podziałem cała działka [...] nie miała bowiem również dostępu do ul. [...] ). Nadto podział działki nr [...] nie ograniczył tego dostępu (nawet gdyby taki istniał) gdyż na długości działki [...] działka ta nie uległa dalszemu podziałowi. Jej zwężenie w tym miejscu nie było zatem następstwem podziału dokonanego decyzją z dnia [...] r., a wcześniejszą decyzję podziałową podjętą dla wydzielenia działki nr [...] celem jej zwrócenia poprzedniemu właścicielowi. Poza przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie pozostaje przy tym kwestia czy do tego zwrotu doszło zgodnie z obowiązującym prawem (co zdaje się skarżący zarzuca, chociaż następnie zwróconą działkę nabył jego syn). Zasadnie też podniosło SKO, że w następstwie kwestionowanego podziału z dnia [...] r. doszło do wydzielenia działki nr [...] z przeznaczeniem pod drogę dla obsługi działek sąsiednich. W tym zakresie decyzja ta nie pogorszyła zatem praw właścicieli tych działek (sąsiednich) gdy zważy się, że pozostałe działki powstałe w wyniku tego podziału zostały wydzielone celem ich zbycia na rzecz właścicieli tych sąsiednich działek dla poprawy funkcjonalności ich użytkowania. W przypadku nabycia tych działek jest rzeczą nabywców w jaki sposób te nabyte działki, przylegające do ich działek, zagospodarują. Mogą je wykorzystać m. in. jako dojazd. Jeżeli zagospodarują je inaczej to sami pogorszą sobie ewentualnie warunki obsługi komunikacyjnej ich działek. W żadnym jednak wypadku nie będzie wówczas podstaw do przyjęcia, jak to sugeruje chyba skarżący, że to pogorszenie będzie następstwem podziału dokonanego decyzją z dnia [...] r. Właściciele działek sąsiednich w ogóle zresztą powstałych w wyniku podziału działek nie muszą czy też nie musieli nabyć. W konsekwencji należy stwierdzić, że jeżeli niemożliwy jest dostęp z działki nr 211/2 (wydzielonej w wyniku kwestionowanego podziału pod drogę) do drogi publicznej to nie jest to niewątpliwie następstwem decyzji podziałowej objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Z tych wszystkich względów zasadnie przyjęło SKO, że skarżący nie posiadał w postępowaniu podziałowym przymiotu strony postępowania. Taki też przymiot nie przysługuje mu w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej. Z tego też powodu w świetle treści art. 157 § 2 kpa nie mógł skutecznie żądać wszczęcia postępowania nieważnościowego. W konsekwencji zasadnie odmówiło SKO jego wszczęcia na podstawie art. 157 § 3 kpa. Skarga jako nieuzasadniona podlegała zatem oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).