I OSK 91/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łukaszewska- Macioch Sędziowie Sędzia del. WSA Arkadiusz Despot- Mładanowicz Sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Protokolant Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 14 października 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 16 października 2008 r. sygn. akt II SA/Bk 470/08 w sprawie ze skargi B. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Suwałkach z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Suwałkach na rzecz B. Z. kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 16 października 2008 r., sygn. akt II SA/Bk 470/08 oddalił skargę B. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Suwałkach z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku Sąd wyjaśnił, że B. Z. w dniu [...] stycznia 2007 r. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Suwałkach z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta Augustowa z dnia [...] maja 2004 r. nr [...] w części dotyczącej sposobu wydzielenia z działki komunalnej nr [...] położonej w Augustowie przy ul. [...] o powierzchni 13,1591 ha - działki nr [...] o powierzchni 1,5531 ha, albo stwierdzenie wydania wskazanej części decyzji z rażącym naruszeniem prawa. We wniosku podał, że wraz z bratem A. Z. są współwłaścicielami działek nr [...],[...] i [...] o łącznej powierzchni ponad 1800 m2. Po wojnie działki te i granicząca z nimi działka [...] o pow. 13.1591 m2 zgodnie z ewidencją gruntów były lasem i gruntami leśnymi. Dostęp do działek był zapewniony przez dwie drogi leśne będące własnością Miasta Augustowa. Drogi te miały status miejskich dróg leśnych. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Miasta Augustowa ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego Nr 56, poz. 1258 z dnia 30 października 2002 r. zmienił charakter tych działek oznaczając je kompleksem [...] z przeznaczeniem pod zabudowę hotelową. Do kompleksu tego wytyczono ulicę [...], do której są doprowadzone wszystkie media. Zgodnie z art. 145 kc i art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, wszystkie działki z przeznaczeniem pod rozbudowę kompleksu [...] od momentu jego utworzenia muszą mieć zapewniony dostęp do drogi publicznej, tj. do ul. [...] w Dzielnicy [...]. B. Z. podniósł, że Burmistrz Miasta Augustowa decyzją z dnia [...] maja 2004r. nr [...] dokonał podziału działki nr [...] i w wyniku tego podziału, tworząc działkę nr [...], zlikwidował dotychczasowe dwie drogi leśne będące własnością Gminy Miejskiej Augustów, które zapewniały dostęp do działek nr [...],[...] i [...]. Jedna droga leśna została włączona do ciągu pieszego (bulwaru), druga zaś pozostała w działce nr [...]. Organ prowadzący postępowanie podziałowe nie zawiadomił o tym fakcie ani wnioskodawcę, ani też jego brata (współwłaściciela działek) i w związku z tym nie brali oni udziału w tym postępowaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Suwałkach decyzją z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...] odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta Augustowa, która to decyzja została utrzymana w mocy decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...]. W wyniku skargi B. Z. złożonej na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego została ona uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 18 września 2007 r. sygn. akt II SA/Bk 446/07. Sąd bowiem uznał, iż odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości nastąpiła w okolicznościach wskazujących na naruszenie art. 7, 8 i 28 kpa, ponieważ organ administracyjny nie dokonał wszechstronnej oceny interesu prawnego wnioskodawcy z perspektywy postępowania nadzwyczajnego, ograniczając się jedynie do analizy jego interesu prawnego w postępowaniu zwyczajnym. W konsekwencji stwierdzono również naruszenie art. 157 § 3 kpa. Ponadto Sąd wskazał, iż przedmiotem postępowania, o którego wszczęcie zabiegał skarżący nie było zatwierdzenie podziału nieruchomości, lecz weryfikacja w trybie nadzwyczajnym ostatecznej decyzji o takim podziale, stronami zaś postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności są nie tylko strony postępowania trybu zwykłego, lecz także osoby, których interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Legitymację do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ma zatem każdy, kto posiada interes prawny w wyeliminowaniu decyzji z obrotu prawnego w trybie nadzwyczajnym. Stąd, co do zasady, krąg takich podmiotów może okazać się szerszy niż krąg podmiotów mających interes prawny w postępowaniu zwyczajnym. W następstwie powyższego wyroku, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Suwałkach decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...] uchyliło decyzję z dnia [...] lutego 2008 r. i sprawę przekazało do ponownego rozpoznania temu Kolegium, jako organowi I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Suwałkach kolejną decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta Augustowa. Organ podkreślił, iż stroną w postępowaniu zwykłym zatwierdzającym projekt podziału nieruchomości, zarówno wszczętym na wniosek jak też z urzędu, w myśl art. 28 kpa jest osoba, która żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. A więc o tym, czy danej osobie (podmiotowi) przysługuje uprawnienie strony przesądzają przepisy prawa materialnego. Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy Kolegium wskazało, że zatwierdzenie podziału nieruchomości na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami może nastąpić tylko na wniosek osoby, która ma w tym interes prawny i w sytuacjach wyjątkowych określonych w art. 97 ust. 3 tej ustawy. Osobą taką jest właściciel, współwłaściciel, użytkownik wieczysty lub współużytkownik wieczysty nieruchomości, który może swobodnie dysponować nieruchomością w granicach swojego prawa. Takich uprawnień i możliwości nie posiada natomiast właściciel nieruchomości sąsiedniej, przylegającej bezpośrednio do nieruchomości i tym samym nie ma on przymiotu strony w tego typu postępowaniu. W ocenie Kolegium, wnioskodawca nie ma również interesu prawnego w postępowaniu nadzwyczajnym, albowiem skutki ewentualnego stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej podział zarówno w całości, jak i w części tej decyzji nie mogą dotyczyć jego interesu prawnego ani obowiązku. Jak wynika z ustaleń poczynionych na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego, głównym argumentem wnioskodawcy jest okoliczność pozbawienia jego działek dostępu do drogi publicznej, tj. ul. [...] - w wyniku dokonanego podziału. Tymczasem akta sprawy nie zawierają dowodów wskazujących, aby przed dokonaniem owego spornego podziału, działki skarżącego miały dostęp do drogi publicznej poprzez wyznaczenie geodezyjne drogi, czy ustanowienie służebności. Organ podkreślił, iż zarówno mapa projektu podziału stanowiąca załącznik do decyzji Burmistrza Miasta Augustowa z dnia [...] maja 2004 r., jak również mapa wstępnego podziału stanowiąca załącznik do postanowienia tego Burmistrza z dnia [...] marca 2004 r. opiniującego wstępny projekt podziału wskazują, iż działki wnioskodawcy położone były niejako w środku działki nr [...] stanowiącej własność Gminy Miasta Augustów i nie było wydzielonych żadnych dróg dojazdowych do tych działek, ani dróg publicznych czy wewnętrznych, w tym do ulicy [...]. Także wskazywane przez wnioskodawcę "drogi leśne" nie były w żaden sposób wyodrębnione geodezyjnie. Organ nadmienił, iż działki będące współwłasnością wnioskodawcy zostały wydzielone na mocy wyroku Sądu Rejonowego w Augustowie z dnia [...] grudnia 1997 r. sygn. akt [...] i jak wynika ze stanowiącego integralną część tego wyroku szkicu sporządzonego przez biegłego sądowego geodetę nie było tam wydzielonych dróg dojazdowych. Ponadto zwrócono uwagę, iż podział geodezyjny działek nie powoduje likwidacji żadnej infrastruktury znajdującej się na gruncie. Stąd dokonany omawianą decyzją podział działki nie zlikwidował żadnych dróg, nawet wskazywanych przez skarżącego "dróg leśnych" i tym samym jego unieważnienie w całości lub w jakiejkolwiek części poprzez stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości nie zmieni stanu nieruchomości wnioskodawcy, a zwłaszcza jej stanu prawnego. Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu, a sam fakt podziału nieruchomości sąsiedniej nie miał żadnego wpływu na zakres praw wnioskodawcy. W dacie podziału nieruchomości wnioskodawca nie dysponował bowiem żadnym prawem rzeczowym do nieruchomości dzielonej, okoliczność zaś domagania się zapewnienia jego działkom dostępu do drogi publicznej nie daje mu praw strony w postępowaniu podziałowym. Organ I instancji informacyjnie zasygnalizował wnioskodawcy o możliwości ustanowienia służebności drogi koniecznej (art. 145 kc) w postępowaniu cywilnoprawnym i wskazał, iż także uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego Miasta Augustów - terenów obejmujących część dzielnicy [...] ograniczonych istniejącym cmentarzem, ulicą [...], rzeką Necko, zatwierdzony uchwałą Rady Miasta Augustów z dnia [...] września 2002 r. nr [...] nie daje wnioskodawcy przymiotu strony. Z ustaleń tego planu zawartych zarówno w części ogólnej jak i szczegółowej nie wynika bowiem obowiązek zapewnienia dostępu do ul. [...] działkom nr [...],[...],[...] poprzez działkę [...], którą podzielono na działki [...],[...],[...]. Fakt zaś, że działki będące współwłasnością wnioskodawcy, łącznie z działką nr powstałą w wyniku przedmiotowego podziału, zostały przeznaczone w tym planie pod zabudowę hotelową ([...]) nie powoduje w żaden sposób, że w decyzji dotyczącej podziału sąsiedniej nieruchomości, albo w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności podlegałyby ochronie interes prawny lub obowiązek wynikający z tego planu dla właściciela działki sąsiedniej, w tym wypadku dla wnioskodawcy. B. Z. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucając powyższej decyzji rażące naruszenie art. 28 kpa w związku z art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną interpretację postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Augustowa w części dotyczącej dzielnicy [...]. Ponadto skarżący wskazał na zignorowanie wobec jego nieruchomości przepisów dotyczących ochrony własności zawartej w kodeksie cywilnym oraz w Konstytucji, a także sposobu wykorzystywania w sprawie przez Urząd Miasta własności komunalnej, a mianowicie przestrzegania postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz niewzbogacania w sposób niezgodny z prawem jednych obywateli kosztem innych. Zdaniem skarżącego, dokonana przez Kolegium wykładnia art. 28 kpa w związku z art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami bez uwzględnienia postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rażąco narusza art. 7 kpa, który nakazuje w toku postępowania uwzględniać zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes obywatela oraz art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Kolegium nie zrealizowało ocen prawnych i wskazań, co do dalszego postępowania, wyrażonych w wyroku WSA w Białymstoku z dnia 18 września 2007 r. Przede wszystkim, aby dokonać właściwej wykładni art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami Kolegium zobowiązane było zbadać cały ciąg zdarzeń prawnych poprzedzających wydanie decyzji o podziale działki komunalnej o nr [...], czego w sprawie nie uczyniono. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Suwałkach w wyniku ponownego rozpoznania sprawy decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. orzekło o utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji. Jak zaznaczył organ, przedmiotem sprawy z wniosku B. Z. z dnia [...] stycznia 2007 r. jest kwestia istnienia bądź nieistnienia legitymacji strony we wnioskowanym postępowaniu nadzwyczajnym. Ocenie podlega zatem okoliczność, czy wnioskodawca jako współwłaściciel nieruchomości sąsiedniej jest legitymowany do żądania stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta Augustowa dotyczącej zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości, stanowiącej własność Gminy Miasta Augustowa. Postępowanie wyjaśniające poprzedzające odmowę wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji może dotyczyć jedynie kwestii formalnych, nie może ono natomiast dotyczyć zagadnienia, czy przyczyny nieważności decyzji rzeczywiście miały miejsce. Te kwestie mogą być dopiero wyjaśniane po ewentualnym wszczęciu postępowania w sprawie nieważności decyzji. Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy Kolegium podniosło, że bezspornym jest, iż wnioskodawca nie był i nie jest stroną postępowania w postępowaniu zwykłym toczącym się przed wydaniem przedmiotowej decyzji, ponieważ stronami postępowania administracyjnego dotyczącego podziału nieruchomości, zgodnie z art. 97 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami są właściciele, współwłaściciele, użytkownicy wieczyści lub współużytkownicy wieczyści nieruchomości, której dotyczy podział. Uwzględniając zatem powyższy przepis i treść definicji strony postępowania w rozumieniu art. 28 kpa uznać należy, zdaniem organu, iż brak jest interesu prawnego wnioskodawcy w tym postępowaniu. Fakt ten wyklucza możliwość żądania stwierdzenia nieważności w/w decyzji Burmistrza Miasta Augustowa, bowiem skutki tej ewentualnej nieważności nie wpłynęłyby na prawa lub obowiązki wnioskodawcy. Brak służebności drogi koniecznej z nieruchomości zainteresowanego nie zostałby usunięty poprzez wyeliminowanie z obrotu prawnego przedmiotowej decyzji. Dotychczasowy właściciel nieruchomości oznaczonej nr [...], tj. Gmina Miasto Augustów nie miał obowiązku ustanowienia takiej służebności na gruntach sąsiednich. Taki obowiązek powstałby natomiast, gdyby któraś z nowo utworzonych nieruchomości pozbawiona zostałaby dostępu do drogi publicznej. Brak zatem interesu prawnego zarówno w postępowaniu zwykłym, jak też brak skutków ewentualnej nieważności decyzji po stronie wnioskodawcy pozbawia go statusu strony w obu postępowaniach. B. Z. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku zarzucając jej naruszenie art. 28 kpa w związku z art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ich wykładnię niezgodną z normami Konstytucji w zakresie ochrony prawa własności oraz normami określającymi sposób korzystania przez jednostki samorządu terytorialnego z przysługującej im własności komunalnej. Zdaniem skarżącego, organ odwoławczy koncentruje się na ochronie interesu prywatnego nabywcy działki komunalnej nr [...] powstałej z działki nr [...]. Ponadto zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niezrealizowanie ocen prawnych i wskazań zawartych w wyroku WSA w Białymstoku z dnia 18 września 2007 r., sygn. akt II SA/Bk 446/07. Dotyczy to w szczególności braku oceny istnienia interesu prawnego w świetle art. 28 kpa w związku z art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami i w dalszej konsekwencji braku oceny wpływu decyzji wydanej na podstawie powołanego art. 93 ust. 3 na sferę prawa strony. Skarżący zanegował ponadto stwierdzenie Kolegium, które zostało zamieszczone w decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r., jakoby działki wnioskodawcy zostały wydzielone z nieruchomości Miasta Augustowa na mocy wyroku Sądu Rejonowego w Augustowie z dnia [...] grudnia 1997 r. wskazując, iż teren ten należał do jego rodziny już od 1934r., o czym świadczą powszechnie znane dowody i fakty, potwierdzone przez prawomocny wyrok sądowy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Suwałkach podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w sprawie i wniosło o jej oddalenie. Organ przyznał, że zasadnym jest zarzut dotyczący nieprawdziwego stwierdzenia, które zostało zamieszczone w decyzji SKO w Suwałkach z dnia [...] kwietnia 2008 r., że działki wnioskodawcy zostały wydzielone z nieruchomości Miasta Augustowa w dniu [...] grudnia 1997 r. Zarówno skarżący jak i Kolegium pisząc w swojej decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r. o wydzieleniu z działki będącej własnością Miasta Augustów o nr geodezyjnym [...] - działki o nr geodezyjnym [...] mieli na uwadze znajdujący się w aktach sprawy wyrok Sądu Rejonowego w Augustowie z dnia [...] grudnia 1997 r. (sygn. akt [...]) w sprawie z powództwa H. Z. o ustalenie prawa własności nieruchomości położonej w Augustowie o pow. 1828 m2 o nr [...], wydzielonej z działki [...]. Istotnie zatem wyrok ten nie dotyczył wydzielenia działki skarżącego z nieruchomości będącej własnością gminy Miasta Augustów, a tylko potwierdzał prawo własności działki oznaczonej wówczas nr geodezyjnym [...]. Tylko informacyjnie sąd rejonowy wspominał o wydzieleniu przedmiotowej działki. Okoliczność ta nie miała jednak zdaniem Kolegium wpływu na podjęte rozstrzygnięcie w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 16 października 2008 r., sygn. akt II SA/Bk 470/08 oddalił skargę B. Z., nie dopatrzył się bowiem, aby w zaskarżonej decyzji zostały naruszone przepisy prawa obowiązujące w chwili jej wydawania. Jak zaznaczył Sąd, ponieważ kontroli sądowoadministracyjnej podlegała już decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Suwałkach z dnia [...] kwietnia 2007 r. która została uchylona na mocy wyroku z dnia 18 września 2007 r., sygn. akt II SA/Bk 446/07, wyrok ten spowodował określone konsekwencje dla dalszego postępowania. Zgodnie bowiem z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej "p.p.s.a.") ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Zatem ustaleniami prawnymi wskazanymi w powołanym wyroku związany jest również Sąd orzekający w tym postępowaniu. W ocenie Sądu I instancji, organy administracyjne w ponownie przeprowadzonym postępowaniu uwzględniły wyżej wskazane zalecenia. Stanowisko o braku legitymacji skarżącego do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej poprzedzono wszechstronną analizą interesu prawnego skarżącego zarówno pod kątem postępowania zwyczajnego jak i nadzwyczajnego. Dokonana w tym względzie ocena, iż skarżący nie ma przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] maja 2004 r., jak również nie ma interesu prawnego w wyeliminowaniu z obrotu prawnego przedmiotowej decyzji znajduje potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, zgodna jest również z obowiązującą w tej mierze linią orzecznictwa sądowego. Jak wynika z art. 157 § 2 kpa, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na wniosek strony lub z urzędu. Tak, więc wszczęcie postępowania może nastąpić, jeżeli wystąpi o to strona w rozumieniu art. 28 kpa. Zgodnie zaś z tym przepisem stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, przy czym przez interes prawny, należy rozumieć interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. O istnieniu zaś interesu prawnego decydują, w myśl ugruntowanych poglądów orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści. Od interesu prawnego trzeba jednakże odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym strona wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. W tej sytuacji odpowiedzi na pytanie czy skarżący jest stroną w sprawie dotyczącej podziału przedmiotowej nieruchomości należy poszukiwać w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), zwłaszcza dotyczących podziału nieruchomości. Ustawa ta jednak nie normuje wszystkich zagadnień procesowych (brak w niej między innymi przepisów określających krąg podmiotów uprawnionych do udziału w tym postępowaniu) i z tego też względu w tej materii znajdują zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego wraz z wypracowanym orzecznictwem dotyczącym pojęcia strony na tle art. 28 kpa. Zgodnie zaś z art. 97 ustawy o gospodarce nieruchomościami stroną postępowania o podział nieruchomości jest jej właściciel (np. gdy postępowanie wszczęto z urzędu), a także użytkownik wieczysty tej nieruchomości oraz osoby, którym przysługuje ograniczone prawo rzeczowe, jeśli wykażą swój interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa. Interesu prawnego nie można zatem wyprowadzić ani z tytułu prawa własności czy użytkowania wieczystego sąsiednich działek, ani innych tytułów do nieruchomości (tak: wyrok NSA z dnia 3 września 1999 r. II SA/Wr 933/98 niepubl.). Stanowisko to Sąd I instancji w pełni podzielił zaznaczając, że kierunek ten zapoczątkowany jeszcze pod rządami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. dominuje także w obecnym orzecznictwie sądowym jak i doktrynie (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 czerwca 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1518/05, Lex 230645, wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2007 r. sygn. akt I OSK 753/06, niepubl, wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2007 r. sygn. akt I OSK 853/06, Lex 320094, a także Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami pod redakcją G. Bieńka, Wydawnictwo LexisNexis Warszawa 2007, wyd. 2, s. 368-369). Interesu prawnego skarżącego jako współwłaściciela nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością objęta podziałem nie można również - jak trafnie wskazał organ - wywieść z art. 93 ust. 3 ustawy. Z przepisu tego wynika, iż podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej. Dostęp do drogi publicznej wiąże się zatem z działkami, które powstaną w wyniku dokonanego podziału, stąd przy podziale nieruchomości organ nie ma obowiązku badania, czy sąsiednie nieruchomości mają dostęp do drogi publicznej. W tym stanie prawnym skarżący nie może oczekiwać ustanowienia takiego dostępu do drogi publicznej dla wszystkich działek jednolitego kompleksu [...] ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie objętych podziałem nieruchomości decyzją Burmistrza Miasta Augustowa. Słusznie zatem organ podniósł, iż z faktu, że ktoś jest właścicielem (współwłaścicielem) nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością objętą podziałem, nie można wyprowadzić wniosku, że z tego tytułu jest stroną postępowania. Fakt ten nie tworzy stosunku prawnego, gdyż nie ma powiązania z przepisami prawa. Wobec powyższego Sąd podzielił pogląd Kolegium o braku interesu prawnego skarżącego w postępowaniu podziałowym (tryb zwykły), stwierdzając, że powyższy fakt wyklucza również możliwość żądania stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta Augustowa, bowiem skutki jej ewentualnej nieważności nie wpłyną na prawa lub obowiązki wnioskodawcy. Głównym argumentem podnoszonym przez skarżącego jest okoliczność pozbawienia jego działek dostępu do drogi publicznej w wyniku dokonanego podziału. Tymczasem zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy nie wskazuje, aby działki skarżącego przed dokonaniem omawianego podziału miały zapewniony dostęp do tej drogi poprzez wyznaczenie geodezyjne drogi lub ustanowienie służebności. Stanowisko organu odwoławczego, iż brak służebności drogi koniecznej z nieruchomości skarżącego nie zostałby usunięty poprzez wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Burmistrza Miasta Augustowa odpowiada prawu. Jak trafnie bowiem zauważono dotychczasowy właściciel nieruchomości oznaczonej nr [...], tj. Gmina Miasta Augustów nie miała obowiązku ustanowienia takiej służebności na gruntach sąsiednich. Taki obowiązek zaistniałby w przypadku, gdyby któraś z nowo utworzonych działek pozbawiona została dostępu do drogi publicznej. Przy czym nie chodzi tu o ustanowienie służebności drogowej zapewniającej dostęp do drogi publicznej na cudzym gruncie, lecz przede wszystkim na gruncie wchodzącym w skład nieruchomości podlegającej podziałowi. W tych uwarunkowaniach – w ocenie Sądu - pogląd skarżącego, iż stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej w żądanej części spowodowałoby, że nowy podział musiałby zapewnić dojazd do jego działek z uwagi na dyspozycję art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zasługuje na aprobatę i wobec powyższego nie daje uprawnień do żądania czynności organu. Sąd wskazał również, że potwierdzenia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym nie znajduje twierdzenie skarżącego, iż decyzją podziałową zlikwidowano dwie drogi leśne, które zapewniały dostęp jego działek do drogi publicznej. Sam podział nieruchomości nie doprowadza do likwidacji żadnej infrastruktury znajdującej się na tej nieruchomości. Akta sprawy nie zawierają natomiast dokumentacji geodezyjnej wskazującej, że którakolwiek z wymienionych dróg leśnych została wydzielona i łączyła działki nr [...],[...] i [...] z drogą publiczną. Jeżeli więc wymienione drogi nie zostały wykazane w dokumentacji geodezyjnej, chociażby jako drogi wewnętrzne, to nie można twierdzić, że nastąpiła ich likwidacja, tym samym unieważnienie decyzji podziałowej w całości czy też jakiejkolwiek części nie zmieni stanu nieruchomości skarżącego, a zwłaszcza jej stanu prawnego. Skarżący podniósł wprawdzie, iż organ winien prześledzić cały ciąg zdarzeń prawnych poprzedzających wydanie decyzji o podziale działki komunalnej o nr [...], pod kątem dostępu jego działek do drogi publicznej, to jednakże zauważyć należy, iż sam nie przedłożył żadnych konkretnych dokumentów, z których wynikałaby powyższa okoliczność. Zdaniem Sądu, przymiotu strony nie daje skarżącemu również miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Miasta Augustów - terenów obejmujących część dzielnicy [...] ograniczonych istniejącym cmentarzem, ulicą [...], rzeką Necko, zatwierdzony uchwałą Rady Miasta Augustów z dnia [...] września 2002 r. nr [...]. Analiza tego planu dokonana przez Kolegium nie wykazała, aby z jego ustaleń wynikał obowiązek zapewnienia dostępu do ul. [...] działkom nr [...],[...],[...] poprzez działkę [...]. Fakt zaś, że działki będące współwłasnością wnioskodawcy, łącznie z działką nr [...] powstałą w wyniku przedmiotowego podziału, zostały przeznaczone w tymże planie pod zabudowę hotelową ([...]) nie powoduje w żaden sposób, że w decyzji dotyczącej podziału sąsiedniej nieruchomości, albo w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności podlegałyby ochronie interes prawny lub obowiązek wynikający z tego planu dla właściciela działki sąsiedniej, w tym wypadku dla wnioskodawcy. Powyższy pogląd prezentowany przez Kolegium, Sąd I instancji w pełni podzielił, jako znajdujący odzwierciedlenie w aktach sprawy. W ocenie Sądu przy podejmowaniu skarżonej decyzji nie naruszono też przepisów prawa procesowego. Stosownie do treści art. 7, 77 § 1 i 80 kpa organy administracji publicznej podjęły wszystkie niezbędne czynności mające na celu zebranie całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie i dokonały jego rzetelnej oceny. Ocena ta, wbrew twierdzeniom skarżącego nie nosi cech dowolności (art. 80 i 107 § 3 kpa). W decyzji zawarto podstawowe jej elementy, wskazano uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne rozstrzygnięcia z przytoczeniem przepisów prawa. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia wskazywanych przez skarżącego przepisów Konstytucji RP oraz kodeksu cywilnego odnoszących się do ochrony prawa własności. B. Z. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku i zaskarżając wyrok w całości podniósł zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 28 kpa poprzez przyjęcie, że przepis ten nie odnosi się do sytuacji, w której znalazł się skarżący. Ponadto podniesiono zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Suwałkach było dotknięte rażącymi wadami, które uniemożliwiły ustalenie stanu faktycznego. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniesionych zarzutów skarżący wskazał, że wiadomym jest, że nie jest on właścicielem, ani użytkownikiem wieczystym, czy też osobą której przysługuje ograniczone prawo rzeczowe do dzielonej nieruchomości, w tej więc kwestii nie było i nie jest potrzebne jakiekolwiek postępowanie wyjaśniające. Tymczasem Kolegium przeprowadziło takie postępowanie, aby w konkluzji stwierdzić, że przedstawione przez skarżącego fakty dotyczące jego działek (graniczących z dzieloną nieruchomością) są nieprawdziwe. Sąd I instancji całkowicie zaaprobował potrzebę przeprowadzenia w tym kierunku postępowania wyjaśniającego. Skarżący podkreślił, że rozpatrywana sprawa dotyczy odmowy wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji, a więc tylko kwestii formalnych, to jest wniesienia żądania przez legitymowany podmiot mający zdolność do czynności prawnych i wskazania podstawy z art. 156 § 1 kpa. Tymczasem Sąd I instancji w ślad za organem rozważa czy przyczyny nieważności rzeczywiście miały miejsce, wychodząc tym samym poza ramy zakreślone przez art. 157 § 3 kpa. Odmowę bowiem wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uzasadnia brakiem podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności, o czym może zadecydować dopiero po przeprowadzeniu stosownego postępowania, które nie zostało przeprowadzone. Po wydaniu dopiero postanowienia o wszczęciu postępowania zaczyna się kolejna faza postępowania, której celem jest wydanie decyzji o stwierdzeniu, względnie odmowa stwierdzenia, nieważności. Z kolei postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej ma na celu tylko wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy. W ten sposób Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, zdaniem kasatora, naruszył art. 157 § 3 kpa. Skarżący zauważył, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Suwałkach z dnia [...] czerwca 2008 r. jest w rozpatrywanej sprawie czwartą decyzją zwierającą jednak takie same rozstrzygnięcia, jakie były w trzech poprzednich. Opiera się na identycznym schemacie pomijając wszystkie argumenty powoływane przez skarżącego, odwołując się do wyjaśnień organu I instancji. Organ nie zrealizował też wskazań i ocen prawnych zawartych w wyroku Sądu z dnia 18 września 2007 r., czym rażąco naruszył art. 153 p.p.s.a. Tymczasem Sąd w skarżonym obecnie wyroku całkowicie zgodził się z decyzją SKO w Suwałkach z dnia [...] czerwca 2008 r. i przejął z niej wszystkie jej elementy, odstąpił więc od ocen i wskazań wyrażonych w wyroku z dnia 18 września 2007 r. naruszając tym samym art. 153 p.p.s.a. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 28 kpa, skarżący wskazał, że celem art. 93 ust. 3 jest zapobieganie temu, aby zmiany granic i kształtu istniejących nieruchomości nie pozbawiały ich dostępu do drogi publicznej. Prawo dostępu do nieruchomości zgodnie z ich społeczno-gospodarczym przeznaczeniem określonym w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego należy bowiem do fundamentalnych zasad składających się na cywilne i konstytucyjne pojęcie własności. Z uwagi więc na specjalną funkcję tego przepisu nie może on być wykładany ani w oderwaniu od kodeksu cywilnego, ani od odpowiednich regulacji konstytucyjnych. Nie do przyjęcia jest więc dokonana przez Sąd I instancji wykładnia wskazanego przepisu oparta na schematyzmie i rutynie, negująca nie tylko potrzebę, ale nawet możliwość wykładni celowościowej i systemowej. Powołane zaś w zaskarżonym wyroku orzecznictwo odnosi się jednak do odmiennych sytuacji niż to ma miejsce w rozpatrywanej sprawie, która nie należy do standardowych. Zdaniem skarżącego przyjąć należy, że art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zawsze i wszędzie wyklucza właściciela nieruchomości sąsiedniej przylegającej do nieruchomości z udziału na prawach strony w postępowaniu działowym. Nie można więc zgodzić się z przyjętą przez Sąd I instancji wykładnią, że kto jest stroną w postępowaniu przewidzianym w art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami przesądza art. 97 tej ustawy. O tym bowiem przesądza art. 28 kpa. Takie też stanowisko zaprezentował WSA w wyroku z dnia 18 września 2007 r., odstąpienie zaś od tego stanowiska w zaskarżonym wyroku z dnia 16 października 2008 r. nastąpiło z kolejnym naruszeniem art. 153 p.p.s.a. Zdaniem skarżącego rozpoznawana sprawa wymagała ponadto sięgnięcia, w ramach wykładni systemowej art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, do odpowiednich postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i uwzględnienia dyrektyw interpretacyjnych wyprowadzanych przez doktrynę i orzecznictwo z art. 7 kpa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna ma uzasadnione podstawy . Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu procesowego, tj. naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153,poz. 1270 ze zm.) należy wskazać, iż przepis ten nie może wprawdzie stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż określa tylko sposób rozstrzygnięcia sprawy, a nie poprzedzający go proces dochodzenia przez sąd do tego rozstrzygnięcia ale w rozpoznawanej sprawie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zostały wskazane przepisy które , zdaniem skarżącego, zostały naruszone przez organ odwoławczy ( m.in. art. 153 p.p.s.a., art. 28 k.p.a., art. 7 i przepisy całego rozdziału 4 działu II k.p.a., zwłaszcza art. 75 k.p.a.,, art. 156 §1 k.p.a., art. 157 § 3) a tych naruszeń nie dostrzegł Sąd a także przepisy art. 151 p.p.s.a. art. 153 p.p.s.a. Wskazane wyżej zarzuty procesowe zasługują na uwzględnienie. Ma rację skarżący gdy podnosi że organ odwoławczy naruszył przepisy art. 156 § 1 k.p.a. i art. 157 § 3 poprzez uzasadnianie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności brakiem podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności a w tym zakresie postępowanie nie było – na tym etapie - prowadzone. Zasadne są również – w świetle akt sprawy i znajdujących się w nich oraz powoływanych przez skarżącego dokumentów dotyczących istnienia 2. dróg dojazdowych do jego działek - zarzuty naruszenia zasady prawdy obiektywnej, zbyt wąskiego zakresu postępowania dowodowego i niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy. Przechodząc do zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r.o gospodarce nieruchomościami(Dz.U. z 2004 r.,Nr 261,poz.2603 ze zm.) w związku z art. 28 kpa, stwierdzić należy, że także zasługuje on na uwzględnienie, dokonana bowiem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wykładnia wskazanych przepisów nie może być uznana za prawidłową . W rozpoznawanej sprawie skarżący stoi na stanowisku, że – w okolicznościach rozpoznawanej sprawy - powinien mieć przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. O tym czy określonemu podmiotowi przysługuje status strony przesądzają przepisy prawa materialnego, przy czym interes prawny wyrażać się winien w możliwości zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji danego podmiotu prawa. W przypadku podziału nieruchomości na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, o podział nieruchomości może wystąpić jej właściciel, współwłaściciel, użytkownik wieczysty lub współużytkownik wieczysty, gdyż tylko te podmioty są władne dysponować nieruchomością w ramach przysługującego im prawa, mają więc interes prawny, aby żądać czynności organu. Tym samym, podmioty te są stronami postępowania administracyjnego, mogą one również - jako strony postępowania podziałowego - żądać wzruszenia decyzji podziałowej w nadzwyczajnych trybach weryfikacji decyzji. W myśl art. 97 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podziału nieruchomości dokonuje się z urzędu lub na wniosek osoby, która ma w tym interes prawny, tak więc w każdym wypadku stroną postępowania o podział nieruchomości może być osoba, której przysługują do tej nieruchomości prawa rzeczowe. Oczywistą jest rzeczą , że właścicielom działki sąsiedniej nie przysługuje prawo do wszczęcia postępowania w sprawie podziału nieruchomości z którą ich działka sąsiaduje i takiego uprawnienia skarżący się nie domagał. Inną jednak kwestią jest status właściciela działki sąsiadującej w sytuacji gdy w wyniku podziału nieruchomości sąsiedniej i utworzenia nowych działek zostanie pozbawiony dostępu do drogi publicznej. Wykładnia językowa powołanych przepisów , jakiej dokonał Sąd - w rozpoznawanej sprawie - prowadzi do wniosków nie do zaakceptowania, prowadzących wprost do pozbawienia właścicieli i użytkowników nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością która podlegała podziałowi, możliwości ochrony praw właścicielskich, podlegających ochronie konstytucyjnej. W warunkach współczesnych za istotny element tych praw musi być uznany dostęp do drogi publicznej. Twierdzenie zatem, że w żadnych okolicznościach właściciel lub użytkownik nieruchomości sąsiedniej nie może być stroną postępowania podziałowego ani postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej nie może być uznane za prawidłowe. W postępowaniu podziałowym właścicielom działek sąsiadujących z działką podlegającą podziałowi, przysługują prawa strony choć tylko w takim zakresie , w jakim organ dokonujący podziału ingeruje swoimi działaniami w wykonywanie przez nich prawa własności. Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. W odniesieniu do niektórych regulacji prawnych w określonych sytuacjach faktycznych sama wykładnia językowa, taka jakiej dokonał Sąd I instancji , nie wystarcza i musi być uzupełniona wykładnią celowościową i systemową. W myśl przepisu art.93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej przy czym za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych. Z kolei przepis art. 99 powołanej ustawy stanowi, że jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności, o których mowa w art. 93 ust. 3, podziału dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w drodze podziału zostaną one ustanowione. Powołane przepisy nie mogą być rozumiane jako przepisy chroniące wyłącznie nabywców działek powstałych w wyniku podziału. Taka wykładnia byłaby nieracjonalna i prowadziłaby do naruszenia konstytucyjnej zasady równości (art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji) oraz – w tym kontekście - zasady ochrony własności (art.64 ust. 2 Konstytucji ) . Jeśli ustawodawca zakłada niedopuszczalność podziału nieruchomości na działki, które byłyby pozbawione dostępu do drogi publicznej, to tym samym nie dopuszcza również do tego by w wyniku tego podziału działki sąsiednie, już istniejące, były pozbawione - posiadanego przed podziałem - dostępu do drogi publicznej. Powołany przepis art. 93 ust. 3 musi być zatem interpretowany w sposób, który zapewnia ochronę prawa własności także właścicielom działek sąsiadujących z nieruchomością podlegającą podziałowi w wyniku którego działki te pozbawiane są dostępu do drogi publicznej. Innymi słowy, brak tytułu prawnorzeczowego do działki podlegającej podziałowi , nie wyłącza możliwości uznania właściciela działki sąsiedniej za stronę postępowania podziałowego gdy w jego wyniku utracić on może posiadany dostęp do drogi publicznej. Jego udział w postępowaniu służyć będzie ochronie przed pozbawieniem istniejącego dostępu do drogi , m.in. także poprzez ustanowienie służebności i wydanie decyzji pod warunkiem że zostaną one ustanowione. Tym bardziej są podstawy do uznania właściciela działki sąsiedniej, pozbawionej skutkiem podziału dostępu do drogi publicznej, za stronę postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej. Nie można zasadnie uznawać, że podział nieruchomości sąsiedniej nie miał żadnego wpływu na zakres praw, jakimi dysponował skarżący, korzystający – przed podziałem – z przejazdu wskazanymi drogami przebiegającymi przez nieruchomość należącą do Gminy. Przenoszenie – poprzez stwierdzanie braku legitymacji procesowej - wszystkich negatywnych konsekwencji podziału nieruchomości gminnej , prowadzącego do pozbawienia właściciela działki sąsiadującej dostępu do drogi publicznej, na tegoż właściciela (ma sam szukać sposobu uzyskania tego dostępu na nowo), oznacza także naruszenie zasady ochrony praw nabytych a w konsekwencji naruszenie art. 2 Konstytucji RP. W rozpoznawanej sprawie skarżący korzystał z dostępu do drogi publicznej poprzez drogę leśną, obecnie znajdującą się w obrębie działki nowo utworzonej i sprzedanej oraz drogę leśną, którą przekształcono w ciąg pieszy (to przekształcenie potwierdza zresztą wcześniejsze istnienie tej drogi). Aktualne kwestionowanie istnienia tych dróg jako jednej z przesłanek wyłączających możliwość uzyskania statusu strony - w świetle akt sprawy, w tym wyjaśnień składanych przez skarżącego w toku postępowania - jest pozbawione podstaw . Z uwagi zatem na zasadność zarzutów skargi kasacyjnej ,na podstawie art. 185 p.p.s.a orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.