I OSK 52/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Lech (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant asystent Małgorzata Penda po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 września 2010 r. sygn. akt III SA/Lu 155/10 w sprawie ze skargi W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie skierowania kierowcy na badania lekarskie oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt III SA/Lu 155/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] marca 2010r., nr [...], w przedmiocie skierowania kierowcy na badania lekarskie. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny sprawy: po rozpoznaniu wniosku Zastępcy Prokuratora Prokuratury Rejonowej Lublin – Północ w Lublinie z dnia [...] grudnia 2009 r. o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie skierowania W. S. na badania lekarskie, Prezydent Miasta Lublina decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., Nr [...], na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005r., Nr 108, poz. 908 z późn. zm.), orzekł o skierowaniu W. S., posiadającego prawo jazdy kat. B, na badania lekarskie do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Lublinie z powodu informacji o zastrzeżeniach co do stanu zdrowia strony, mogących powodować niezdolność do prowadzenia pojazdu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie decyzją z dnia [...] marca 2010 r., Nr [...], utrzymało w mocy wskazaną wyżej decyzję, podkreślając, że decyzja o skierowaniu na badania lekarskie kierowcy posiadającego prawo jazdy, jest decyzją o charakterze związanym. Organ otrzymując wniosek od uprawnionego organu – w niniejszej sprawie od Prokuratora mającego wątpliwości, co do stanu zdrowia kierowcy – ma obowiązek skierować kierowcę na badania lekarskie w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. Na tę decyzję W. S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, zarzucając między innymi, że decyzja rażąco narusza jego godność oraz wolność wbrew konstytucyjnym gwarancjom ochrony praw w tym zakresie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie wniosło o jej oddalenie. Wyrokiem z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt III SA/Lu 155/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalając skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] marca 2010r., wskazał, że w toku postępowania prowadzonego przed Sądem Rejonowym w Lublinie, sygn. akt XV U 6745/07, skarżącemu zarzucono popełnienie wykroczenia z art. 86 § 2 Kodeksu wykroczeń. Postępowanie w tej sprawie umorzono wobec niepoczytalności sprawcy. Sąd przypomniał brzmienie tego przepisu, który stanowi, że osoba, która dopuszcza się wykroczenia określonego w § 1, znajdując się w stanie po użyciu alkoholu lub podobnie działającego środka, podlega karze aresztu, ograniczenia wolności albo grzywny. Artykuł 86 § 1 Kodeksu określa, iż kto, nie zachowując należytej ostrożności, powoduje zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym, podlega karze grzywny. W tych okolicznościach – zdaniem Sądu – wystąpiły warunki do skierowania skarżącego na badania lekarskie, gdyż w świetle przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym, stan zdrowia kierowcy ma istotny wpływ na bezpieczeństwo w ruchu i w dużym stopniu od dyspozycji psychofizycznej kierowcy zależy bezpieczeństwo tego ruchu. Sąd przyznał też rację organowi, który podniósł, że decyzja o skierowaniu na badania lekarskie kierowcy posiadającego prawo jazdy, jest decyzją o charakterze związanym, co oznacza, że organ otrzymując wniosek zawierający informację o zastrzeżeniach co do stanu zdrowia kierowcy, ma obowiązek skierować takiego kierowcę na badania lekarskie w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżący złożył skargę kasacyjną wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, to jest art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym w związku z § 2 ust. 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienie do kierowania pojazdami (Dz. U. Nr 2, poz. 15) i w konsekwencji uznanie, że sam fakt zarzucenia skarżącemu popełnienia wykroczenia z art. 86 § 2 Kodeksu wykroczeń i umorzenie postępowania z powodu niepoczytalności sprawcy w sprawie karnej może stanowić podstawę do skierowania na badania lekarskie, 2) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, to jest art. 151 w związku art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), przez błędne ustalenie stanu faktycznego oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a powołanej ustawy, przez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez organ w toku postępowania przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym w związku z § 2 ust. rozporządzenia wymienionego w pkt 1, 3) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, to jest art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez niedostrzeżenie naruszenia procedury administracyjnej i zaakceptowanie błędnych ustaleń dokonanych przez organy pierwszej i drugiej instancji, to jest art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 75 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 136 k.p.a., zgodnie z którymi przed wydaniem decyzji należy w sposób wyczerpujący zebrać i rozpoznać cały materiał dowodowy, wyjaśniając wszelkie wątpliwości oraz kierując się zasadami praworządności i prawdy obiektywnej, przy czym naruszenie to w rozpoznawanej sprawie polegało na tym, że organy oceniając, czy zachodzą przesłanki do skierowania skarżącego na badania lekarskie kierowców oparły się jedynie na ogólnej informacji zawartej we wniosku z dnia 9 grudnia 2009 r. Prokuratora Rejonowego Lublin – Północ w Lublinie o zarzuceniu skarżącemu popełnienia wykroczenia z art. 86 § 2 Kodeksu wykroczeń i umorzeniu postępowania z powodu niepoczytalności sprawcy i zaniechały przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego i dokonania jakiejkolwiek oceny wpływu tego faktu na możność kierowania przez skarżącego pojazdami. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż wniosek Prokuratora Rejonowego Lublin – Północ w Lublinie z dnia 9 grudnia 2009 r. nie zawiera stwierdzenia, że stan zdrowia skarżącego jest na tyle zły, iż uniemożliwia mu normalne funkcjonowanie, a tym bardziej kierowanie pojazdami. Zawarta jest tylko ogólna informacja, że zarzucono skarżącemu popełnienie wykroczenia z art. 86 § 2 Kodeksu wykroczeń, zaś postępowanie umorzono z powodu niepoczytalności sprawcy. W ocenie skarżącego takich informacji nie sposób jest traktować w kategoriach wiarygodnej informacji o zastrzeżeniach w stanie zdrowia mogących powodować niezdolność do prowadzenia pojazdów i stanowić podstawy do skierowania danej osoby na badanie lekarskie, o których mowa w § 2 ust. 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami. Podkreślono, że obowiązkiem organu jest wykazanie, dlaczego konkretną sytuację uważa za przypadek nasuwający zastrzeżenia co do stanu zdrowia, skoro przepisy ustawy Prawo o ruchu drogowym nie określają, jakie konkretne zdarzenia lub okoliczności mogą spowodować powstanie zastrzeżeń co do stanu zdrowia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 wskazanej wyżej ustawy, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie jej przedmiotem było skierowanie kierującego pojazdem na badania lekarskie w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem, którą to kwestię reguluje art. 122 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Przepis ten w ustępie pierwszym – który miał zastosowanie w niniejszej sprawie – wskazuje w sześciu punktach sytuacje, które powodują konieczność poddania się badaniom lekarskim. Są one ułożone w określonej, logicznej kolejności i jakkolwiek są tego samego znaczenia prawnego, to jednak każda z nich jest odrębna i konkretna. Wystąpienie każdej z nich stwarza obowiązek poddania się badaniom lekarskim, co do przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. Oznacza to, że zaistnienie określonej sytuacji, ze wskazanych w art. 122 ust. 1 powołanej ustawy, jest wystarczające do skierowania na badania bez konieczności dopatrywania się innych, wymienionych w tym przepisie. Zatem celem wskazanego przepisu jest zagwarantowanie bezpieczeństwa ruchu, przy równoczesnym zachowaniu praw podmiotowych osób, które na te badania są kierowane, przy czym ustawa nie określa bliżej, o jakie zastrzeżenia co do stanu zdrowia chodzi, ani bliżej ich nie definiuje. Natomiast przepis § 2 ust. 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami stanowi, że starosta może skierować na badanie lekarskie osobę, co do której powziął wiarygodną informację o zastrzeżeniach w jej stanie zdrowia, mogących powodować niezdolność do prowadzenia pojazdów. Zaznaczyć należy, że podstawą do wydania decyzji jest już wiarygodna informacja o zastrzeżeniach co do stanu zdrowia, nie jest natomiast wymagane ustalenie, czy w istocie rozpoznane zmiany stanowią o niezdolności do prowadzenia pojazdów. W niniejszej sprawie podstawą do skierowania skarżącego kasacyjnie na badania lekarskie jest art. 122 ust. 1 pkt 4 powołanej ustawy, który stanowi, że badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem podlega kierujący pojazdem skierowany decyzją starosty w przypadkach nasuwających zastrzeżenia co do stanu zdrowia. Podkreślić przy tym należy, że organ nie ma możliwości odstąpienia od skierowania strony na badania lekarskie, gdyż powołany przepis stanowi normę bezwzględnie obowiązującą. W niniejszej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się zaś do kwestionowania zastosowania art. 122 ust. 1 pkt 4 powołanej ustawy w stanie faktycznym zaistniałym w rozpoznawanej sprawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego istota zagadnienia w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy informacja o stanie zdrowia, którą otrzymał Prezydent Miasta Lublina od Prokuratora Prokuratury Rejonowej Lublin – Północ w Lublinie uzasadniała zastrzeżenia co do stanu zdrowia skarżącego, mogące powodować niezdolność do prowadzenia pojazdów, a więc czy była to informacja wiarygodna. Zauważyć należy, ze w piśmiennictwie podkreśla się, że "podstawę wydania decyzji o skierowaniu na badania mogą stanowić tylko te przesłanki, które z dużą dozą prawdopodobieństwa wskazują na zmniejszenie się sprawności kierującego pojazdem" (tak W. Kotowski, Komentarz do ustawy z 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, wyd. ABC 2002 r.). Zatem ocena przesłanek uzasadniających wydanie danej osobie skierowania musi być dokonana każdorazowo przez pryzmat ewentualnego zagrożenia dla ruchu. W tym kontekście stwierdzić wypada, że niedomagania zdrowotne kierowcy są ważnym czynnikiem wpływającym na bezpieczeństwo tak kierowcy, jak i innych użytkowników dróg. Zagrożenie, o którym mowa może być wywołane niezdolnością kierowcy do prowadzenia pojazdu spowodowaną brakami fizycznymi lub umysłowymi, mającymi postać jednostek chorobowych, jak i cechami charakteru dyskwalifikującymi go jako kierowcę (por. R.A. Stefański, Komentarz do ustawy - Prawo o ruchu drogowym, wyd. ABC 2005 r.). Dlatego też z punktu widzenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym nie jest obojętne, czy kierowca potrafi powściągnąć emocje w sytuacjach stresowych, z którymi będzie stykał się na drodze. Bez znaczenia natomiast jest, czy pojawiające się na tym tle dysfunkcje mają postać jednostki chorobowej, czy też cechy nieprawidłowej osobowości. Każda bowiem trwała niemożność emocjonalnego poradzenia sobie przez kierowcę z sytuacjami drogowymi będzie elementem dyskwalifikującym. Dlatego też stan psychiczny, emocjonalny kierującego pojazdem nie jest bez znaczenia dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Dodać przy tym należy, że kwestia zdolności skarżącego do prowadzenia pojazdów stanowi dopiero przedmiot badania przez lekarzy specjalistów, które przeprowadzane jest na skutek skierowania przez starostę (w niniejszej sprawie przez Prezydenta Miasta Lublina). Zatem organy administracyjne nie badają merytorycznie tej kwestii. W rozpoznawanej sprawie informacja o zastrzeżeniach co do stanu zdrowia skarżącego pochodziła od Prokuratora, który zgodnie z art. 182 k.p.a. jest uprawniony do zainicjowania postępowania administracyjnego. Stwierdzić należy, że informacja ta uzyskana przez Prezydenta Miasta Lublina, z której wynikało, iż zostało umorzone postępowanie z powodu niepoczytalności sprawcy, była informacją wiarygodną, a zatem uzasadniała wydanie decyzji w oparciu o art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Wobec tego uznać należy, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo zastosował powołany przepis, co oznacza, że zarzut skargi kasacyjnej w tym zakresie w związku z § 2 ust. 5 powołanego rozporządzenia jest niezasadny. W kontekście powyższego za chybiony uznać także należy zarzut naruszenia art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 wskazanej ustawy), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie do § 16 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1349 z późn. zm.), pełnomocnik skarżącego powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.