II SA/Lu 262/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 lipca 2010 r. sprawy ze skargi Polskiego Związku Działkowców Okręgowego Zarządu na postanowienie Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Wojewody na rzecz Polskiego Związku Działkowców Okręgowego Zarządu kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] Starosta orzekł o zwrocie L. W., M. W. i T. W. nieruchomości położonej w L. w pobliżu ulicy R., obręb 25 – Rury A ark. Mapy 5 , oznaczonej jako działka nr 1/10 o powierzchni 0,3552 ha, stanowiącej własność Gminy. Odwołanie od tej decyzji wniósł P. Z. D. O. Zarząd w L. Wojewoda postanowieniem z dnia [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania jako wniesionego przez osobę nie będącą stroną w postępowaniu. Organ wyjaśnił, że stronami postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości prowadzonego na podstawie przepisów art. 136 - 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późniejszymi zmianami) są wyłącznie Skarb Państwa (lub właściwa jednostka samorządu terytorialnego), na rzecz którego dokonano wywłaszczenia oraz były właściciel lub jego spadkobierca, ponieważ taka decyzja kształtuje ich sytuację prawną. Zasadniczo tylko te podmioty będą posiadały interes prawny w postępowaniu administracyjnym i im będzie przysługiwało prawo wniesienia odwołania do organu II instancji. Natomiast inne podmioty wnoszące odwołanie muszą odpowiednio wskazać swój indywidualny interes prawny. Organ podkreślił, że wprawdzie postępowanie przed organem I instancji toczyło się z udziałem P. Z. D. Okręgowy Zarząd w L., któremu decyzja została doręczona przez ten organ, niemniej jednak podmiot ten nie wykazał swoich praw do zwracanej działki nr 1/10, pomimo dwukrotnego żądania organu I instancji dotyczącego udokumentowania praw do działki nr 10/1 (pismo z dnia 7 września 2009 r. oraz protokół z rozprawy administracyjnej z dnia 21 października 2009 r.), przez co tym samym nie wykazał swojego interesu prawnego w tym postępowaniu. W ocenie Wojewody Związek posiada natomiast interes faktyczny w związku z faktem użytkowania tego terenu przez działkowców - członków PZD. Nie oznacza to jednak nabycia przez odwołujących się przymiotu strony. Z załączonego do akt sprawy odpisu z księgi wieczystej wynika, że działka nr 1/10 stanowi własność Gminy Miasto L. Brak jest natomiast wpisu oddania nieruchomości w trwały zarząd bądź, że jest obciążona prawem użytkowania. Zdaniem organu odwoławczego, nawet w sytuacji gdyby działka ta oddana była w trwały zarząd bądź gdyby była obciążona prawem użytkowania, to zgodnie z art. 138 ust. 1 ustawy prawa te wygasają z dniem, w którym decyzja o zwrocie stała się ostateczna. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego P. Z. D. Okręgowy Zarząd w L. wskazując na rażące naruszenie art. 7 i 28 kpa wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i nakazanie "rozpatrzenia zastosowanych przez OZ PZD w L. środków prawnych w obronie gruntów użytkowanych przez ROD T. w L.". Zdaniem skarżącego jest on zobowiązany do występowania w interesie jednostki podstawowej, jaką jest O. D., który jest posiadaczem w dobrej wierze. P. Z. D. przysługuje prawo użytkowania gruntów, jako prawo ograniczone, realizowane na gruntach Skarbu Państwa lub lokalnego samorządu. Skarżący tłumaczył, że prawo to nabyte zostało nie na podstawie umów cywilnoprawnych, ale z mocy samego prawa, co miało być potwierdzone przez organy administracji. Prawo do gruntu jakie przysługuje PZD decyduje o tym, że decyzje o jego zmianie nie mogą być podjęte bez udziału Związku. Stąd też nie ma podstaw do pozbawienia P. Z. D. uprawnień strony w postępowaniu administracyjnym. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim warto przypomnieć, że zgodnie z uchwałą składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999r. (OPS 16/98 ONSA 1999/4/119 ) stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., nie może prowadzić do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, ale następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Błędna forma rozstrzygnięcia Wojewody nie jest jednak jedyną jego wadą. Stosownie do art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jak wynika z utrwalonego i niekwestionowanego orzecznictwa sądowo-administracyjnego, interes prawny wyraża się w możliwości zastosowania normy prawa administracyjnego materialnego, w konkretnej sytuacji konkretnego podmiotu prawa. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia prawdopodobnego związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa administracyjnego. W wyroku z dnia 9 grudnia 2005r. (sygn. akt II OSK 310/05 LEX nr 190891) Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że cechą interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Inaczej mówiąc - przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw ( tak też wyrok NSA z dnia z dnia 13 marca 2001 r., sygn. akt I SA 2312/99 LEX nr. 78956 por. też wyrok NSA z dnia 19 stycznia 1995 r., I SA 1326/93 Glosa 1996/1/5 oraz wyrok NSA z dnia 15 października 1998 r. III SA 955/97 LEX nr. 34944 i wyrok NSA 3 listopada 2003r. I SA 30/02 Legalis). Istotą sprawy jest zatem ustalenie uprawnień P. Z. D. do spornej nieruchomości oraz osób fizycznych - członków tego Związku, którym przydzielono tzw. ogrody działkowe, i wiążący się z tym problem ich legitymacji w postępowaniu o zwrot nieruchomości. Kwestia ta była już kilkakrotnie rozważana w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego ( wyrok z dnia 20 listopada 1996r. K 27/1995 OTK 1996/6/50, wyrok z dnia 20 lutego 2002r. K 39/00 OTK-A 2002/1/4, wyrok z dnia 9 grudnia 2008r. K 61/07 OTK-A 2008 /10/174 ), zajmował się nią także Sąd Najwyższy ( uchwała z dnia 18 marca 2005r. II CK 526/04 OSNC 2006/2/37). W wyroku z dnia 20 lutego 2002r. Trybunał Konstytucyjny orzekając na gruncie ustawy z dnia 6 maja 1981r. o pracowniczych ogrodach działkowych ( Dz.U Nr 12, poz. 58 ze zmianami ) wyjaśnił, że istnieją dwie kategorie zależności: z jednej strony - pomiędzy właścicielem gruntu tj. Skarbem Państwa lub gminą a PZD, z drugiej zaś - pomiędzy PZD a poszczególnymi działkowcami. Zależnie od charakteru praw PZD, przysługujących mu w stosunku do gruntu, wyróżnić można kolejne dwie sytuacje. W pierwszej - zgodnie z dyspozycją art. 121 ust. 2 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych - PZD jako użytkownik wieczysty ustanawia na rzecz działkowca użytkowanie. Działkowiec posiada wtedy ograniczone prawo rzeczowe w postaci prawa użytkowania przyznanej mu działki. Prawo to obciąża całą nieruchomość, chociaż jego wykonywanie ograniczone jest do użytkowania fizycznie określonej działki. Uprawnienia użytkownika względem przedmiotu użytkowania kształtowane są przez przepisy kodeksu cywilnego. Mają charakter niezbywalny i są ściśle związane z osobą, na rzecz której prawo to zostało ustanowione. Jeżeli nie postanowiono inaczej, wygasa wraz ze śmiercią uprawnionego. Podlega również ujawnieniu w księdze wieczystej. Drugim przypadek zachodzi wówczas, gdy PZD posiada jedynie prawo użytkowania gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub gminy. Służące PZD prawo użytkowania jest wprawdzie najszerszym ograniczonym prawem rzeczowym, ma ono jednak charakter niezbywalny. Oznacza to, że użytkownik (PZD) nie może go przekazać innej osobie. Nie budzi jednak wątpliwości - tak w doktrynie, jak i w orzecznictwie - iż niezbywalność prawa podmiotowego, jakim jest użytkowanie, nie stoi na przeszkodzie przeniesieniu na osobę trzecią uprawnienia do wykonywania użytkowania. Należy zatem uznać, że poprzez przydział działki dochodzi do przekazania na rzecz działkowca uprawnienia do wykonywania użytkowania przydzielonej mu działki (jej eksploatacji). Ustanawiając na rzecz działkowca tzw. użytkowanie działki, w istocie PZD (wypełniając swoje zadania statutowe), przekazuje uprawnienie do wykonywania użytkowania określonej, fizycznie wyodrębnionej części nieruchomości w postaci działki pracowniczej. Uprawnienie to posiada określoną wartość majątkową i ma charakter cywilnoprawny. Składają się na nie: uprawnienie do korzystania z działki, czerpania z niej pożytków oraz posiadania zależnego, w zakresie odpowiadającym treści prawa użytkowania tejże działki (art. 336 § 2 kc). Powyższe uwagi są aktualne także na gruncie ustawy z dnia 8 lipca 2005r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U Nr 169, poz. 1419), która przewiduje rozwiązania podobne jak w ustawie o pracowniczych ogrodach działkowych. Według art. 9 ustawy działkowej ogrody zakłada się na gruntach, których właścicielami są Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego oraz PZD. Jeśli Związek nie jest właścicielem gruntu przeznaczonego w planie miejscowym pod ogrody, otrzymuje go nieodpłatnie w użytkowanie (art. 10 ust.1). Związek może także otrzymać go - również nieodpłatnie - w użytkowanie wieczyste (art.10 ust.2) Ustawa także przewiduje więc obligatoryjność darmowego przekazania gruntów PZD w użytkowanie i fakultatywność ich przekazania w użytkowanie wieczyste temu podmiotowi . Na rzecz poszczególnych działkowców (obowiązkowo należących do Związku) PZD ustanawia uchwałami bezpłatne i bezterminowe prawo używania działki i pobierania z niej pożytków, zwane "użytkowaniem działki" (art. 14 ust.1). Jeśli jednak grunty znajdujące się w użytkowaniu wieczystym P. Z. D. lub stanowią jego własność na wniosek osoby wymienionej w ust.1 związek ustanawia na jego rzecz prawo użytkowania działki w drodze umowy cywilnoprawnej zawartej w formie atu notarialnego (art. 14 ust.2). Prawa ustanowione w sposób określony w ust.1 i ust. 2 na wniosek członka PZD podlegają ujawnieniu w księdze wieczystej (art. 14 ust.4). Taki punkt widzenia akcentował także Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 9 grudnia 2008r. ( K 61/07 OTK-A 2008/10/174 ), choć uznał art. 10 ustawy w zakresie odnoszącym się do gruntów stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego za niezgodny z art. 165 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, jako wprowadzający bardzo istotną ingerencją ustawodawcy w prawo dysponowania mieniem komunalnym. Nie zmienia to jednak samej oceny dotyczącej funkcjonowania P. Z. D. W sprawie nie jest kwestionowane, że nieruchomość oznaczona nr 1/10 została wydzielona z działki nr 1/5, która była przedmiotem nabycia Przez Skarb Państwa w 1974r. na podstawie art.6 ustawy z dnia 12 marca 1958r.. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości ( Dz. U z 1974r. Nr 10, poz. 64 i z 1982r. Nr 11, poz. 79 ), a do których z mocy art. 216 ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jen. Dz. U z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zmianami ) stosuje się przepisy tej ustawy o zwrocie nieruchomości. Na rozprawie przed sądem pełnomocnik skarżącego przedstawił decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] o nieodpłatnym przekazaniu w użytkowanie na czas nieograniczony na rzecz Wojewódzkiego Zarządu P. O. D. w L. terenu niezabudowanego o powierzchni 10 ha położonego w L. w dzielnicy W., stanowiącego własność Skarbu Państwa. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że przekazanie nastąpiło w związku z decyzją z dnia [...], zatwierdzającą plan realizacyjny ogrodów działkowych i przeznaczeniem tego terenu w planie zagospodarowania przestrzennego pod urządzenie pracowniczych ogrodów działkowych. Pełnomocnik PZD oświadczył, że sporna działka znajduje się na obszarze wskazanym w tej decyzji. Przedstawił także pismo Rady Krajowej P. Z. D. potwierdzającego wypis z rejestru pracowniczych ogrodów działkowych, w którym P. O. D. "T.’’ położony w L. przy ulicy W. o powierzchni 0,57200 ha zarejestrowany jest pod numerem a-XXII-85-4662 i istnieje od 1980r. W aktach sprawy znajduje się także wypis z rejestru gruntów z dnia 18 września 2008r., w którym działka 1/10 opisana jest jako pozostająca we własności Gminy L. i użytkowaniu P. Z. D. R. O. D. "T.". Skoro interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa może mieć oparcie także w materialnych przepisach prawa cywilnego, biorąc powyższe pod uwagę uznać należy, że skarżący ma interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa do występowania jako strona postępowania o zwrot nieruchomości, co do której przysługuje jej prawo użytkowania (por. wyrok NSA z dnia 19 października 2006r. I OSK 1397/05 LEX nr 281269 ). Dla powyższej oceny nie może mieć znaczenia treść art. 138 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, na który powołuje się organ. Według bowiem tego przepisu trwały zarząd lub prawo użytkowania wygasają z dniem w którym decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości stała się ostateczna, co w sprawie oczywiście nie miało miejsca. Zwrócić należy natomiast uwagę, że organ odwoławczy nie miał możliwości weryfikacji przedstawionych przez skarżącego dokumentacji. Chodzi tu zwłaszcza o ustalenie, czy przedmiotowa działka 1/10 położona jest w obszarze wskazanym w decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...], a więc czy w ogóle została przekazana w użytkowanie skarżącemu. Ponownie rozpatrując sprawę organ wyjaśni powyższą kwestię również w oparciu o podstawy wpisu użytkowania powyższej działki na rzecz P. Z. D., skoro jak wynika z zamieszczonego w aktach sprawy ( k.42 ) wyrysu i wypisu z rejestru gruntów z dnia 3 marca 2004r. w tej dacie jej użytkownikiem był Wydział Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miejskiego w L. Z tych względów na podstawie art.145 § 1 pkt.1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zmianami) należało uchylić zaskarżone postanowienie. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 wspomnianej ustawy.