II OZ 378/10

II OZ 378 / 10 POSTANOWIENIE Dnia 2 lipca 2010 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2010 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Z. N. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 lutego 2010 r. sygn. akt II SO/Kr 7/10 w zakresie odmowy wymierzenia grzywny organowi w sprawie z wniosku Z. N. o wymierzenie grzywny Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Nowym Sączu za nieprzekazanie w terminie skargi wraz z aktami sprawy postanawia oddalić zażalenie. II OZ 378 / 10 UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowienie z dnia 24 lutego 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odmówił Z. N. wymierzenia grzywny Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Nowym Sączu za nieprzekazanie w terminie skargi wraz z aktami sprawy. W uzasadnieniu powyższego postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, iż w dniu 3 lipca 2009 r. Z. N. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosek o wymierzenie Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Nowym Sączu grzywny na podstawie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) wskazując, iż Kolegium nie wywiązało się z obowiązku przekazania Sądowi jej skargi z dnia 18 maja 2009 r. na bezczynność tego organu wraz z aktami sprawy oraz odpowiedzią organu na skargę. Wnioskodawczyni podniosła, że skarga nie została przekazana Sądowi do dnia 3 lipca 2009 r., co uzasadniało wymierzenie organowi grzywny za naruszenie trzydziestodniowego terminu określonego w art. 54 § 2 p.p.s.a. W odpowiedzi na wniosek Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu wniosło o jego oddalenie lub umorzenie postępowania wyjaśniając, że wniosek o wymierzenie grzywny organowi wpłynął do organu w dniu 5 sierpnia 2009 r., zaś skarga wraz z odpowiedzią na nią została nadana do Sądu już 7 lipca 2009 r. Organ przyznał, że przekazanie skargi do Sądu nastąpiło "kilka dni po terminie", ale wynikało to z niedopatrzenia oraz miało związek z okresem urlopowym. Natomiast art. 55 p.p.s.a. ma jedynie na celu dyscyplinowanie organów administracji, a więc przekazanie skargi wraz z aktami sprawy uzasadniało umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. W piśmie z dnia 5 października 2009 r. wnioskodawczyni wskazała, że "wyrokiem z dnia 30 września 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie" umorzył postępowanie w oparciu o art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., zasądzając jednocześnie na jej rzecz od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu zwrot kosztów postępowania. Wnioskodawczyni podkreśliła, że skarga w przedmiocie bezczynności Kolegium została przesłana Sądowi już po złożeniu wniosku o wymierzenie mu grzywny. W ocenie wnioskodawczyni opóźnienie w przekazaniu skargi wraz z aktami sprawy jest wystarczającą przesłanką ukarania organu grzywną i to niezależnie od okoliczności uzasadniających to opóźnienie. Przekazanie akt sprawy wraz ze skargą po terminie może tylko wpływać na wysokość grzywny, ale nie samą możliwość jej nałożenia. Wskazano też na nagminność w działalności Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu w zakresie nieterminowego przekazywania akt administracyjnych do Sądu administracyjnego. Postanowieniem z dnia 28 października 2009 r. sygn. akt II SO/Kr 20/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w związku z art. 55 § 1 p.p.s.a. umorzył postępowanie sądowe w sprawie z wniosku Z. N. o wymierzenie grzywny Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Nowym Sączu uznając, iż skoro organ przekazał Sądowi skargę wraz z aktami sprawy to postępowanie o wymierzenie grzywny stało się bezprzedmiotowe i należało je umorzyć. Zdaniem Sądu za umorzeniem postępowania jako bezprzedmiotowego przemawiał również fakt, iż sprawa ze skargi Z. N. na bezczynność została już rozstrzygnięta przez Sąd postanowieniem z dnia 30 września 2009 r. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła Z. N., zarzucając Sądowi naruszenie art. 55 § 1 p.p.s.a. oraz art. 269 § 1 p.p.s.a. i wskazując na niezgodność zaskarżonego orzeczenia z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2008 r. sygn. akt II FPS 1/08. Postanowieniem z dnia 19 stycznia 2010 r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Sąd wskazał na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2009 r. sygn. akt II GPS 3/09 oraz uznał, iż Sąd pierwszej instancji wadliwie przyjął, że fakt przekazania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze skargi przed rozpoznaniem wniosku o nałożenie na organ grzywny stanowi o braku przesłanek do wymierzenia na mocy art. 55 § 1 p.p.s.a. grzywny oraz że fakt ten jest podstawą do umorzenia postępowania w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, by ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji poddał ocenie wszystkie te okoliczności, które mogą mieć wpływ na wymierzenie organowi grzywny tak co do zasady, jak i wysokości ewentualnej grzywny, w tym m.in. czas jaki upłynął od wniesienia skargi, przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków oraz okoliczność, czy skarga została przekazana sądowi przed, czy po złożeniu wniosku o wymierzenie grzywny. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny, oddalając wniosek o wymierzenie organowi grzywny wskazał, iż realizując wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalił, że w dniu 19 maja 2009r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wpłynęła skarga Z. N. na bezczynność tego organu w przedmiocie rozpatrzenia jej zażalenia z dnia 9 lutego 2009 r. Od tego dnia zaczął biec trzydziestodniowy termin do przekazania skargi sądowi administracyjnemu, który to termin upłynął 18 czerwca 2009 r. Kolegium przekazało skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w dniu 7 lipca 2009r. W dniu 3 lipca 2009 r. (data wpływu do Sądu – 6 lipca 2009 r.) Z. N. przesłała do Sądu wniosek o wymierzenie grzywny organowi za naruszenie obowiązku przekazania sprawy w terminie określonym w art. 54 § 2 p.p.s.a. W dniu 5 sierpnia 2009 r. Kolegium otrzymało wezwanie Sądu o ustosunkowanie się do wniosku Z. N.. Zdaniem Sądu pierwszej instancji skarga na bezczynność została przekazana Sądowi z opóźnieniem wynoszącym 19 dni, co stanowi naruszenie terminu określonego w art. 54 § 2 p.p.s.a. Jednak oprócz samego faktu naruszenia terminu przekazania skargi Sądowi przy rozstrzyganiu o nałożeniu grzywny należało wziąć pod uwagę czas, jaki upłynął od wniesienia skargi, przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków oraz okoliczność, czy skarga została przekazana sądowi przed czy po złożeniu wniosku o wymierzenie grzywny, a co nakazał wziąć pod uwagę również Naczelny Sąd Administracyjny. W ocenie Sądu dziewiętnastodniowe opóźnienie w przekazaniu skargi nie może być uznane za znaczne, choć z całą pewnością nie zasługuje na aprobatę. Przepisy o terminie przekazania skargi sądowi oraz dopuszczające wymierzenie organowi grzywny mają na celu dyscyplinowanie organów, jak również stosowanie wobec nich finansowych środków represyjnych. Sąd, orzekając o zasadności wymierzenia grzywny na podstawie art. 55 p.p.s.a., musi wziąć pod uwagę stopień winy organu oraz to, czy wykonanie obowiązku przekazania skargi nastąpiło z inicjatywy organu, czy też obowiązek ten został wykonany dopiero pod presją złożonego przez stronę wniosku o wymierzenie grzywny. W przedmiotowej sprawie przekroczenie terminu do przekazania skargi nie było znaczne, a ponadto skarga wraz z odpowiedzią została przekazana Sądowi jeszcze zanim Kolegium dowiedziało się o złożeniu przez Z. N. wniosku o wymierzenie grzywny. Dlatego też Sąd uznał, że pomimo przekroczenia terminu z art. 54 § 2 p.p.s.a., nie zachodzą podstawy do stosowania wobec Kolegium środka dyscyplinująco – represyjnego w postaci grzywny. Wskazując na powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. odmówił wymierzenia grzywny. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła Z. N., żądając jego uchylenia oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, jak również zasądzenia na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym według norm przepisanych. Skarżąca powyższemu postanowieniu zarzuciła: 1. naruszenie art. 141 § 4 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. poprzez przedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia przebiegu postępowania niezgodnie ze stanem faktycznym; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu orzeczenia przyjął, jakoby o wystąpieniu przez skarżącą Z. N. z wnioskiem z dnia 3 lipca 2009 r. o wymierzenie organowi grzywny z tytułu nieprzekazania skargi Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu dowiedziało się dopiero w dniu 5 sierpnia 2009 roku, kiedy to organ ten otrzymał wezwanie Sądu o ustosunkowanie się do wniosku Z. N., a zatem jakoby skarga została przekazana Sądowi jeszcze zanim Samorządowe Kolegium Odwoławcze dowiedziało się o złożeniu przez Z. N. wniosku o wymierzenie grzywny, podczas gdy pełnomocnik skarżącej już w dniu 6 lipca 2009 r., a zatem jeszcze przed przekazaniem skargi przez organ do Wojewódzki Sąd Administracyjny, poinformował ten organ o złożeniu wniosku o ukaraniu grzywną z tytułu nieprzekazania skargi; 2. naruszenie art. 55 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że wprowadzona tym przepisem grzywna za nieprzekazanie przez organ do sądu administracyjnego skargi w terminie określonym w art. 54 § 2 p.p.s.a., może zostać nałożona wyłącznie w sytuacji, gdy obowiązek przekazania skargi zostaje wykonany przez organ dopiero po otrzymaniu z sądu administracyjnego wezwania do ustosunkowania się do wniosku o wymierzenie grzywny; 3. naruszenie art. 190 p.p.s.a. w związku z odesłaniem z art. 197 § 2 p.p.s.a. poprzez przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w zaskarżonym postanowieniu z dnia 24 lutego 2010 r. sygn. akt II SO/Kr 7/10, wydanym w wyniku uchylenia postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2010 r. sygn. akt II OZ 1192/09 poprzedniego postanowienia Sąd pierwszej instancji z dnia 20 października 2009 r. sygn. akt II SO/Kr 20/09, wykładni art. 55 § 1 p.p.s.a niezgodnej z wykładnią tego przepisu dokonaną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny - w orzeczeniu uwzględniającym poprzednie zażalenie złożone na postanowienie umarzające postępowanie w sprawie wymierzenia grzywny. Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie wskazując, że: "[...] powołane przepisy przewidują wyłącznie dwa warunki, których spełnienie pozwala Sądowi na wymierzenie takiej grzywny, tj. stwierdzenie uchybienia przez organ 30-dniowemu terminowi do przekazania sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę oraz złożenie przez stroną wniosku o wymierzenie grzywny", oraz że: "[...] funkcja represyjna art. 55 § 1 p.p.s.a. znajduje również uzasadnienie w potrzebie ochrony konstytucyjnego prawa do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). [...]. Z tej przyczyny organ ponosi odpowiedzialność za uniemożliwianie albo utrudnianie realizacji tego prawa", nakazał wziąć pod uwagę przy orzekaniu w sprawie grzywny okoliczność "[...] czy skarga została przekazana Sądowi przed, czy po złożeniu wniosku o wymierzenie grzywny", a tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, odmawiając wymierzenia organowi grzywny, przyjął, że grzywna byłaby zasadna jedynie w przypadku, gdyby organ przekazał skargę dopiero po przekazaniu przez Sąd temu organowi odpisu wniosku o ukaranie grzywną, całkowicie tym samym ignorując oparcie orzeczenia na kluczowej w wykładni zaprezentowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny okoliczności relacji daty wystąpienia z wnioskiem o wymierzenie grzywny (3 lipca 2009 r.) do daty wypełnienia obowiązku przekazania skargi przez organ (7 lipca 2009 r.); 4. naruszenie art. 269 §1 p.p.s.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia niezgodnego z wiążącym dla orzecznictwa sądowoadministracyjnego stanowiskiem przyjętym w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2009 r. sygn. akt II GPS 3/09, stanowiącego, że z uwagi na aspekt aksjologiczny instytucji kary grzywny za opóźnienie w przekazaniu skargi do sądu, celowym jest wymierzenie grzywny również w sytuacji, gdy organ ostatecznie przekaże skargę jeszcze przed rozpoznaniem wniosku o wymierzenie grzywny, gdyż w przypadku umorzenia postępowania o wymierzenie grzywny lub w przypadku odmowy wymierzenia grzywny, wnioskujący o wymierzenie grzywny straci wpis uiszczony od wniosku o wymierzenie grzywny, wszczynającego odrębne od głównego postępowania skargowego postępowanie sądowoadministracyjne, co prowadziłoby do kolizji prawa z powszechnie akceptowanymi wartościami. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Okoliczności niniejszej sprawy, na co zwrócił uwagę zarówno Sąd w skarżonym postanowieniu, jak i strona wnosząca zażalenie, były przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego, który postanowieniem z dnia 19 stycznia 2010 r. sygn. akt II OZ 1192/09 uchylił zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i przekazał temu Sądowi sprawę do ponownego rozpoznania, wskazując na konieczność poddania ocenie wszystkich okoliczności, które mogły mieć wpływ na wymierzenie organowi grzywny tak co do zasady, jak i wysokości ewentualnej grzywny. Wykładnia prawa dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny w powyższym postanowieniu była dla Sądu pierwszej instancji wiążąca na zasadzie art. 190 p.p.s.a. Stwierdzić trzeba, iż wbrew odmiennym wywodom zaprezentowanym we wniesionym zażaleniu rozpoznając ponownie sprawę, w zaskarżonym postanowieniu z dnia 24 lutego 2010 r. Sąd pierwszej instancji, wykonał wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego i poddał ocenie wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, trafnie dochodząc do wniosku, iż nie uzasadniają one konieczności wymierzenia organowi grzywny. Wbrew opinii skarżącej, Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu skarżonego postanowienia nie przyjął, że grzywna byłaby zasadna jedynie w przypadku, gdyby organ przekazał skargę dopiero po przekazaniu przez Sąd temu organowi odpisu wniosku o ukaranie grzywną. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazując na fakt, iż skarga wraz z odpowiedzią została przekazana Sądowi zanim Samorządowe Kolegium Odwoławcze dowiedziało się o złożeniu przez skarżącą wniosku o wymierzenie grzywny zasadnie potraktował tę okoliczność, jako jeden z elementów stanu faktycznego, uzasadniającego możliwość wymierzenia grzywny. Tym samym za bezzasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 190 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. oraz art. 55 p.p.s.a. Usprawiedliwionych podstaw nie znajdował również zarzut naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. Okoliczność powoływana przez skarżącą, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze zostało poinformowane przez pełnomocnika skarżącej o wystąpieniu z wnioskiem o wymierzenie grzywny zanim organ otrzymał wezwanie od Sądu do ustosunkowania się do przedmiotowego wniosku, nie ma o tyle wpływu na wynik sprawy, że przedmiotem oceny Sądu i słusznie było właśnie wezwanie Sądu skierowane do organu. Za bezzasadny należało również uznać zarzut naruszenia art. 269 § 1 p.p.s.a. poprzez sprzeczność oceny wyrażonej przez Sąd pierwszej instancji ze stanowiskiem przyjętym w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2009 r. sygn. akt II GPS 3/09 (publ. ONSAiWSA 2010/1/2). Uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2009 r. sygn. akt II GPS 3/09 wyłączyła zastosowanie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w przypadku, gdy po wniesieniu wniosku o wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. organ przekazał skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Jednocześnie w uzasadnieniu powyższej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż orzeczenie Sądu dotyczące wymierzenia organowi grzywny ma charakter uznaniowy. Oznacza to, że Sąd może, ale nie musi wymierzać grzywny. Jeśli na przykład wniosek zostanie złożony po zakończeniu postępowania sądowego w sprawie głównej, to sąd rozważy, czy ewentualna grzywna spełni swoje funkcje, jaka jest motywacja skarżącego, jak duże było przekroczenie terminu, itd. Jak stwierdzono też w omawianej uchwale możliwe jest oddalenie takiego wniosku. W warunkach niniejszej sprawy Sąd pierwszej instancji omówił te przyczyny dla których stwierdził brak możliwości nałożenia na organ grzywny, mimo uchybienia przez organ dyspozycji przepisu art. 54 § 2 p.p.s.a. Nie można było tym samym skutecznie zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenia przepisu art. 269 § 1 p.p.s.a. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. oddalił wniesione zażalenie.