II SO/Kr 20/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 28 października 2009 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku Z.N. o wymierzenie grzywny Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w N. w przedmiocie braku przekazania skargi wraz z odpowiedzią postanawia: umorzyć postępowanie sądowe W dniu [....] 2009 r. Z.N. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosek o wymierzenie Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w N. grzywny na podstawie art. 55 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. We wniosku tym wskazano, że Kolegium Odwoławcze w N. nie wywiązało się z obowiązku przekazania Sądowi skargi wnioskodawczyni z dnia [....] 2009 r. na bezczynność tego organu wraz z aktami sprawy oraz odpowiedzią organu na skargę. Wnioskodawczyni podniosła, że złożyła zażalenie do Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. już w dniu [....] lutego 2009 r. i mimo upływu długiego czasu zażalenie to było nie rozpoznawane. Stąd wniosek o wymierzenie grzywny. Skarga skarżącej z dnia [....] 2009 r. nie została do dnia 3 lipca 2009 r., przekazana Sądowi, ale przekazanie tej skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na nią nastąpiło 7 lipca 2009 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. wniosło o jej oddalenie lub umorzenie postępowania. Uzasadniając swoje stanowisko organ administracji wyjaśnił, że wniosek o wymierzenie grzywny organowi wpłynął do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. , dopiero 5 sierpnia 2009 r. Organ administracyjny przyznał, że przekazanie skargi do Sądu nastąpiło "kilka dni po terminie", ale wynikało to z niedopatrzenia oraz miało związek z okresem urlopowym. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. grzywna, o której mowa w art. 55 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma jedynie na celu dyscyplinowanie organów administracji (jest to środek służący do przekazania skargi). Tym samym przekazanie skargi wraz z aktami sprawy już po wniesieniu wniosku o wymierzenie grzywny z powodu braku wcześniejszego przekazania – uzasadnia umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Za taka wykładnią przemawia art. 154 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy nie jest podstawą do umorzenia postępowania lub oddalenie skargi. Takiej regulacji nie ma w art. 55 P.p.s.a., a tym samym jest ona dopuszczalna. W kolejnym piśmie wnioskodawczyni z dnia [....] października 2009 r. wskazano na wydanie w sprawie bezczynności Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. wyroku w dniu 30 września 2009 r., mocą którego umorzono postępowanie sądowe. Przyczyną umorzenia postępowania było wydanie przez Kolegium Odwoławcze aktu administracyjnego w drodze autokontroli. Wnioskodawczyni podkreśliła, że skarga w przedmiocie bezczynności Kolegium została przesłana Sądowi już po złożeniu wniosku o wymierzenie mu grzywny. Opóźnienie w przekazaniu skargi wraz z aktami sprawy jest wystarczającą przesłanką ukarania organu grzywną i to niezależnie od okoliczności uzasadniających to opóźnienie. Taka grzywna pełni funkcje nie tylko dyscyplinujące, ale również stanowi realną sankcję grożącą organowi w przypadku nie wykonania obowiązków. Przekazanie akt sprawy wraz ze skargą po terminie może tylko wpływać na wysokość grzywny, ale nie samą możliwość jej nałożenia. Podniesiono nagminność w działalności Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. w zakresie nieterminowego przekazywania akt administracyjnych do Sądu administracyjnego. Wnioskodawczyni wskazała również na prewencyjny charakter orzeczenia sądowego uwzględniającego wniosek o wymierzenie grzywny i podniosła, że uznanie za dopuszczalnym przekazywanie skarg wraz z aktami administracyjnymi po ustawowym terminie 30 dni prowadzi do nierówności w prawie i swoistej erozji prawa. Na poparcie swojej argumentacji wnioskodawczyni powołała się na orzecznictwo sądowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a." w razie niezastosowania się do obowiązku polegającego na przekazaniu skargi skarżącego do wojewódzkiego sądu administracyjnego w terminie 30 dni od daty jej wniesienia wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości do dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że postępowanie w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 55 P.p.s.a. jest odrębnym postępowanie sądowym (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 7 kwietnia 2008 r., sygn. akt II FRS 1/08, opub. W ONSAiWSA 2008 r., nr 3, poz. 42). Jest to bardzo istotne założenie, oznacza ono, że nie jest ono jedynie fragmentem (niesamodzielną częścią) prowadzonego innego postępowania, zainicjowanego skargą wniesioną w innej sprawie. Okoliczność, że Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę w składzie 7 sędziów (ww. uchwała z dnia 7 kwietnia 2008 r., sygn. akt II FRS 1/08, opub. W ONSAiWSA 2008 r., nr 3, poz. 42) oznacza, że zajętym w tej uchwale stanowiskiem związane są inne składy sadów administracyjnych (tak art. 269 P.p.s.a.). Stosownie do art. 54 § 1 i § 2 P.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Organ przekazuje skargę organowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Natomiast z art. 55 § 1 P.p.s.a. wynika, że w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Z akt sprawy wynika, że wnioskodawczyni w dniu [....] maja 2009 r. złożyła za pośrednictwem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. skargę na bezczynność tego organu. Skarga ta nie została w terminie 30-dniowym przekazana wraz z aktami sprawy i z odpowiedzią na nią do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Wniosek o wymierzenie grzywny organowi wniesiono 3 lipca 2009 r., a skarga na bezczynność wraz z aktami sprawy zostały przekazane Sądowi po 7 lipca 2009 r. (7 lipca nadano przesyłkę w urzędzie pocztowym). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozpoznał sprawę ze skargi Z.N. na bezczynność w dniu 30 września 2009 r. Pozostał więc do rozpoznania wniosek o wymierzenie grzywny organowi z tytułu nie przekazania skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na nią. Postępowanie o wymierzenie organowi grzywny, jako służące do realizacji ustawowego celu, jakim było nadesłanie przez organ skargi wraz z aktami sprawy został już osiągnięty. Art. 55 P.p.s.a. ma na celu dyscyplinowania organów administracji publicznej, a wymierzenie grzywny jest środkiem służącym realizacji tego celu (postanowienie Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 1 lipca 2008 r., sygn. akt II GZ 78/08, opub. w LEX nr 493699). Realizacja tego obowiązku przed rozpoznaniem skargi uzasadnia zbędność merytorycznego orzekania co do samego wniosku o wymierzenie organowi grzywny. Pogląd taki przeważa również w doktrynie (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2006 r., str. 166 -167; A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Zakamycze 2005 r., str. 151). Do tych poglądów nawiązuje Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu ww. uchwały z dnia 7 kwietnia 2008 r. Są one pochodną założenia, że regulacja zawarta w art. 55 § 1 P.p.s.a. zmierza do dyscyplinowania organów administracji publicznej a wymierzenie grzywny organowi służy realizacji tego celu. Jeżeli obowiązek określony w art. 54 § 2 P.p.s.a został wykonany, choćby po terminie, stosowanie wskazanego w art. 55 § 1 P.p.s.a. jest zbędne. Wobec tego postępowanie o wymierzenie grzywny stało się bezprzedmiotowe i należało je umorzyć. Za umorzeniem postępowania jako bezprzedmiotowego przemawiał również fakt, iż sprawa ze skargi Z.N. na bezczynność została już rozstrzygnięta przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt II SAB/Kr 60/09, którym Sąd umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Ustawodawca nie zawarł w art. 55 P.p.s.a. regulacji analogicznej do zamieszczonej w art. 154 § 3 P.p.s.a., co oznacza a contrario, że instytucja grzywny nie mogła znaleźć w tym przypadku zastosowania. Z art. 55 § 1 P.p.s.a. wynika, również, że ewentualna nieskuteczność nałożonej grzywny stwarza możliwość rozpoznania sprawy na podstawie nadesłanego odpisu skargi (art. 55 § 2 P.p.s.a.) a także odrębna możność zastosowania sygnalizacji w trybie art. 55 § 3 P.p.s.a. To potwierdza tezę, że nałożenie grzywny nie służy zastosowaniu represji wobec organu lecz umożliwieniu rozpoznania sprawy. Jednym z zasadniczych argumentów, na których oparta jest koncepcja odrębności postępowania wywołanego wnioskiem o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a., jest jego usytuowanie w czasie między wniesieniem skargi a jej przekazaniem do sądu wraz z aktami i odpowiedzią na skargę (W. Chróścielewski [w:] W. Chróścielewski, J. P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2006 r., str. 467). Gdyby uznać, że nałożenie grzywny ma charakter represyjny i zmierza głównie do ukarania podmiotu odpowiedzialnego za opóźnienie w przekazaniu skargi i akt, to takie założenie nie byłoby uprawnione. Oznaczałoby ono, że wniosek o wymierzenie grzywny mógłby być skuteczny w przypadku złożenia go po przekazaniu akt i skargi sądowi, po rozpoznaniu skargi lub nawet po kilku latach od wydania orzeczenia w sprawie. Gdyby ustawodawca założył jako główny represyjny cel wymierzania grzywny na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a., to wprowadziłby regulację ograniczającą w czasie możność zastosowania środka. Przy braku takiej regulacji proponowana we wniosku (i piśmie z dnia 5.10.2009 r.) wykładnia art. 55 § 1 P.p.s.a., zwłaszcza w sytuacji przyjęcia odrębności postępowania, wywoływałaby skutek nieograniczony upływem czasu, czy innymi zdarzeniami, w tym rozpoznania skargi – co prowadziłoby do karalności zaniechań, których skutki zostały zlikwidowane. Mając powyższe na uwadze Sąd nie podziela argumentacji zawartej we wniosku wnioskodawczyni. Argumentacja ta bowiem opiera się przede wszystkim na rozumieniu grzywny z art. 55 § 1 P.p.s.a. jako środka dyscyplinująco-represyjnego, a nie dyscyplinującego. W związku z powyższym, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w związku z art. 55 § 1 P.p.s.a. Sąd umorzył postępowanie w sprawie.