II GZ 78/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędziowie NSA Rafał Batorowicz (spr.) Zofia Borowicz Protokolant Anna Wróblewska po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej zażalenia A. K. - P. P. Ż. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 29 stycznia 2008 r. sygn. akt V SO/Wa 12/07 w sprawie wniosku A. K. - P. P.Ż. K. o ukaranie organu grzywną w sprawie ze skargi A. K. - P. P. Ż. K. na postanowienie Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym postanawia: oddalić zażalenie Postanowieniem z dnia 29 stycznia 2008 r., sygn. akt V SO/Wa 12/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. po rozpoznaniu wniosku A. K. - P. P. Ż. K. o ukaranie organu grzywną za nieprzekazanie Sądowi w terminie skargi, odpowiedzi na skargę i akt administracyjnych w sprawie ze skargi A. K. - P. P. Ż. K. na postanowienie Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] października 2006 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, umorzył postępowanie sądowe z tego wniosku. W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji podał, iż stosownie do art. 54 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Organ przekazuje skargę organowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Natomiast zgodnie z art. 55 § 1 p.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Sąd zaznaczył, iż powyższa regulacja została ustanowiona w celu dyscyplinowania organów administracji publicznej a wymierzenie grzywny jest środkiem służącym realizacji tego celu (v. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz.", Zakamycze 2005, str. 151). Przedstawiając stan przedmiotowej sprawy, Sąd podał, że wnioskiem z dnia 19 grudnia 2007 r. pełnomocnik skarżącego wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. o wymierzenie Prezesowi Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. za nienadesłanie skargi, odpowiedzi na skargę i akt administracyjnych w sprawie o sygn. akt V SA/Wa 2307/07. Sąd podał, że z akt sprawy, której dotyczył wniosek o ukaranie organu grzywną wynikało, że Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej w dniu 21 sierpnia 2007 r. (data stempla pocztowego na kopercie) przekazał do Sądu skargę wraz z odpowiedzią na skargę i aktami postępowania administracyjnego. Sąd wyjaśnił, iż skarga (data nadania 5 grudnia 2006 r.) na postanowienie Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] października 2006 r. wpłynęła do organu w dniu 12 grudnia 2006 r. natomiast do Sądu przekazano ją w dniu 21 sierpnia 2007 r. Wobec powyższego Sąd stwierdził, że organ przekazał skargę wraz z aktami administracyjnymi jeszcze przed wpłynięciem wniosku skarżącego z dnia 19 grudnia 2007 r. o wymierzenie grzywny. Powyższe, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego spowodowało, że postępowanie o wymierzenie organowi grzywny, jako służące do realizacji ustawowego celu, jakim było nadesłanie przez organ skargi wraz z aktami sprawy został już osiągnięty. Wobec tego postępowanie o wymierzenie grzywny stało się bezprzedmiotowe i należało je umorzyć. Sąd wskazał, iż prawodawca nie zawarł w art. 55 p.p.s.a. regulacji analogicznej do zamieszczonej w art. 154 § 3 p.p.s.a., a contrario instytucja grzywny nie mogła znaleźć w tym przypadku zastosowania. Nadto Sąd zauważył, że za umorzeniem postępowania jako bezprzedmiotowego przemawiał również fakt, iż sprawa ze skargi A. K. została już rozstrzygnięta przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 23 stycznia 2008 r., sygn. akt V SA/Wa 2307/07, którym Sąd uchylił zaskarżone postanowienie Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] października 2006 r. Na powyższe postanowienie A. K. - P. P. Ż. K. złożył zażalenie, w którym wniósł o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Postanowieniu zarzucono naruszenie art. 55 § 1 p.p.s.a., które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Na wstępie uzasadnienia zażalenia A. K. przywołał pogląd, zgodnie z którym od postanowienia o umorzeniu postępowania w przedmiocie nałożenia grzywny przysługuje zażalenie ze względu na treść art. 194 § 1 pkt 10 p.p.s.a. a sama grzywna jest środkiem w części represyjnym (por. postanowienie NSA z dnia 7 lipca 2007 r., sygn. akt II GZ 101/07). Tym samym A. K. zakwestionował stanowisko Sądu I instancji, jakoby przysługującym skarżącemu w niniejszej sprawie środkiem odwoławczym była skarga kasacyjna. Następnie wnoszący zażalenie stwierdził, że instytucja grzywny nakładanej na organ, który dopuścił się przekroczenia terminu określonego w art. 54 § 2 p.p.s.a., służy przede wszystkim temu, aby zapobiec przewlekłości postępowania, która następuje w wyniku działania organu będącego, od momentu wniesienia skargi, stroną postępowania sądowoadministracyjnego. Nadto w ocenie A. K. nie ma żadnych podstaw prawnych ku temu, by przyjąć, iż wypełnienie przez organ po terminie ustawowej powinności czyni postępowanie (wszczęte wnioskiem strony) bezzasadnym. Ponadto wnoszący zażalenie wskazał, że Sąd orzekając nie może nakazać organowi wypełnienia obowiązku wskazanego w art. 54 § 2 p.p.s.a. a uprawniony jest jedynie do jednorazowego wymierzenia grzywny. Postanowienie z wniosku o wymierzenie organowi grzywny nie jest zatem postępowaniem w przedmiocie bezczynności organu. Tym samym, jak twierdzi skarżący (powołując się na treść postanowienia NSA z dnia 7 lipca 2007 r., sygn. akt II GZ 101/07), "spóźnione dokonanie czynności nie świadczy o bezprzedmiotowości a tym bardziej o bezzasadności tego postępowania". Skarżący zgodził się z twierdzeniem (zawartym w wyżej przywołanym postanowieniu NSA), zgodnie z którym art. 55 § 1 p.p.s.a. uzależnia możliwość wymierzenia grzywny przez sąd I instancji jedynie od tego, czy w sprawie zachodzi materialnoprawna przesłanka niezastosowania się przez organ do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 i czy skarżący wystąpi ze stosownym wnioskiem. Ustawa nie przewiduje możliwości odstąpienia przez sąd od wymierzenia grzywny w razie spóźnionego wykonania tych obowiązków. Wobec tego przyjąć należy, że wymierzenie grzywny mimo spóźnionego wykonania przez organ omawianych obowiązków, ma walor sankcji za uchybienie przez organ ustawowym obowiązkom i może też pełnić funkcję dyscyplinarną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozpoznanie zażalenia wiąże się z koniecznością rozważenia dwóch istotnych zagadnień prawnych. Po pierwsze, niezbędna jest ocena czy i ewentualnie jaki środek odwoławczy przysługuje od postanowienia, którym umorzono postępowanie wywołane wnioskiem o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. Po drugie, wyjaśnienia wymaga, czy wykonanie przez organ administracji publicznej obowiązku, o jakim mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. po upływie terminu określonego w tym przepisie, a przed rozpoznaniem wniosku, wyłącza możliwość wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. Przedstawienie rozważań co do obu wskazanych zagadnień Naczelny Sąd Administracyjny poprzedza stwierdzeniem, że istotne wątpliwości związane z wykładnią art. 55 § 1 p.p.s.a. wyjaśnia uchwała 7 sędziów NSA z dnia 7 kwietnia 2008 r., sygn. akt II FPS 1/08. W pierwszej kolejności przyjmuje się w tej uchwale, że "wniosek o wymierzenie organowi grzywny, wymieniony w art. 55 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., jest pismem wszczynającym odrębne postępowanie w rozumieniu art. 63 p.p.s.a. (...)". Tym samym zakończony jest długotrwały spór w doktrynie i usunięta rozbieżność w orzecznictwie co do samej natury postępowania wywołanego wnioskiem o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. Postępowanie takie nie jest zwykłym postępowaniem incydentalnym związanym z koniecznością rozstrzygnięcia kwestii wpadkowej pojawiającej się w toku rozpoznawania sprawy w postępowaniu sądowoadministracyjnym wszczętym skutkiem wniesienia skargi. Cechuje je daleko idąca samodzielność i odrębność od postępowania zmierzającego do rozpoznania skargi. W omawianej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny wypowiada się również w kwestii zaskarżalności postanowień o jakich mowa w art. 55 § 1 zdanie drugie p.p.s.a., stwierdzając, że "od postanowienia, o jakim mowa w art. 55 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. zgodnie z art. 173 § 1 in fine p.p.s.a. w zw. z art. 194 § 1 pkt 10 p.p.s.a. służy stronie zażalenie a nie skarga kasacyjna". Tak sformułowane stanowisko nie stanowi jednoznacznej odpowiedzi na pierwszą z przedstawionych na wstępie wątpliwości gdyż nie odnosi się wprost do zaskarżalności postanowienia o umorzeniu postępowania wywołanego wnioskiem o wymierzenie organowi grzywny. Wynika jednak z niego, że mimo tego, iż w art. 173 p.p.s.a. przewiduje się generalną zasadę zaskarżalności skargą kasacyjną postanowień kończących postępowanie w sprawie a także mając na względzie odrębność postępowania w przedmiocie wymierzenia grzywny, rodzaj przysługującego środka odwoławczego określać należy na podstawie przepisu szczególnego, to jest art. 194 § 1 pkt 10 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem zażalenia przysługują na postanowienia, których przedmiotem jest ukaranie grzywną. W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny opowiada się za szeroką wykładnią tego przepisu. Sąd orzekający w sprawie niniejszej aprobuje ten kierunek wykładni i przyjmuje, że z regulacji zawartej w art. 194 § 1 pkt 10 p.p.s.a. wyprowadzać należy wniosek, że zażalenie przysługuje na wszystkie postanowienia kończące postępowanie wywołane wnioskiem o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a., w tym na postanowienie o umorzeniu takiego postępowania. Uprawniony jest pogląd, że art. 194 § 1 pkt 10 p.p.s.a. wyczerpująco reguluje materię zaskarżalności postanowień kończących postępowanie, o jakim mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a. Wobec tego nie można przyjąć, by w jednym przypadku kończącego postępowanie postanowienia o umorzeniu postępowania stronie przysługiwałaby skarga kasacyjna podczas gdy w pozostałych przypadkach przysługuje zażalenie. Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie nie zasługiwałoby na aprobatę wnioskowanie, że skoro z przepisu nie wynika wprost zaskarżalność postanowienia o umorzeniu postępowania, to należałoby uznać, że od takiego postanowienia w ogóle nie przysługuje środek odwoławczy. Odrębne i samodzielne postępowanie wywołane wnioskiem o wymierzenie organowi grzywny powinno odpowiadać wszelkim standardom przewidzianym dla postępowań sądowych, w tym zasadzie dwuinstancyjności. Skoro postanowienie jest zaskarżalne i strona wniosła dopuszczalny środek odwoławczy rozważenia wymaga druga z wymienionych na wstępie kwestii. Sąd orzekający w niniejszej sprawie opowiada się za stanowiskiem, iż wypełnienie przez organ obowiązku, o jaki mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. nawet po upływie terminu przewidzianego w tym przepisie a przed wydaniem postanowienia kończącego postępowanie wywołanego wnioskiem o wymierzenie organowi grzywny wyłącza możliwość wymierzenia grzywny. Pogląd taki przeważa w doktrynie (por.: J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2006 r., str. 166 -167; A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Zakamycze 2005 r., str. 151). Do tych poglądów odwołuje się też Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu omawianej uchwały z dnia 7 kwietnia 2008 r. Są one konsekwencją założenia, że regulacja zawarta w art. 55 § 1 p.p.s.a. zmierza do dyscyplinowania organów administracji publicznej a wymierzenie grzywny organowi służy realizacji tego celu. Jeżeli obowiązek określony w art. 54 § 2 jest wykonany, choćby po terminie, stosowanie wskazanego w art. 55 § 1 p.p.s.a. jest zbędne. Na poparcie przedstawionego poglądu przedstawić można różne argumenty. W pierwszej kolejności zwraca uwagę przewidziana przez ustawodawcę sekwencja środków służących realizacji celu przyśpieszenia postępowania i zdyscyplinowania organu. W art. 55 § 1 p.p.s.a. przewidziana jest możliwość wymierzenia grzywny. Nieskuteczność tego środka stwarza możliwość rozpoznania sprawy na podstawie nadesłanego odpisu skargi (art. 55 § 2 p.p.s.a.) a także odrębna możność zastosowania sygnalizacji w trybie art. 55 § 3 p.p.s.a. Jak z tego wynika nałożenie grzywny nie służy zastosowaniu represji wobec organu lecz umożliwieniu rozpoznania sprawy. Jednym z zasadniczych argumentów, na których oparta jest koncepcja odrębności postępowania wywołanego wnioskiem o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a., jest jego usytuowanie w przedziale czasowym pomiędzy wniesieniem skargi a jej przekazaniem do sądu wraz z aktami i odpowiedzią na skargę (por. W. Chróścielewski [w:] W. Chróścielewski, J. P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2006 r., str. 467). Gdyby uznać, że nałożenie grzywny ma charakter represyjny i zmierza głównie do ukarania podmiotu odpowiedzialnego za opóźnienie w przekazaniu skargi i akt, to takie założenie nie byłoby uprawnione. Wniosek mógłby być skuteczny nawet w przypadku złożenia go po przekazaniu akt i skargi sądowi, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, czy nawet po rozpoznaniu skargi. W polskim systemie prawnym możność wymierzania dolegliwości różnego rodzaju podmiotom, poza skrajnymi wyjątkami, podlega ograniczeniom związanym z upływem czasu. Gdyby więc ustawodawca założył jako główny represyjny cel wymierzania grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. wprowadziłby regulację ograniczającą w czasie możność zastosowania środka. Przy braku takiej regulacji proponowana w zażaleniu wykładnia art. 55 § 1 p.p.s.a., zwłaszcza w sytuacji przyjęcia odrębności postępowania, wywoływałaby skutek nieograniczonej upływem czasu, czy innymi zdarzeniami, w tym rozpoznaniem skargi, karalności zaniechań, których skutki zostały zlikwidowane. Z wymienionych powodów zażalenie podlega oddaleniu na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a.