II OZ 623/10

II OZ 623 / 10 POSTANOWIENIE Dnia 2 lipca 2010 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2010 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia [...] Spółki z o.o. w O. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 20 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Ol 166/10 w zakresie odmowy dopuszczenia [...] Spółki z o.o. w O. do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skargi Wojewody Warmińsko- Mazurskiego na uchwałę Rady Gminy Łukta z dnia 28 października 2009 r. nr XXXV/192/2009 w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Łukta postanawia oddalić zażalenie. II OZ 623 / 10 UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem z dnia 20 kwietnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie odmówił [...] Sp. z o.o. w O. dopuszczenia do udziału w charakterze uczestnika postępowania. W uzasadnieniu powyższego postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, iż pismem z dnia 7 kwietnia 2010 r. [...] Sp. z o.o., powołując się na art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) wniosła o dopuszczenie do udziału w charakterze uczestnika postępowania w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Olsztynie w sprawie ze skargi Wojewody Warmińsko - Mazurskiego na uchwałę Rady Gminy Łukta Nr XXXV/192/2009 z dnia 28 października 2009r. w sprawie uchwalenia zmian studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Łukta. Spółka wskazała, iż wynik postępowania sądowego będzie miał istotny wpływ na jej interes prawny, gdyż ewentualne wyeliminowanie przedmiotowej uchwały z obrotu prawnego negatywnie wpłynie na sytuację prawną w toczących się postępowaniach administracyjnych związanych z zamierzoną inwestycją Spółki na terenie gminy Łukta. Podkreślono, iż zmiana studium została dokonana między innymi z jej inicjatywy, aby określić w tym dokumencie politykę przestrzenną w odniesieniu do złóż kopalin w postaci żwirków i piasków w miejscowości F., na nieruchomości stanowiącej własność Spółki. Przyjęta zmiana studium wpłynęła na sytuację prawną wnioskodawcy w toku postępowania administracyjnego, mającego za przedmiot określenie warunków środowiskowych dla realizacji inwestycji w postaci odkrywkowej eksploatacji kruszywa naturalnego, które toczy się przed Wójtem Gminy Łukta. Załączono m.in. publiczny wykaz dokumentów zawierających informacje o środowisku. Na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2010 r. pełnomocnik Wojewody Warmińsko - Mazurskiego po zapoznaniu się z wnioskiem [...] Sp. z o.o. wniósł o jego oddalenie wskazując, iż w niniejszej sprawie nie toczyło się postępowanie administracyjne, lecz postępowanie nadzorcze, do którego przepisy k.p.a. mają tylko wybiórcze zastosowanie. Pełnomocnik Rady Gminy Łukta nie oponował wnioskowi Spółki dopuszczenia jej do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał wniosek za niezasadny. W ocenie Sądu Spółka oparła swoje żądanie na stwierdzeniu, iż nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, którego wynik dotyczy jej interesu prawnego. Wskazując na poglądy doktryny Sąd wskazał, iż określenie "postępowanie administracyjne" użyte w art. 33 § 2 p.p.s.a. należy rozumieć szeroko, w znaczeniu "postępowanie przed organem administracji publicznej". W orzecznictwie sądowym ugruntowany jest także pogląd niedopuszczalności przed reformą sadownictwa administracyjnego z 2002 r. udziału osób trzecich w postępowaniu sądowym uruchamianym przez organ nadzoru. Także obecnie w orzecznictwie dominuje stanowisko, że co do zasady stronami postępowań nadzorczych uregulowanych w tzw. ustawach samorządowych są organy nadzoru (art. 86 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym) i organy jednostek samorządu terytorialnego podległe temu nadzorowi. W konsekwencji tylko tym podmiotom przysługuje status strony w postępowaniu sądowym, którego przedmiotem są akty nadzoru, bądź też akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej ( art. 3 § 2 pkt 6 i 7 p.p.s.a.), w stosunku do których to organ nadzoru wniósł w ramach przysługujących mu kompetencji skargę do sądu administracyjnego. Wskazując na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji podkreślił, że przystępowanie osoby trzeciej do postępowania sądowego wszczętego przez wojewodę w ramach przysługujących mu środków nadzorczych tylko dlatego, że osoba ta uważa, że zaskarżona przez wojewodę uchwała jest dla niej korzystna (...) nie ma podstawy prawnej w art. 33 § 2 ustawy p.p.s.a. Ponadto wniesienie przez wojewodę skargi na uchwałę nie jest poprzedzone żadnym wcześniejszych postępowaniem. Nie jest nawet uzależnione od wcześniejszego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jak też ograniczone terminem. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw do przystąpienia wnioskującej do postępowania sądowoadministracyjnego, gdyż Spółka zainteresowana jest utrzymaniem w mocy skarżonej przez Wojewodę uchwały, natomiast w sądownictwie administracyjnym nie jest znane pojęcie interwenienta ubocznego. Brak jest podstawy prawnej dla działania osób fizycznych czy prawnych, które mogłyby przystąpić do postępowania sądowego uruchamianego przez Wojewodę na skutek wniesionej skargi, tylko z tego powodu, iż kwestionowana uchwała jest dla takiej osoby korzystna i jest ona zainteresowana utrzymaniem jej w mocy. Osoby takie mogą jedynie dochodzić swoich praw w sytuacji, gdy ich interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone wydanym aktem organu administracji publicznej w sprawach z zakresie administracji publicznej w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym poprzez bezpośrednie zaskarżenie takiej uchwały. Przepisy ustawy o samorządzie gminnym, jak i ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewidują natomiast sytuacji odwrotnej, gdy wnioskodawcy zależy na utrzymaniu w mocy skarżonego aktu jednostki samorządu terytorialnego. W tym stanie rzeczy, zdaniem Sądu pierwszej instancji, brak było podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku Spółki o dopuszczenie jej do udziału w przedmiotowym postępowaniu sądowym. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła [...] Sp. z o.o. w O., zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości oraz dopuszczenie w niniejszej sprawie w charakterze uczestnika postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym skarżącej Spółki, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie. W uzasadnieniu zażalenia Spółka wskazała na konieczność szerokiego rozumienia pojęcia "postępowanie administracyjne", użytego w art. 33 § 2 p.p.s.a. Pojęcie to odnosi się bowiem do wszelkich postępowań przed organami administracji publicznej poddanych sądowej kontroli i nie musi toczyć się na podstawie k.p.a. Odnosząc się do charakteru nadzorczego skargi Wojewody Warmińsko- Mazurskiego, Spółka wskazała, iż czym innym jest uzyskanie następczo uprawnień uczestnika postępowania na prawach strony przez osobę trzecią w toku postępowania sądowego. Ponadto interes prawny Spółki, na co wskazywano na rozprawie, wynika z art. 16 ust. 5 Prawa geologicznego i górniczego, bowiem dzięki zmianie zapisów studium zaskarżoną uchwałą, możliwe będzie ubieganie się i uzyskanie przez Spółkę koncesji na wydobycie kopalin. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 33 § p.p.s.a. udział w charakterze uczestnika postępowania może zgłosić osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego. W świetle tej regulacji, dopuszczenie danego podmiotu w charakterze uczestnika postępowania, może mieć miejsce wyłącznie w tym postępowaniu sądowym, które w wyniku złożenia skargi staje się niejako "następstwem" postępowania administracyjnego. Nieprzypadkowo bowiem ustawodawca posłużył się pojęciem "postępowanie administracyjne", które jest pojęciem prawnym i nawiązuje do regulacji zawartej w art. 1 k.p.a. Jedynie bowiem postępowania enumeratywnie wymienione w tym przepisie stanowią "postępowanie administracyjne" i do tego rozumienia odwołuje się przepis art. 33 § 2 p.p.s.a., statuujący przesłanki dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym. Interes prawny osoby, która zgłasza swój udział w postępowaniu na prawach strony musi się zatem odnosić do postępowania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie skarga Wojewody Warmińsko- Mazurskiego została wniesiona na uchwałę Rady Gminy Łukta z dnia 28 października 2009 r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Zaskarżona uchwała zapadła w trybie, uregulowanym w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Procedura planistyczna jest całkowicie odrębnie uregulowana i nie prowadzi do załatwienia zindywidualizowanej sprawy administracyjnej, podczas gdy takie właśnie postępowanie określa Kodeks postępowania administracyjnego (art. 1 pkt 1 k.p.a.). Należy zatem podzielić stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, iż art. 33 § 2 p.p.s.a. nie daje podstaw do dopuszczenia [...] sp. z o.o. jako uczestnika postępowania w przedmiotowym postępowaniu sądowym ze skargi wniesionej w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) Podstawy takiej nie dają także przepisy art. 93 ust. 1 wspomnianej ustawy, który daje Wojewodzie uprawnienie w ramach wykonywanych przez niego uprawnień nadzorczych, do zaskarżenia uchwały lub zarządzenia gminy do sądu administracyjnego. Wykonanie tego uprawnienia, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, nie jest poprzedzone żadnym wcześniejszym postępowaniem, co więcej nie jest uzależnione od wcześniejszego wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Stąd też stroną postępowania nadzorczego nad działalnością samorządu terytorialnego może być jedynie wojewoda jako organ, wnoszący skargę na uchwałę lub zarządzenie oraz organ jednostki samorządu terytorialnego. Tym samym stanowisko zaprezentowane w skarżonym postanowieniu uznać trzeba za zasadne. Ze wskazanych wyżej przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. oddalił wniesione zażalenie, jako pozbawione uzasadnionych podstaw.