II GSK 1098/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Myślińska po rozpoznaniu w dniu 5 października 2010 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. Sp. z o.o. z siedzibą we W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 5 lipca 2010 r., sygn. akt III SA/Gl 1370/10 w sprawie ze skargi E. Sp. z o.o. z siedzibą we W. na czynności kontrolne Naczelnika Urzędu Celnego w Cz. z dnia [...] lutego 2010 r. w przedmiocie gier losowych postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 5 lipca 2010 r., sygn. akt III SA/Gl 1370/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. odrzucił skargę E. Sp. z o.o. z siedzibą we W. na czynności kontrolne Naczelnika Urzędu Celnego w C. udokumentowane protokołem z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...], w przedmiocie gier losowych, z następującym uzasadnieniem. Pismem z dnia 17 maja 2010 r. E. Sp. z o.o. we W. wniosła skargę zaskarżając czynność kontrolną udokumentowaną protokołem z [...] lutego 2010 r. polegającą na przeprowadzeniu gry kontrolnej w trybie eksperymentu, w celu odtworzenia możliwości gry na automacie o niskich wygranych. Pismem z 31 maja 2010 r., strona skarżąca została wezwana do usunięcia braków formalnych skargi pod rygorem jej odrzucenia poprzez złożenie dokumentu określającego umocowanie do reprezentowania strony skarżącej przez osoby podpisane pod skargą – np. aktualny na dzień podpisania skargi odpis z Krajowego Rejestru Sądowego. Sąd pouczył stronę również, że zamiast oryginału dokumentu może złożyć odpis dokumentu, jeżeli jego zgodność z oryginałem została poświadczona przez notariusza albo przez występującego w sprawie pełnomocnika strony będącego adwokatem, radcą prawnym, rzecznikiem patentowym lub doradcą podatkowym. W dniu 14 czerwca 2010 r. skarżąca Spółka nadesłała odpis z Krajowego Rejestru Sądowego, uwierzytelniony przez radcę prawnego M. M., nie nadsyłając jednocześnie pełnomocnictwa dla tej osoby do występowania w jej imieniu w sprawie. Odrzucając skargę Sąd wskazał, że godnie z art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) dalej: p.p.s.a. Sąd odrzuci skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. daje sądowi uprawnienie do takiego samego rozstrzygnięcia, gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie jej braków formalnych. W ocenie Sądu w sprawie doszło do kumulacji wspominanych dwóch przesłanek odrzucenia skargi. Zgodnie bowiem z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. sądy te są właściwe w sprawach skarg na te czynności lub akty zakresu administracji publicznej (niebędące decyzjami lub postanowieniami), które dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Tymczasem strona zaskarżyła czynność kontrolną, która nie wiąże się z żadnym, skonkretyzowanym w ustawie, uprawnieniem lub obowiązkiem, jakkolwiek może prowadzić do wydania decyzji administracyjnej w postaci cofnięcia koncesji, która to jednak decyzja będzie przedmiotem kontroli sądu administracyjnego z mocy art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., w odrębnym postępowaniu jeżeli strona takowe postępowanie zainicjuje. Sąd wskazał równie, że Spółka w niewłaściwy sposób uzupełniła braki formalne skargi. Przepis art. 48 § 3 p.p.s.a., o treści którego to przepisu strona była pouczona, nie pozostawia wątpliwości, że odpis każdego dokumentu, jakim posługuje się strona (w tym wyciągu z Krajowego Rejestru Sądowego, potwierdzającego legitymacje osoby podpisanej pod skargą do reprezentowania strony) może uwierzytelnić tylko ten adwokat, radca prawny, doradca podatkowy lub rzecznik patentowy, który jest zarazem pełnomocnikiem strony. W ocenie Sądu skoro radca prawny, który uwierzytelnił nadesłany odpis nie legitymował się pełnomocnictwem to nie można uznać, że braki formalne w tym zakresie zostały uzupełnione. E. Sp. z o.o. we W. wniosła skargę kasacyjną od powyższego postanowienia, zaskarżając je w całości, żądając jego uchylenia w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, to jest: 1. art. 58 § 1 pkt 1 i art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez błędną, zawężającą wykładnię art. 3 § 2 pkt 4 tej ustawy i uznanie, iż zaskarżone czynności lub akty nie należą do kategorii czynności lub aktów, na które zgodnie z tym przepisem służy skarga, a to mimo iż w świetle przepisów: art. 138 ust. 3 w związku z art. 129 ust. 3 oraz art. 59 ust. 2 w związku z art. 138 ust. 2 i art. 129 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, art. 15b ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27 ze zm.) w związku z art. 129 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, § 7, § 10 ust. 2 i ust. 4 pkt 2 lit. b) oraz § 14 ust. 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych (Dz. U. Nr 102, poz. 946 ze zm.), art. 291 § 2 i § 4 w związku z art. 290 § 2 pkt 5 i 6a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.) zaskarżone akty lub czynności dotyczą: uprawnienia skarżącej do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na podstawie zezwolenia oraz uprawnienia do eksploatacji i użytkowania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej automatu do gry będącego przedmiotem zaskarżonych czynności; 2. będące wynikiem owej błędnej wykładni niewłaściwe zastosowanie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i odrzucenie skargi. 3. mające istotny wpływ na wynik spawy naruszenie przepisów postępowania – art. 58 § 1 pkt 3 w zw. z art. 49 i art. 37 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych poprzez ich niezastosowanie i błędną wykładnię, a w konsekwencji odrzucenie skargi bez wezwania skarżącego do przedłożenia pełnomocnictwa dla r.pr. M. M.. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu. W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na podstawie kasacyjnej opisanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W ramach tej podstawy, autor skargi kasacyjnej, poprzez postawione zarzuty i ich wielowątkowe uzasadnienie, zmierza do wykazania, iż czynność eksperymentu przeprowadzonego w czasie kontroli, jest czynnością z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Argumenty te w istocie opierają się na wykazaniu potencjalnych skutków prawnych, jakie w przyszłych postępowaniach administracyjnych może wywołać wynik tego eksperymentu. Strona wnosząca skargę kasacyjną kognicję sądu administracyjnego do rozpoznania skargi na czynność podjętą w toku kontroli, upatruje w treści art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., który, w jej ocenie, w porównaniu ze stanem prawnym obowiązującym pod rządami ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym rozszerzył zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Wówczas to dopuszczalność uruchomienia kontroli sądu administracyjnego, uwzględniając treść art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), uzależniano od ustalenia, czy akt lub czynność wykazuje cechy aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. W orzecznictwie i doktrynie wskazywano, że musi istnieć ścisły związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek, a aktem lub czynnością, która dotyczy takiego uprawnienia lub obowiązku. (v. np. postanowienia NSA z dnia 27 września 1996 r., sygn. akt I SA 1326/96, z dnia 24 marca 1998 r., sygn. akt II SA 1155/97; T. Woś, "Postępowanie sądowoadministracyjne" Warszawa 1999, s. 60-61). W obecnym stanie prawnym przepis art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. pomija określenie "dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku" stanowiąc jedynie, że akty lub czynności objęte tą regulacją to "inne niż określone w pkt 1-3 czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa". Wbrew kategorycznym stwierdzeniom zawartym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej ocena ewentualnego wpływu rezygnacji w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. z kwalifikatorów zawartych w przepisie art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA na zakres sądowej kontroli aktów i czynności, o których mowa w komentowanym przepisie, nie jest jednolita. Nadal w judykaturze i doktrynie otwarty jest spór, czy użyte w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. określenie "dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa" oznacza, iż wystarczy pośredni związek z takimi uprawnieniami lub obowiązkami, czy też związek ten musi być ścisły. Spór ten nie ma jednak znaczenia w rozpoznawanej w granicach skargi kasacyjnej sprawie, gdyż, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, pomiędzy czynnością eksperymentu a uprawnieniami lub obowiązkami skarżącej, nie zachodzi żaden związek. Zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym na dzień wykonania eksperymentu, Służbie Celnej podlegała kontrola przestrzegania przepisów regulujących urządzanie i prowadzenie gier i zakładów wzajemnych, o których mowa w ustawie z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych oraz zgodność tej działalności z udzielonym zezwoleniem i zatwierdzonym regulaminem. Przepis art. 32 tej ustawy zawiera szeroki katalog uprawnień funkcjonariuszy wykonujących kontrolę, którzy podczas kontroli uprawnieni są między innymi do przeprowadzania, w uzasadnionych przypadkach, w drodze eksperymentu, doświadczenia lub odtworzenia możliwości gry na automacie, gry na automacie o niskich wygranych lub gry na innym urządzeniu (art. 32 ust. 1 pkt 13 ustawy o Służbie Celnej). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony w postanowieniu NSA z dnia 20 lipca 2010 r., sygn. akt II GSK 788/10, zgodnie z którym ani czynność kontroli przestrzegania przepisów ustawy o grach hazardowych właściwego miejscowo organu Służby Celnej, ani też forma jej przeprowadzenia (w tym wypadku eksperyment), nie są czynnościami, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Użyty w tym przepisie zwrot "inne niż określone w pkt 1-3" wskazuje, że przepisem tym objęte są akty lub czynności inne niż decyzje i postanowienia wydawane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie lub rozstrzygające istotę sprawy oraz wydawane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Jednakże nie oznacza to, że akty lub czynności z zakresu administracji publicznej mieszczące się w dyspozycji tego przepisu mogą być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, gdy nie kształtują nowych stosunków prawnych kontrolowanego podmiotu, pozbawione są władczych elementów. Skorzystanie przez funkcjonariusza organu Służby Celnej z określonego przez ustawodawcę uprawnienia podczas czynności kontroli nie kształtuje nowego stosunku prawnego kontrolowanego podmiotu ani w sposób bezpośredni, ani też pośredni. Wskazane w skardze kasacyjnej potencjalne konsekwencje przeprowadzonego w toku kontroli eksperymentu, niezależnie od ich trafności, nie dotyczą w istocie samej czynności kontrolnej – eksperymentu, lecz wyników tego eksperymentu (kontroli). Naczelny Sąd Administracyjny uważa, że czynność eksperymentu nie rodzi żadnych obowiązków, jak i nie stwarza uprawnień po stronie skarżącej, a zatem nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podniesiony w skardze zarzut mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów art. 58 § 1 pkt 3 w zw. z art. 49 i art. 37 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 6 ust. 3 ustawy o radcach prawnych nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem jak już wskazano skarga podlegała odrzuceniu z uwagi na fakt, że zaskarżona czynność kontroli nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.