I OSK 1338/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Lech Sędziowie NSA Monika Nowicka del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) Protokolant specjalista Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 grudnia 2010 r. sygn. akt IV SA/Wr 98/10 w sprawie ze skargi Z. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 29 grudnia 2010 r. (sygn. akt IV SA/Wr 98/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu skargi Z. R., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu, z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Prezydenta Miasta Wrocławia, z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Postępowanie administracyjne w sprawie wszczęte zostało wnioskiem Z. R., z dnia [...] listopada 2009 r., o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. Prezydent Wrocławia, działając na podstawie art. 7 ust. 1, ust. 1a, ust. 5, ust. 7 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", odmówił przyznania Z. R. dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył brzmienie przepisu art. 7 ust. 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, według którego dodatek przyznaje się na okres 6 miesięcy, licząc od pierwszego dnia następującego po dniu złożenia wniosku. Dalej organ pierwszej instancji wskazał, że stronie został przyznany dodatek mieszkaniowy decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. na okres od 1 lipca 2009 r. do 1 grudnia 2009 r., zatem nowy dodatek może zostać przyznany po upływie tego okresu. W odwołaniu od decyzji organu I instancji Z. R. wniósł o jej zmianę poprzez przyznanie mu dodatku w wysokości 100% wydatków na mieszkanie, wskazując, że w miesiącach październiku i listopadzie na konto administratora nie wpłynęły żadne środki na pokrycie czynszu, co w jego ocenie świadczy o tym, że żadnego dodatku nie otrzymuje. Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W motywach decyzji organ odwoławczy w całości podzielił pogląd prawny organu I instancji stwierdzając, że skoro w obrocie prawnym pozostaje decyzja z dnia [...] lipca 2009 r., którą przyznano w/w dodatek mieszkaniowy na okres sześciu miesięcy od dnia 1 lipca 2009 r. do 31 grudnia 2009 r. i wiąże ona organ administracji, to w takim przypadku nie jest możliwe przyznanie wnioskowanego świadczenia począwszy od 1 grudnia 2009 r. W ocenie organu II instancji ze skutecznym wnioskiem o przyznanie nowego dodatku mieszkaniowego strona może wystąpić po upływie terminu, na który był przyznany dotychczasowy dodatek mieszkaniowy. Decyzja Kolegium stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w której Z. R. wniósł o zobowiązanie Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej do uregulowania zobowiązań wynikających ze statutowych obowiązków ośrodka sprowadzających się, w jego ocenie, do pokrycia bieżących i zaległych należności za: czynsz, media, gaz i światło. Dodatkowo skarżący wskazał na swoją trudną sytuację osobistą i finansową, podnosząc, że od trzynastu lat jest osobą bezrobotną. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Uchylając – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej w skrócie; "P.p.s.a." – zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Wrocławia z [...] listopada 2009 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego – Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. Odnosząc się do wniosku Skarżącego o zobowiązanie Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej do uregulowania bieżących i zaległych należności za czynsz, media, gaz i światło, Sąd wyjaśnił, że kognicja sądu administracyjnego ogranicza się wyłącznie do badania legalności zaskarżonych aktów administracyjnych, rozumianej jako zgodność z przepisami prawa materialnego i procesowego i nie może się ona opierać na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej, o czym stanowi przepis art. 1 P.p.s.a. Z przepisu tego wynika zasada, według której sąd administracyjny nie rozstrzyga spraw administracyjnych należących do kompetencji organów administracji publicznej, a jedynie kontroluje legalność ich aktów i czynności. A zatem przepisy określające zasady sądowej kontroli decyzji administracyjnych nie pozwalają na bezpośrednie kształtowanie przez sąd administracyjny praw i obowiązków stron. Wobec tego uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 P.p.s.a. Oceniając wyłącznie pod tym kątem zaskarżoną decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż dopatrzył się naruszenia prawa materialnego, skutkującego koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Przepisy ustawy z dnia 29 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.), dalej w skrócie: "ustawy", które legły u podstaw obu decyzji wydanych w sprawie regulują zasady i tryb przyznawania, ustalania wysokości i wypłacania dodatków mieszkaniowych oraz właściwości organów w tych sprawach. Regulacja ta ma walor kompletności co oznacza, że orzekanie w przedmiocie dodatku mieszkaniowego nie wymaga stosowania innych ustaw. Przewidziany w przepisach tej ustawy dodatek mieszkaniowy, jest świadczeniem pieniężnym, które ma pomóc najemcy lub właścicielowi mieszkania, gdy nie jest w stanie samodzielnie pokryć wydatków na jego utrzymanie. Określono w niej warunki i kryteria jakie muszą być spełnione, aby wniosek o przyznanie tego świadczenia mógł być uwzględniony, na które składają się: tytuł prawny do lokalu (art. 2 ustawy), spełnienie kryterium dochodowego, (art. 3 ustawy), wielkość lokalu określona z uwzględnieniem normatywnej powierzchni lokalu (art.5 ustawy). Wskazane warunki i kryteria muszą być spełnione łącznie, aby możliwe było przyznanie dodatku mieszkaniowego w wysokości ustalonej zgodnie z zasadami określonymi w art. 6 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Jednocześnie powyższe uregulowania pozwalają na wyprowadzenie wniosku, że odmowa przyznania dodatku mieszkaniowego może nastąpić bądź w przypadku niespełnienia przez wnioskodawcę przesłanek ogólnych uprawniających do dodatku (podmiotowych z art. 2 ustawy, dochodowych z art. 3 ustawy czy dotyczących normatywu powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego z art. 5 ustawy), bądź w razie ujawnienia podczas wywiadu środowiskowego jednej z okoliczności wyłączających przyznanie dodatku, wymienionych w art. 7 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy (istnienia tzw. przesłanek negatywnych). Jednocześnie Sąd podkreślił, że ustawa nie określa, w jakiej dacie ma być zgłoszony wniosek ani nie wiąże z datą wniesienia wniosku, skutku w postaci utraty uprawnień materialno-prawnych, przysługujących stronie. Tymczasem z uzasadnień obu decyzji wynika, że organy obu instancji odmówiły przyznania świadczenia wnioskodawcy, z innego powodu, niż określony we wskazanych przepisach, a mianowicie, z uwagi na złożenie wniosku w czasie, w którym w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja organu pomocowego z dnia [...] lipca 2009 r., Nr [...], przyznająca wnioskodawcy dodatek mieszkaniowy do dnia 31 grudnia 2009 r. Zdaniem Sądu złożenie przez skarżącego wniosku w dniu [...] listopada 2009 r. powodowałoby, że ewentualne spełnienie przez niego przesłanek warunkujących otrzymanie tego świadczenia, powodowałoby ponowne przyznanie dodatku za jeden miesiąc - grudzień 2009 r. i w tym przedziale czasowym należało uznać wniosek za bezzasadny. Jednakże nic nie stało na przeszkodzie, aby organy dokonały merytorycznego rozpatrzenia wniosku w zakresie pozostałych miesięcy objętych wnioskiem skarżącego, za które hipotetycznie możliwe jest przyznanie tego świadczenia. Według Sądu nie jest trafny pogląd organu, że przepis art. 7 ust. 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych zamyka drogę do merytorycznego rozstrzygnięcia o dodatku mieszkaniowym jedynie za część okresu objętego wnioskiem strony. Przepis powyższy stanowiąc o tym, że dodatek mieszkaniowy przyznaje się na okres 6 miesięcy, licząc od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu złożenia wniosku, wyznacza jedynie maksymalny okres przyznania dodatku z konkretnego wniosku strony, lecz nie wyłącza możliwości objęcia merytorycznym rozstrzygnięciem jedynie części z 6-miesięcznego okresu objętego wnioskiem, o ile o pozostałej części rozstrzygnięto już inną decyzją. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu zarzuciło Wojewódzkiemu Sadowi Administracyjnemu we Wrocławiu naruszenie: prawa materialnego, to jest art. 7 ust. 5 ustawy poprzez błędną jego wykładnię w wyniku przyjęcia, że przyznanie dodatku nie musi nastąpić od kolejnego miesiąca następującego po miesiącu złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego i w konsekwencji możliwe jest przyznanie dodatku mieszkaniowego na podstawie sytuacji majątkowej i mieszkaniowej zainteresowanego poprzedzającej okres co najmniej kilku miesięcy przed przyznaniem dodatku mieszkaniowego. Wskazując na powyższą podstawę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu wniosło: o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania, ewentualnie: uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zgodnie z art. 7 ust. 5 ustawy dodatek mieszkaniowy przyznaje się na okres 6 miesięcy, licząc od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu złożenia wniosku. Decyzja w sprawie dodatku mieszkaniowego powinna być wydana w ciągu miesiąca od dnia złożenia wniosku oraz doręczona wnioskodawcy i zarządcy lub osobie uprawnionej do pobierania należności za lokal mieszkalny. Z kolei w myśl art. 3 ust. 1 ustawy dodatek przysługuje osobom posiadającym jeden z wymienionych w art. 2 ust. 1 ustawy tytuł prawny do lokalu, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekracza 175 % kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 125 % tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym, obowiązującej w dniu złożenia wniosku z zastrzeżeniem art. 6 ust. 8 ustawy. Ponadto wskazano, że z załącznika Nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych, wynika, że we wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego wnioskodawca podaje łączną kwotę wydatków za mieszkanie za ostatni miesiąc, tj miesiąc składania wniosku. Zdaniem skarżącego kasacyjnie powołane regulacje mają na celu zablokowanie sytuacji, w których przyznanie dodatku nastąpi z kilkumiesięcznym wyprzedzeniem, w oparciu o dane nieodzwierciedlające aktualnej sytuacji mieszkaniowej i dochodowej gospodarstwa domowego. Według skarżącego kasacyjnie rozumienie powołanych przepisów dokonane w zakwestionowanym wyroku nie znajduje uzasadnienia w wykładni językowej i funkcjonalnej. Ponadto rozumienie przepisu przedstawione przez Sąd obligowałoby organ do przyznawania dodatku mieszkaniowego nie tylko w sytuacji z jaką mamy w sprawie do czynienia, tzn. na okres pięciu miesięcy, ale również na przykład na okres jednego miesiąca – na podstawie danych nieodzwieciedlających aktualnej sytuacji gospodarstwa domowego wnioskodawcy. W konsekwencji wykładnia przedstawiona w zakwestionowanym wyroku dawałaby możliwość "manipulowania" danymi determinującymi przyznanie dodatku mieszkaniowego. Jednocześnie wskazano, że Kolegium podziela stanowisko Sądu, że w świetle ustawy wniosek o przyznanie dodatku można złożyć w każdym terminie. Jednakże wniosek złożony przedwcześnie, tj w trakcie pobierania dodatku, winien być z powodów formalnych załatwiony negatywnie bez merytorycznego załatwiania sprawy – bez wyliczania dodatku mieszkaniowego. Ponadto skarżący kasacyjnie podniósł, że w analogicznej sprawie IV SA/Wr 564/09, również ze skargi Z. R., w składzie orzekającym w 2/3 tożsamym ze składem orzekającym w sprawie IV S.A./Wr 98/10, oddalono skargę. Istota sprawy była tożsama z tym tylko, że Z. R. wystąpił z nowym wnioskiem o przyznanie dodatku mieszkaniowego w pierwszym miesiącu po przyznaniu dodatku mieszkaniowego na okres sześciu miesięcy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Spór w sprawie sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie w jaki sposób organy administracji publicznej winny załatwić wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego w przypadku gdy wnioskodawca uzyskał już prawo do dodatku na podstawie decyzji organu, a nowy wniosek dotyczy w części okresu, na który przyznano już dodatek mieszkaniowy na mocy wcześniejszej decyzji administracyjnej. W zakwestionowanej przez Sąd I instancji decyzji organ odwoławczy stwierdził, iż w takiej sytuacji należy odmówić przyznania dodatku, zaś w motywach skargi kasacyjnej wskazano, że wniosek złożony przedwcześnie, cyt. "winien być z powodów formalnych załatwiony negatywnie bez merytorycznego załatwienia sprawy, tj. bez wyliczenia dodatku mieszkaniowego." Art. 7 ust. 1 ustawy stanowi, że dodatek mieszkaniowy przyznaje, na wniosek osoby uprawnionej do dodatku mieszkaniowego, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji administracyjnej. Do wniosku dołącza się deklarację o dochodach gospodarstwa domowego za okres 3 miesięcy kalendarzowych poprzedzających dzień złożenia wniosku oraz inne niezbędne dokumenty. Z kolei wg ust. 5 cytowanego artykułu, dodatek mieszkaniowy przyznaje się na okres 6 miesięcy, licząc od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu złożenia wniosku. Niewątpliwie więc, zgodnie z art. 61 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, złożenie wniosku spełniającego wszystkie wymogi formalne skutkuje wszczęciem postępowania administracyjnego w sprawie przyznania dodatku mieszkaniowego. Ponadto, w świetle przedstawionej regulacji, jego złożenie jest dopuszczalne w każdym czasie. Zatem w konsekwencji złożenia wniosku organ zobligowany jest do załatwienia sprawy poprzez wydanie rozstrzygnięcia co do meritum, chyba że w sprawie zachodziłaby bezprzedmiotowość postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce wówczas gdy w sprawie niedopuszczalne jest wydanie rozstrzygnięcia co do meritum z uwagi na przeszkody natury podmiotowej lub przedmiotowej, takie jak na przykład: brak upoważnienia prawodawcy do wydania decyzji administracyjnej czy tożsamość sprawy administracyjnej z już wcześniej rozpoznaną sprawą. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą jednak tego rodzaju przeszkody. Złożenie wniosku przez Skarżącego, w dniu [...] listopada 2009 r., oznacza że orzeczenie w przedmiocie przyznania dodatku mieszkaniowego nie obejmowałoby tego samego okresu 6 miesięcy, którego dotyczy decyzja organu I instancji z [...] lipca 2009r. Zatem w sprawie nie zachodzi tożsamość przedmiotu postępowania, a w konsekwencji postępowanie nie jest bezprzedmiotowe. W konsekwencji należało uznać, że zarzut naruszania przepisu art. 7 ust. 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie jest zasadny. Decyzja w tym przedmiocie ma charakter decyzji czasowej i zawsze musi zawierać rozstrzygnięcie o dodatku we wskazanym wyżej okresie czasu. Ustawodawca jednocześnie nie określił w ustawie w jakim czasie winien być złożony wniosek ani też nie wiąże z datą złożenia wniosku skutku w postaci utraty uprawnień materialnoprawnych przysługujących stronie na podstawie omawianej ustawy. Strona może zatem składać dowolną ilość wniosków a obowiązkiem organu jest ich merytoryczne rozpatrzenie. Niewątpliwie nie jest dopuszczalne przyznanie dwóch dodatków tej samej osobie, na ten sam okres czasu. Zasadne jest zatem stanowisko Sądu I instancji, iż art. 7 ust. 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie wyłącza możliwości objęcia merytorycznym rozstrzygnięciem jedynie części z sześciomiesięcznego okresu objętego wnioskiem, o ile o pozostałej części rozstrzygnięto inną decyzją. Uwzględniając zatem ratio legis omawianej ustawy, należy przyjąć, że złożenie wniosku o dodatek mieszkaniowy, obejmującego swym zakresem częściowo okres, na który przyznano dodatek decyzją wydaną na podstawie innego, wcześniej złożonego wniosku, stanowi jedynie negatywną przesłanką materialnoprawną do przyznania dodatku za miesiące objęte tą inną decyzją. Odnośnie miesięcy nie objętych inną decyzją, organ administracji winien zbadać przesłanki przyznania dodatku mieszkaniowego i wydać rozstrzygnięcie w tym zakresie. Jak wskazał NSA w wyroku z 11.10.2006 r., sygn. akt I OSK 1384/05, (dostępny w cbosa), sformułowanie " przyznaje na okres 6 miesięcy", użyte w przepisie art. 7 ust. 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, należy rozumieć w ten sposób, iż uprawniony organ rozpoznając sprawę dodatku przysługującego w okresie od dnia pierwszego miesiąca następującego po miesiącu, w którym złożono wniosek, ocenia zasadność tego wniosku w całym tym okresie i stosownie do wyniku tej oceny, orzeka o przyznaniu dodatku za te miesiące, za które dodatek stosownie do poczynionych ustaleń może być przyznany, w pozostałym zaś zakresie odmawia przyznania dodatku. W powołanym wyroku NSA wyrażono pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, że brak jest regulacji prawnych wykluczających wydanie decyzji w części przyznającej dodatek mieszkaniowy, a w części odmawiającej przyznania dodatku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu uwzględniający skargę Z. R., odpowiada prawu, co na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uzasadniało oddalenie skargi kasacyjnej.