II SA/Łd 13/10

Dnia 19 marca 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Protokolant asystent sędziego Agnieszka Gortych-Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2010 roku sprawy ze skargi W. M. na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K. p o s t a n a w i a: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić z funduszu Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżącemu W. M. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem wpisu sądowego, zaksięgowaną w dniu 1 grudnia 2009 r. pod pozycją [...]. W dniu [...] Rada Gminy K. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K., wskazując jako podstawę prawną art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 roku, Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 10 i art. 26 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 roku, Nr 15, poz. 139 ze zm.) w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz uchwałę Nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K.. W dniu 18 maja 2009 roku do Urzędu Gminy K. wpłynęło wezwanie W. M. do usunięcia naruszenia prawa, w którym zarzucił on, iż w uchwale z dnia [...] roku nieuwzględniono wymagań ochrony środowiska i gospodarowania wodami. W piśmie z dnia 16 czerwca 2009 roku Rada Gminy K. poinformowała W. M., iż wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie zostanie rozpatrzone w trzydziestodniowym terminie, od daty jego doręczenia, z uwagi na harmonogram i plan pracy Rady Gminy, lecz w terminie do dnia 31 października 2009 roku. W dniu 20 lipca 2009 roku W. M. złożył skargę na powyższą uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, którą Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił prawomocnym postanowieniem z dnia 5 listopada 2009 roku, wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 667/09. W uzasadnieniu powyższego postanowienia Sąd wskazał, że pismo Rady Gminy K. z dnia 16 czerwca 2009 roku nie było merytoryczną odpowiedzią organu na wezwanie skarżącego do usunięcia naruszenia prawa. W konsekwencji, skoro wezwanie takie złożone zostało w dniu 18 maja 2009 roku natomiast skarga do Sądu w dniu 20 lipca 2009 roku to skarga ta została złożona po upływie sześćdziesięciodniowego terminu wynikającego z przepisu art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a , ze względu na to, że upływał on w dniu 17 lipca 2009 roku. W dniu 30 listopada 2009 roku W. M. nadał w urzędzie pocztowym kolejną skargę na wskazaną na wstępie uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...], wskazując że podstawą prawną skargi jest art. 50 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. oraz art. 101 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego t.j. art. 2 ust. 1 pkt 7 i art. 31 pkt 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku - Prawo wodne ( Dz. U., Nr 115 poz. 1229 ze zm.) oraz art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz.717 ze zm.) . Odnosząc się do zachowanie terminu do wniesienie powyższej skargi W. M. wyjaśnił, że w dniu 18 maja 2009 roku wezwał Radę Gminy K. do usunięcia naruszenia prawa zaskarżoną uchwałą. Rada Gminy K., przed upływem 30 dni, pismem z dnia 16 czerwca 2009 roku poinformowała skarżącego, że jego wezwanie zostanie rozpatrzone do dnia 31 października 2009 roku. Następnie uchwałą nr [...] podjętą w dniu [...] Rada Gminy K. odmówiła W. M. uchylenia zaskarżonej uchwały, zaś uchwałę z dnia [...] doręczono stronie (zgodnie z załączona do akt administracyjnych kserokopią potwierdzenia odbioru) w dniu 5 listopada 2009 roku. Według skarżącego od tej też daty, stosownie do treści art. 53 ust. 2 p.p.s.a., winien być liczony 30 dniowy termin do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić, jako niedopuszczalną. W uchwale z dnia 2 kwietnia 2007 roku, w sprawie o sygn. akt II OPS 2/07 Skład Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego opowiedział się za poglądem, iż art. 53 § 2 p.p.s.a. ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Skarga na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest prawidłowo złożona po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wówczas, gdy skargę wniesiono w terminie 60 dni od dnia wezwania przed upływem terminu do załatwienia wezwania (art. 35 § 3 K.p.a. w związku z art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym), jeżeli organ nie uwzględnił wezwania. Zgodnie z poglądem prawnym zaprezentowanym w powołanej wyżej uchwale, art. 53 § 2 p.p.s.a. wprowadza dwa terminy do wniesienia skargi; pierwszy termin dotyczy sytuacji, gdy właściwy organ udzielił odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (termin ten wynosi 30 dni i liczy się od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie) oraz drugi termin, który dotyczy sytuacji, gdy organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie (termin ten wynosi 60 dni i liczy się od dnia wniesienia do organu wezwania do usunięcia naruszenia). Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że po wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia rozpoczyna już bieg drugi z tych terminów, jeżeli jednak przed jego upływem organ doręczy odpowiedź na wezwanie, termin ten staje się bezprzedmiotowy, a rozpoczyna bieg termin trzydziestodniowy liczony od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie. Jeżeli natomiast organ nie doręczy odpowiedzi na wezwanie przed upływem 60 dni od dnia wniesienia wezwania, to w tym terminie (60 dni od dnia wniesienia wezwania) powinna być wniesiona skarga. Tak rozumiane terminy zaskarżenia, o których mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a., mają zastosowanie także do wnoszenia skargi na uchwałę rady gminy. Przedmiotem wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, o czym mówi w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jest uchwała organu gminy podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej. Takie wezwanie jest czynnością procesową (formalną), powodującą wszczęcie postępowania mającego na celu zmianę (uchylenie) uchwały organu wskazanej gminy. Wezwanie organu do samokontroli uchwały konkretyzuje podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone, i uchwałę będącą tego przyczyną. Organ, do którego wniesiono wezwanie, może w terminach przewidzianych do załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym (art. 35 K.p.a.) zmienić, uchylić uchwałę lub odmówić jej weryfikacji bądź też - jak wskazuje praktyka - zachować się biernie, nie odpowiadając na wezwanie. Instytucja wezwania, o której mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest surogatem środka odwoławczego. Nie można instytucji wezwania, o której mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, traktować jak czynności niewywołującej żadnych skutków prawnych. Skoro wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jest surogatem środka odwoławczego, to nie ma podstaw, by je traktować inaczej, niż określają to przepisy dotyczące klasycznych środków odwoławczych w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym. Terminy do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przez organ na skutek wezwania, a przy bezskuteczności tego wezwania - do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, wynikają z przepisów art. 35 § 3 k.p.a. oraz ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co zostało wyjaśnione w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 maja 1998 roku, w sprawie o sygn. akt FPS 1/98 (ONSA 1998, z. 3, poz. 78). Również w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 8 czerwca 1995 roku, w sprawie o sygn. akt III AZP 9/95 (OSNAPiUS 1995, nr 20, poz. 243) przyjęto, że złożenie skargi na uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym (wówczas ustawy o samorządzie terytorialnym) ograniczone jest terminem do jej wniesienia. W uzasadnieniu tej uchwały Sąd Najwyższy przekonująco wywiódł, że art. 101 określa szczególnego rodzaju "postępowanie samorządowe", w którym skarga jest tą samą jurydycznie instytucją skargi, co w innych rodzajach postępowań. Zatem wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wszczyna postępowanie, które ma kolejne etapy obwarowane terminami i innymi warunkami procesowymi. Jeżeli więc strona uruchomi takie postępowanie i na skutek wniesienia skargi z uchybieniem terminu do jej wniesienia doprowadzi do odrzucenia skargi, to ponowne wniesienie w tej samej sprawie takiej samej skargi byłoby podważeniem sensu rygorów procesowych i skutków ich stosowania. Skoro zatem przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wymaga, aby zaskarżenie uchwały samorządu gminnego do sądu administracyjnego było poprzedzone bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszeń prawa, nie może budzić wątpliwości, że tylko jedna skarga tego samego podmiotu, który dokonał wezwania, jest dopuszczalna. (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2008 roku w sprawie o sygn. akt II OSK 552/08) Odnosząc powyższe rozważania do rozpoznawanej spawy wypada zaznaczyć, że skarżący w dniu 18 maja 2009 roku wezwał Radę Gminy K. do usunięcia naruszenia prawa w związku z podjęciem zaskarżonej uchwały z dnia [...], zaś Rada Gminy K. udzieliła odpowiedzi na wezwanie uchwałą z dnia [...], doręczoną stronie w dniu 5 listopada 2009 roku. W. M. wniósł do WSA w Łodzi kolejno dwie skargi na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K. Pierwsza ze skarg została odrzucona prawomocnym postanowieniem tutejszego Sądu z dnia 5 listopada 2009 roku, w efekcie powyższego skarga będąca przedmiotem niniejszej sprawy jest niedopuszczalna, bowiem jak wcześniej wskazano zaskarżenie uchwały samorządu gminnego do sądu administracyjnego poprzedzone bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, powoduje, sytuację, w której dopuszczalna jest tylko jedna skarga na tę samą uchwałę, jednego podmiotu, który wcześniej dokonał wezwania. Nadto należy podkreślić ustalenia WSA w Łodzi zawarte w/w postanowieniu z dnia 5 listopada 2009 roku, iż termin sześćdziesięciu dni na udzielenie przez organ odpowiedzi upłynął w dniu 17 lipca 2009 roku, a zatem organ nie udzielił odpowiedzi w okresie biegu terminu sześćdziesięciu dni do wniesienia skargi. Wobec tego termin sześćdziesięciu dni do wniesienia skargi nie został przerwany i nie rozpoczął biegu termin trzydziestu dni liczony od dnia doręczenia stronie skarżącej odpowiedzi na wezwanie. Powyższe powoduje bezzasadność poglądu wyrażonego w skardze, iż termin do jej wniesienia rozpoczął swój bieg w momencie doręczenia skarżącemu negatywnej odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w dniu 5 listopada 2009 roku. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i art. 232 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. orzekł jak w postanowieniu. Na marginesie należy wskazać, że przedmiotowa skarga ze względu na fakt, iż została wniesiona w dniu 30 listopada 2009 roku, w sytuacji, w której termin do jej złożenia upływał z dniem 17 lipca 2009 roku, podlega odrzuceniu na mocy art. 58 § 1 pkt 6, jako złożona z uchybieniem terminu zakreślonego przepisem art. art. 53 § 2 p.p.s.a. m.o.