II OSK 2512/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Kisiel (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 09 marca 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 16 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 1033/09 w sprawie ze skarg Rady Miejskiej w Skępem i M. W. na zarządzenie zastępcze Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę kasacyjną 1. Wojewoda Kujawsko – Pomorski zarządzeniem zastępczym z dnia 25 września 2009, nr 226/2009 stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Rady Miejskiej w Skępem M. W., w związku z pełnieniem funkcji członka zarządu stowarzyszenia prowadzącego działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego Miasta i Gminy Skępe (art.24f ust.1 i 1a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Dz.U z 2001, nr 142, poz.1591 ze zm. dalej zwana "u.s.g."). Mirosław W., będący radnym Rady Miejskiej w Skępem od 2006 r., od lipca 2007 r. był członkiem zarządu Klubu Sportowego "[...]". Klub w dniu 31 grudnia 2007 r. podpisał z Miastem i Gminą Skępe umowę o wykonywanie czynności inkasa opłaty targowej na terenie Miasta i Gminy Skępe. Zainkasowane środki klub odprowadzał na rachunek bankowy Miasta i Gminy, otrzymując wynagrodzenie w wysokości 80% pobranych kwot. W oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (Dz.U. z 2001 r., nr 79, poz.855 ze zm.) oraz ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2007 r., nr 155, poz.1095 ze zm.) organ uznał, że Klub Sportowy "[...]" prowadzi działalność gospodarczą polegającą na wykonywaniu czynności inkasa opłaty targowej na targowisku gminnym na podstawie umowy cywilnoprawnej zawartej z Miastem i Gminą Skępe, co implikuje wniosek, że Mirosław W. naruszył art.24f ust.1 u.s.g. 2. M. W. w skardze na powyższe zarządzenie zarzucił naruszenie art.24f u.s.g. Podniósł, że działalność Klubu nie ma charakteru zarobkowego, ponieważ pobierane z inkasowanych opłat środki przekazywane były bezpośrednio na konto gminy. Gmina natomiast wspierając działalność klubu przekazywała na jego rzecz dotacje. Klub Sportowy "[...]" nie wynajmował, ani nie dzierżawił żadnych nieruchomości stanowiących własność gminy, zatem nie korzystał z mienia komunalnego, zwłaszcza z targowiska miejskiego, natomiast otrzymywana przez Klub od gminy dotacja nie jest elementem mienia komunalnego. W ocenie skarżącego art.24f u.s.g. nie zabrania zarządzanemu przez radnego podmiotowi korzystania z mienia gminnego, o ile nie stanowi ono działalności gospodarczej. Rada Miejska w Skępem w swojej skardze na powyższe zarządzenie podniosła identyczne zarzuty jak M. W. 3. Wyrokiem z dnia 16 marca 2010 r., II SA/Bd 1033/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargi Rady Miejskiej w Skępem i M. W. na zarządzenie zastępcze Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 25 września 2009 r., nr 226/2009. Art.24f ust.1 u.s.g. obejmuje zróżnicowane sytuacje i może obejmować różne stany faktyczne. Przede wszystkim chodzi o działalność gospodarczą samego radnego, który może wykorzystywać mienie komunalne, ale innej gminy niż tej, w której uzyskał mandat. Drugą formą działania, z którą ustawa wiąże określone sankcje, jest zarządzanie działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat. W ocenie Sądu I. instancji "prowadzenie działalności" jest szersze od pojęcia "zarządzania działalnością". Inaczej mówiąc w granicach "prowadzenia działalności" mieści się również "zarządzanie" (wyrok NSA z 25 maja 2005 r., OSK 1525/04). M. W. jako Radny Rady Miejskiej w Skępem złożył w dniu 27 listopada 2006 r. ślubowanie. Na członka zarządu Klubu Sportowego "[...]" został wybrany w dniu 5 lipca 2007 r. Jako członek zarządu klubu ma wpływ z jednej strony na działalność klubu, a z drugiej strony, jako radny na sposób wykorzystania mienia komunalnego. Rada gminy w drodze uchwały określa zasady ustalania i poboru oraz terminy płatności i wysokość stawek opłat określonych w ustawie, z tym że stawka opłaty targowej w 2008 r. nie mogła przekroczyć 631,94 zł dziennie (art.19 pkt 1 ustawy z 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, Dz.U. z 2006 r., nr 121, poz.844 ze zm.). Rada gminy, w drodze uchwały, może zarządzić pobór tych opłat w drodze inkasa oraz określić inkasentów i wysokość wynagrodzenia za inkaso. Również wysokość tej opłaty jest ustalana w drodze uchwały. Na wszystkie te rozstrzygnięcia wpływ ma radny. Na mocy umowy o wykonaniu czynności inkasa opłaty targowej zawartej między Miastem i Gminą Skępe a Klubem Sportowym "[...]", Gmina zleciła Klubowi Sportowemu "[...]" wykonywanie czynności inkasa opłaty targowej na terenie Miasta i Gminy Skępe. Mechanizm uzyskania dotacji na działalność klubu sportowego jest taki, że im wyższe opłaty targowe, tym wyższe dotacje dla klubu. W ocenie Sądu dla sprawy decydujące jest to, że Klub Sportowy "[...]" prowadził działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia Miasta i Gminy Skępe i że w tym czasie M. W. łączył funkcję członka zarządu Klubu jako organu kolegialnego z funkcją radnego Rady Miejskiej w Skępem. "Sprawowanie funkcji jednego z kilku członków kolegialnego organu stowarzyszenia prowadzącego działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego mieści się w zakresie ustawowego zakazu zarządzania taką działalnością przez radnego jako podmiotu sprawującego funkcję publiczną" (wyrok z 6 października 2009 r., III SA/Wr 333/09, Centralna Baza Orzeczeń). 3. M. W. w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wniósł o jego uchylenie i poprzedzającego go zarządzenia zastępczego w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według przedstawionego zestawienia kosztów lub w razie jego braku według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art.24f u.s.g. przez przyjęcie, że wyrażenie zawarte w ust.1 wskazanego przepisu o "zarządzaniu działalnością" obejmuje nie tylko samodzielne zarządzanie lecz również bycie członkiem organu kolegialnego, w którym to, zgodnie z zasadami reprezentacji organu, osoba ta nie ma prawa samodzielnie zarządzać daną działalnością; naruszenie art.2 w zw. z art.7 Konstytucji RP, to jest zasady praworządności poprzez nieuwzględnienie, iż przy wykładni przepisów prawa należy mieć na uwadze, że instytucje represyjne i sankcje mogą być stosowane tylko w granicach dopuszczalnych prawem, przy wyłączeniu wykładni rozszerzającej, Zarzucono również naruszenie przepisów postępowania art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz.1270, ze zm. powoływana w dalszym ciągu niniejszego uzasadnienia jako "P.p.s.a. ") w zw. z art.111 P.p.s.a., w ten sposób, iż pomimo faktu, iż zarządzenie zastępcze zostało zaskarżone dwiema odrębnymi skargami, sąd w wyroku oddalił jedynie jedną ze skarg, pozostawiając do dnia dzisiejszego nierozpoznaną druga skargę, w dodatku nie oznaczył, która ze skarg została oddalona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Nieuzasadniony jest zarzut skargi kasacyjnej oparcia zaskarżonego wyroku na błędnej wykładni art.24f ustępy 1 i 2 u.s.g. Zdaniem skarżącego "dokonana przez Sąd interpretacja przepisu art.24f ust.1 w zakresie pojęcia "zarządzania działalnością gospodarczą" została dokonana rozszerzająco. [...] ustawodawca [...] rozróżnia sytuację "zarządzania działalnością gospodarczą" (ust.1) i "bycie członkiem władz zarządzających podmiotów prowadzących działalność gospodarczą" [...] ust.2 obejmuje [...] zasiadanie w kolegialnym organie zarządzającym, zaś ust.1 samodzielne zarządzanie taką działalnością. [...] M. W. był jedynie członkiem zarządu klubu sportowego. Zgodnie zaś z treścią wpisu w rejestrze stowarzyszeń do reprezentowania klubu uprawnieni są dwaj członkowie zarządu działający łącznie, w tym Prezes Klubu. Tym samym M. W. nie mógł samodzielnie podjąć żadnej czynności zarządzającej klubem." Skarga kasacyjna sugeruje więc, że przedmiotem regulacji obu przepisów (tj. zarówno ust.1, jak i ust.2) jest działalność analogicznych przedsiębiorców, a różnica dotyczy jedynie – stopnia samodzielności decyzyjnej radnego. Powyższe przepisy nie zostały prawidłowo odczytane przez skarżącego. Artykuł. 24f. ust.1. u.s.g. obejmuje wykorzystanie i zarządzanie mieniem komunalnym gminy. ["Radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej [...] z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, [...] a także zarządzać taką działalnością."]. Sąd I.instancji prawidłowo zakwalifikował udział skarżącego we władzach Stowarzyszenia jako sprzeczny z ust.1, skoro nie zostało skutecznie zakwestionowane ustalenie, że skarżący był członkiem zarządu Stowarzyszenia czyli współzarządzał działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia gminnego. Również twierdzenie skargi kasacyjnej, że o naruszeniu zakazu z ust.1 można mówić jedynie wówczas, gdyby radny mógł samodzielnie podejmować czynności zarządzające klubem – nie ma oparcia w prawie. Artykuł 24f u.s.g. obejmuje bowiem wykorzystanie mienia komunalnego gminy zarówno przez radnego działającego na własny rachunek, jak i działającego wspólnie z innymi osobami, a także zarządzającego taką działalnością. Redakcja art.24f ust.2 u.s.g. wskazuje, że narusza zakaz zarówno radny, który jednoosobowo zarządza wykorzystaniem mienia komunalnego, jak i radny czyniący to wspólnie z pozostałymi członkami odpowiedniego organu stowarzyszenia. Zasadnie Sąd I.instancji powołał w tym miejscu wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2006 r., II OSK 787/05. Skład sędziowski Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd, że taka interpretacja jest prawidłowa. NSA nie dostrzega w stanowisku Sądu I.instancji wykładni rozszerzającej, skoro o ‘zarządzaniu’ mowa w tym samym przepisie, w którym wcześniej wymieniono "działalność radnego na własny rachunek, jak i działalność wspólnie z innymi osobami." "Zakaz zarządzania działalnością gospodarczą [...] nie może być ograniczony jedynie do działalności własnej [...] pełnienie przez radnego funkcji członka zarządu stowarzyszenia prowadzącego działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia gminy skutkuje wygaśnięciem mandatu [...] liczne orzecznictwo podtrzymuje to stanowisko. Na przykład w wyroku z 8 października 2009 r. II SA/Bk 241/09, WSA w Białymstoku uznał, iż narusza zakaz z art.24f ust.1 pozostawanie w zarządzie gminnego klubu sportowego" (S.Płażek [w:] "Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz" pod red. P.Chmielnickiego, wyd.4, LexisNexis 2010, s.337). Mając powyższe na uwadze orzekając na podstawie art.184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.