II OSK 9/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz (spr.) sędzia del. NSA Iwona Tomaszewska Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 lipca 2010 r. sygn. akt II SA/Po 125/10 w sprawie ze skargi S. A. na decyzję Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Poznaniu z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej oddala skargę kasacyjną II OSK 9 / 11 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 lipca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę S. A. na decyzję Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] stycznia 2010 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] października 2009 r. w przedmiocie choroby zawodowej. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Turku orzekł o braku podstaw do stwierdzenia u S. A. choroby zawodowej obustronnego odbiorczego upośledzenia słuchu typu ślimakowego. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Poznaniu z dnia [...] lipca 2008 r. W wyniku wniesionej przez S. A. skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 10 grudnia 2008 r. sygn. akt IV SA/Po 399/08 uchylił decyzje organów obydwu instancji. W uzasadnieniu swego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny odmówił zastosowania części przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115- zwanego dalej rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r.), stwierdzając, iż wprowadzenie czasowego ograniczenia możliwości dochodzenia uprawnień pracowniczych w akcie podustawowym bez wyraźnego upoważnienia nie daje się pogodzić z zasadą demokratycznego państwa prawa. Ponadto Sąd podzielił pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 kwietnia 2007 r. (sygn. akt II OSK 1614/06, Lex nr 344599), iż rozporządzenie w sprawie wykazu chorób zawodowych nie wskazuje okresu, w jakim po zakończeniu pracy w narażeniu winno nastąpić zgłoszenie podejrzenia choroby zawodowej oraz jej rozpoznanie, a więc regulacji, do jakiej odsyła § 2 ust. 2 rozporządzenia. Tym samym ocena, czy strona zachowała termin do wystąpienia ze zgłoszeniem choroby, czy nie stała się bezprzedmiotowa. Nadto Sąd uznał, iż niewątpliwe jest istnienie narażenia zawodowego skarżącego, natomiast spornym pozostaje kwestia zakwalifikowania jego choroby jako zawodowej. Wobec rozbieżności wydanych w sprawie orzeczeń lekarskich, organ II instancji postąpił trafnie, naprawiając błędy organu I instancji i podejmując próbę jednoznacznego ustalenia stanu zdrowia skarżącego. Jak podkreślił Sąd, ostatecznie nie budzi wątpliwości jednostek orzeczniczych, że skarżący cierpi na ubytek słuchu typu ślimakowego, jednak o ile organ I instancji wyjaśnił w uzasadnieniu, że wielkość stwierdzonego ubytku nie spełnia warunków wymaganego kryterium do rozpoznania choroby zawodowej, to organ II instancji wskazał, że progresja niedosłuchu u skarżącego, mimo braku narażenia na hałas w środowisku pracy od 31 grudnia 2003 r., świadczy o jego pozazawodowej etiologii. Nie wskazano przy tym, na jakiej podstawie wyciągnięto tego rodzaju wniosek ani też jakie pozazawodowe okoliczności, dotyczące skarżącego, mogłyby doprowadzić do takiego wniosku, jak również wskazano na to, że orzeczenia lekarskie nie podały innych, pozazawodowych przyczyn wystąpienia u zainteresowanego choroby obustronnego odbiorczego upośledzenia słuchu typu ślimakowego. Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...] października 2009 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Turku orzekł o braku podstaw do stwierdzenia u S. A. choroby zawodowej. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Poznaniu, w wyniku odwołania wniesionego przez S. A., decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. na podstawie art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm.), art. 235¹ ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (tekst jedn. Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm.) w związku z § 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105, poz. 869- zwanego dalej rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że S. A. pracował w warunkach narażenia na hałas ponadnormatywny. Natomiast Instytut Medycyny Pracy w Łodzi, który w wyniku ponownego przeanalizowania całości dokumentacji medycznej zainteresowanego, wydał orzeczenie lekarskie z dnia 31 sierpnia 2009 r. o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej u S. A., pomimo udokumentowanego narażenia zawodowego na hałas i rozpoznania obustronnego odbiorczego uszkodzenia słuchu o lokalizacji ślimakowej. Powyższe rozpoznanie wynika z faktu, iż gwałtowna progresja uszkodzenia słuchu u zainteresowanego w stosunku do stopnia uszkodzenia słuchu stwierdzonego w 2003 r., kiedy to S. A. zakończył pracę w narażeniu na hałas stwarzający ryzyko trwałego uszkodzenia słuchu nie są charakterystyczne dla uszkodzenia słuchu spowodowanego działaniem hałasu, które rozwija się w pierwszych kilku latach narażenia, ulegając stabilizacji w późniejszym okresie. Badanie słuchu przeprowadzone pod koniec 2007 r. i w 2008 r. w toku procesu orzeczniczego wykonane w Wielkopolskim Centrum Medycyny Pracy Ośrodek w Koninie (orzeczenie lekarskie z dnia 25 marca 2008 r.) oraz w Instytucie Medycyny Pracy w Łodzi (orzeczenie lekarskie z dnia 1 października 2007 r.) wykazały, że pomimo 5 letniego okresu braku narażenia na hałas stwarzający ryzyko rozwoju trwałego uszkodzenia słuchu nastąpiła gwałtowna progresję uszkodzenia słuchu (50 dB UP/ 55 dB UL), a w bieżących badaniach tendencja ta utrzymuje się nadal (72 dB UP / 70 dB UL), co należy wiązać z pojawieniem się w tym okresie innych niż hałas, dodatkowych czynników mogących spowodować uszkodzenie słuchu. W dniach 18 i 29 maja 2007r., 6 czerwca 2007r. i 17 marca 2008 r. wykonano czterokrotnie badania audiometryczne, dwukrotnie audiometrię impedancyjną z badaniem odruchu strzemiączkowego, a także próby nadprogowe SiSi i Fischera- Zwisłockiego. W ocenie organu odwoławczego wydane w sprawie orzeczenia lekarskie zostały należycie i wyczerpująco umotywowane, a ponadto nie pozostawały ze sobą w sprzeczności. Nie było, zatem podstaw do odmówienia im wiarygodności i orzeczenia w sprawie w sposób sprzeczny z ich treścią. Skargę na powyższą decyzję złożył S. A., wskazując na rozbieżne wyniki badań wykonanych przez Wielkopolskie Centrum Medycyny Pracy w dniach 18 maja, 29 maja i 6 czerwca 2007 r., co jego zdaniem wskazuje na to, że jego słuch się pogorszył w ciągu 18 dni: w uchu prawym z 32 dB do 45 dB, a uchu lewym z 38 dB do 48 dB. To w ocenie skarżącego pozwala przypuszczać, że badania te nie zostały wykonane prawidłowo, a być może były celowo zaniżane. Zdaniem skarżącego żadne inne czynniki, które mogłyby spowodować pogorszenie jego słuchu po zakończeniu pracy zawodowej w hałasie u niego nie występują. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Poznaniu podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając wniesioną skargę podzielił stanowisko organu odwoławczego przedstawione w kontrolowanej decyzji. Zdaniem Sądu okoliczności przedstawione w skarżonej decyzji znajdowały swe oparcie w materiale zgromadzonym w niniejszej sprawie. I tak w prowadzonym postępowaniu uzyskano kolejne orzeczenie Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi z dnia 31 sierpnia 2009 r. o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej u skarżącego, wydane w wyniku ponownego przeanalizowania całości dokumentacji medycznej zainteresowanego. Zdaniem Sądu Instytut Medycyny Pracy w Łodzi jednoznacznie wyjaśnił, dlaczego pomimo udokumentowanego narażenia zawodowego na hałas i rozpoznania obustronnego odbiorczego uszkodzenia słuchu o lokalizacji ślimakowej, brak jest podstaw do rozpoznania u skarżącego choroby zawodowej z poz. 21 wykazu z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. W ocenie Sądu, organ II instancji prawidłowo oparł się na tym orzeczeniu, jak również uwzględnił stanowisko Wielkopolskiego Centrum Medycyny Pracy Ośrodek w Koninie z dnia 8 grudnia 2009 r. dotyczące wyników badań z okresu 18 maja i 6 czerwca 2007 r. Z dokonanych ustaleń wynikało, że objawy i dalsza gwałtowna progresja uszkodzenia słuchu u zainteresowanego nie są charakterystyczne dla uszkodzenia słuchu spowodowanego działaniem hałasu, które rozwijają się w pierwszych kilku latach narażenia, ulegając stabilizacji w późniejszym okresie. W kontekście pozostałych ustaleń bez znaczenia pozostawała, więc podnoszona przez skarżącego okoliczność, że badania audiometryczne wykonano na początku 2003 r. (w styczniu), a skarżący zaprzestał pracy w narażeniu na hałas dopiero z końcem 2003 r. Opinia lekarska wskazała, iż pomiędzy rokiem 2003 a czerwcem 2007 nie obserwowano u skarżącego istotnego pogorszenia stanu słuchu (orzeczenie lekarskie z dnia 6 czerwca 2007 r.), co świadczy o fazie stabilizacji szkodzenia słuchu w 4 letnim okresie braku narażenia na hałas stwarzający ryzyko trwałego uszkodzenia słuchu. Ustalenie to skarżący próbował zakwestionować poprzez podważenie prawidłowości badań wykonanych przez Wielkopolskie Centrum Medycyny Pracy z okresu 18 maja - 6 czerwca 2007 r., jednakże w świetle uzupełniającego stanowiska tej jednostki orzeczniczej oraz całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego, w ocenie Sądu uznać należało, iż wspomniane wyniki pomiarów ubytku słuchu nie zostały podważone w sprawie, przyczyna rozbieżności wyników została wyjaśniona. W tym zakresie Sąd pierwszej instancji za Instytutem Medycyny Pracy w Łodzi stwierdził, że dopiero badania wykonane pod koniec 2007 r. i w 2008 r. w toku procesu orzeczniczego w Wielkopolskim Centrum Medycyny Pracy (orzeczenie lekarskie z dnia 25 marca 2008 r.) oraz w Instytucie Medycyny Pracy wykazały, że pomimo 5 letniego okresu braku narażenia na hałas stwarzający ryzyko rozwoju trwałego uszkodzenia słuchu nastąpiła gwałtowna progresja uszkodzenia słuchu skarżącego (50 dB UP/ 55 dB UL), która to tendencja utrzymuje się w bieżących badaniach (72 dB UP/ 70 dB UL). Wspomniana jednostka orzecznicza powiązała stwierdzoną progresję z pojawieniem się w tym okresie, już poza środowiskiem pracy, innych niż hałas dodatkowych czynników mogących spowodować uszkodzenie słuchu. Wielkopolskie Centrum Medycyny Pracy w piśmie z dnia 8 grudnia 2009 r. jakkolwiek zwróciło uwagę na trudność w jednoznacznym określeniu przyczyn progresji niedosłuchu, zarazem jednak wskazało, iż mogą to być choroby współistniejące. W ocenie Sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie organy administracji trafnie oparły się na orzeczeniach lekarskich pomiotów uprawnionych do rozpoznawania chorób zawodowych. Przeprowadzone dowody wykluczyły, iż przebieg stwierdzonego u skarżącego schorzenia narządu słuchu wskazywał, że jest on dotknięty chorobą zawodową wymienioną pod poz. 21 w wykazie chorób zawodowych rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2009 r. Zdaniem Sądu sposób przeprowadzenia postępowania dowodowego i poczynienie ustaleń faktycznych w sprawie przez organy obydwu instancji nie wzbudziło tego rodzaju wątpliwości, które powodowałyby konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł S. A., zaskarżając go w całości i zarzucając mu: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię, tj. art. 2371 Kodeksu pracy poprzez nie uznanie w świetle zebranego materiału dowodowego, iż obustronny odbiorczy ubytek słuchu typu ślimakowego spowodowany hałasem, wyrażony podwyższeniem progu słuchu, na którą cierpi skarżący jest chorobą zawodową; 2. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.: a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, że postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiały prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie, b. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez nie przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób określony w tych przepisach i nie wyjaśnienie całokształtu okoliczności sprawy, a także nie przeprowadzenie w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzenie całego materiału dowodowego niezbędnego do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Wskazując na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz o obciążenie kosztami postępowania kasacyjnego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Poznaniu, w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że przeprowadzone w sprawie badania ewidentnie wskazują, iż utrata słuchu u skarżącego posiada cechy uszkodzenia słuchu spowodowanego hałasem (symetryczne, odbiorcze uszkodzenia słuchu z charakterystycznym załamkiem dla 4- 6 kHz i progresją w pierwszych latach narażenia na hałas). Trudno zatem zgodzić się z organem odwoławczym i Sądem, że wielkość utraty słuchu w chwili zakończenia pracy w narażeniu na hałas w 2003 r. była niewielka skoro, jak wskazywał sam organ, wynosiła ona 32 dB w uchu prawym i 38 dB w uchu lewym. Jak zauważył przy tym skarżący w rozporządzeniu z 2009 r. mowa jest o ubytku wielkości 45 dB, gdy tymczasem jeszcze w 1998 r. wynosił on 30 dB. Skarżący stwierdził, iż jednostki orzecznicze wydawały różniące się od siebie orzeczenia lekarskie, stawiając odmienne diagnozy przede wszystkim w zakresie poziomu ubytku słuchu. Różnice te nie zostały także w sposób przekonywujący wyjaśnione. Jak podkreślił skarżący, pomimo wielu lat prowadzonego postępowania i wielu badań brak jest w aktach sprawy jednoznacznego określenia występującego u niego schorzenia, gdy tymczasem właściwie przeprowadzone postępowanie doprowadzić winno do jednoznacznego określenia wskaźnika uszkodzenia narządów słuchu. Z zaskarżonego wyroku, jak i decyzji administracyjnych wynika jedynie, że podstawową przyczyną, dla której nie rozpoznano choroby zawodowej jest jedynie progresja choroby po zaprzestaniu przez skarżącego pracy. Organy, co prawda wskazywały na pozazawodowe przyczyny, jak nadciśnienie tętnicze, nie wyjaśniając jednak, czy nie jest ono wypadkową pracy, jaką wykonywał skarżący. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Oceniając wniesioną skargę kasacyjną w granicach art. 183 § 1 p.p.s.a stwierdzić trzeba, iż nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. Analizując powyższy zarzut należy zauważyć, iż strona skarżąca nie wskazała na żadne konkretne okoliczności sprawy, które mogłyby prowadzić do zakwestionowania oceny Sądu pierwszej instancji zaprezentowanej w skarżonym wyroku. Występujące różnice w przeprowadzonych badaniach słuchu zostały wyjaśnione przez jednostki orzecznicze, a organy oraz Sąd pierwszej instancji wyjaśnienia te poddały analizie i w konsekwencji zaakceptowały. Strona skarżąca kwestionując dokonaną ocenę postępowania dowodowego nie przedstawiła ani dowodów ani też argumentacji takiej, która pozwalałaby na dyskwalifikację analizy wyników przeprowadzonych badań. Uwzględnić należało, iż w niniejszej sprawie przeprowadzono liczne badania skarżącego, w oparciu o te badania przedstawiono ocenę stwierdzonych u skarżącego schorzeń, diagnozując je przy tym jako chorobę zaistniałą na skutek schorzeń o charakterze pozazawodowym. Wyjaśnienie pozazawodowych przyczyn wystąpienia u zainteresowanego choroby obustronnego odbiorczego upośledzenia słuchu typu ślimakowego stanowiło, zgodnie z art. 153 p.p.s.a. realizację wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 grudnia 2008 r. Odnośnie twierdzeń skarżącego, który upatrywał wadliwość przeprowadzonego w sprawie postępowania w tym, że organy "nie potrafiły wyjaśnić a właściwie nawet nie podjęły próby wyjaśnienia i przeprowadzenia postępowania dowodowego wskazującego na przyczynę tak wysokiego ubytku słuchu w tak krótkim czasie", przede wszystkim podkreślić należało, iż postępowanie w sprawie choroby zawodowej nie jest nakierowane na ustalenie stanu zdrowia skarżącego i pochodzenia posiadanych schorzeń, ale jedynie na stwierdzenie, czy choroba strony wymieniona w wykazie ma zawodową etiologię. Do takiej konkluzji prowadzi zresztą wprost wymóg ustalenia bezspornego lub z wysokim prawdopodobieństwem, że wymieniona w wykazie chorób zawodowych i stwierdzona u strony jednostka chorobowa powstała w wyniku czynników szkodliwych występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonania pracy strony (art. 2351 Kodeksu pracy). Istnienie związku między stwierdzoną chorobą i warunkami pracy lub prawdopodobieństwem jego istnienia zostało bezspornie wykluczone przez orzekające w niniejszej sprawie organy w oparciu o opinie uprawnionych jednostek medycznych, które przede wszystkim eksponowały fakt stabilizacji utraty słuchu po ustaniu narażenia na hałas, a następnie jego szybkiej utraty w okresie pięciu lat od ustania tego narażenia. Twierdzeniom takim nie można zarzucić cech dowolności tym bardziej, że w dokonanych w sprawie ustaleniach wskazywano, jakie czynniki pozazawodowe mogły znaleźć się u podstaw takiej utraty słuchu. Nie można również w tym zakresie podzielić twierdzeń strony skarżącej o konieczności powołania biegłego na okoliczność ustalenia przyczyn rozbieżności w tych badaniach, bowiem rolę biegłych w niniejszym postępowaniu pełniły jednostki medyczne, wydające w sprawie orzeczenia lekarskie, mające dowodową wartość opinii biegłego, a które nie zostały przez skarżącego skutecznie podważone. Konkludując powyższe, stwierdzić należało, iż skarżący nie wykazał istnienia żadnych takich okoliczności, które pozwalałyby zarzucić kontroli dokonanej przez Sąd pierwszej instancji dowolność z punktu widzenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., a co czyniło jednocześnie postawiony zarzut chybionym. W konsekwencji za pozbawiony zasadności należało uznać również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lic. p.p.s.a. poprzez brak zastosowania tej normy prawnej. Nie jest też zasadny wskazany we wniesionej skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez błędną wykładnię "art. 2371 Kodeksu pracy", bowiem ta norma prawna nie była ani przedmiotem wykładni w skarżonym wyroku, ani też nie była w sprawie stosowana. Powyższy przepis odnosi się do uprawnień pracownika do świadczeń z tytułu ubezpieczenia społecznego oraz odszkodowania z tytułu szkody tam wymienionej z powodu wypadku przy pracy, a wiec dotyczy kwestii, które przedmiotem niniejszej sprawy nie były. Z przedstawionych wyżej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, nie stwierdzając wystąpienia przesłanek z art. 183 § 2 p.p.s.a., na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.