I OSK 1743/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie: sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant asystent sędziego Katarzyna Myślińska po rozpoznaniu w dniu 13 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. A. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lipca 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 707/10 w sprawie ze skargi J. A. Z. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 07 lipca 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 707/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. A. Z. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. nr 10, poz. 51 ze zm.) J. Z. wniósł o wydanie decyzji stwierdzającej, że parcele budowlane o łącznej powierzchni 8,6131 ha pochodzące ze wspomnianego majątku ziemskiego nie podlegały przejęciu na rzecz Państwa na podstawie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. nr 3, poz.13). Postanowieniem z dnia 22 grudnia 2008 r. Wojewoda Łódzki zawiesił z urzędu postępowanie w niniejszej sprawie do czasu udzielenia przez Trybunał Konstytucyjny odpowiedzi na pytanie prawne, czy § 5 ust. 1 powyższego rozporządzenia w zakresie, w jakim na jego mocy orzekanie w przedmiocie podpadania nieruchomości ziemskich pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e powyższego dekretu przekazano do kompetencji organu administracji publicznej jest zgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Na powyższe rozstrzygnięcie zażalenie złożył wnioskodawca, działający przez pełnomocnika adw. M. B. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi na podstawie art. 134 w zw. z art. 57 § 1 oraz art. 141 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia na wyżej wskazane postanowienie Wojewody Łódzkiego z dnia 22 grudnia 2008 r. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że zgodnie z art. 141 § 2 k.p.a. zażalenie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał postanowienie w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia stronie. Organ wskazał, że postanowienie Wojewody Łódzkiego z dnia 22 grudnia 2008 r. zostało doręczone pełnomocnikowi strony - adw. M. B. w dniu 29 grudnia 2008 r., co potwierdza zwrotne potwierdzenie jego odbioru. Organ wskazał, iż zgodnie z dyspozycją art. 57 § 1 k.p.a., jeżeli początkiem terminu jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Upływ ostatniego dnia, z wyznaczonej liczby dni, uważa się za koniec terminu. W ocenie organu początkiem biegu terminu był następny dzień po dniu doręczenia postanowienia, tj. 30 grudnia 2008 r., stąd termin do wniesienia zażalenia na postanowienie organu pierwszej instancji upłynął w dniu 5 stycznia 2009 r. Tymczasem pełnomocnik strony złożył zażalenie w dniu 9 stycznia 2009 r. Zażalenie zostało zatem złożone z uchybieniem terminu, przy czym wnioskodawca nie zwrócił się do organu z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia. W tej sytuacji organ wskazał, iż nie miał innej możliwości, jak tylko stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia zażalenia, co wynika z art. 134 k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2010 r. wniósł J. Z. zarzucając mu naruszenie następujących przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy: art. 141 k.p.a. w zw. z art. 112 k.p.a., art. 126 k.p.a. oraz art. 40 k.p.a., poprzez przyjęcie, iż skarżący uchybił terminowi do wniesienia zażalenia na postanowienie Wojewody Łódzkiego z dnia 22 grudnia 2008 r., podczas gdy skarżący otrzymał to postanowienie w dniu 2 stycznia 2009 r. i od tej daty - zgodnie z udzielonym pouczeniem - zostało wniesione zażalenie, a nie od daty doręczenia pełnomocnikowi, które było wcześniejsze, art. 7 k.p.a., poprzez nie podjęcie kroków niezbędnych do załatwienia sprawy, mając na względzie także słuszny interes skarżącego oraz art. 8 k.p.a., na skutek prowadzenia postępowania w taki sposób, w który w żadnej mierze nie można mówić o pogłębieniu zaufania obywateli do organów Państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 07 lipca 2010r. uznał, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Sąd wskazał, iż zgodnie z art. 141 § 2 k.p.a. - zażalenie powinno być wniesione w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, zgodnie natomiast z art. 40 § 2 k.p.a. jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. W takiej sytuacji organ doręcza pismo pełnomocnikowi strony i z tym doręczeniem związane są skutki procesowe, np. bieg terminu do wniesienia środka odwoławczego. Doręczenie pisma (bezpośrednio) stronie, reprezentowanej przez pełnomocnika, nie ma wpływu na bieg terminów do wniesienia środka odwoławczego. Nie ma znaczenia, czy doręczenie pisma bezpośrednio stronie nastąpiło wcześniej czy później od doręczenia pisma pełnomocnikowi strony. Sąd pierwszej instancji wskazał, iż niniejszej sprawie organ - poza doręczeniem pisma pełnomocnikowi strony - doręczył je również stronie w takiej sytuacji doręczenie to ma charakter wyłącznie informacyjny. Doręczenie pisma zarówno stronie, jak i jej pełnomocnikowi wywołuje jedynie ten skutek, że strona jest poinformowana o treści pisma, natomiast skutki prawne, związane z jego doręczeniem rozpoczynają się z datą skutecznego doręczenia pisma pełnomocnikowi. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że terminy do wnoszenia zażalenia są terminami ustawowymi, a więc nie mogą być przedłużane lub skracane przez organ administracji publicznej są także terminami procesowymi obliczanymi według przepisów kodeksu postępowania administracyjnego oraz terminami zawitymi, których upływ organ odwoławczy uwzględnia z urzędu. Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż w przypadku stwierdzenia, że zażalenie zostało wniesione z uchybieniem terminu oraz gdy strona nie wnosi o przywrócenie tego terminu, albo gdy wniosek taki został załatwiony odmownie, organ kończy postępowanie odwoławcze na podstawie art. 134 k.p.a. wydaniem postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia zażalenia, nie przechodząc do postępowania wyjaśniającego. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w orzecznictwie utrwalił się pogląd, że uchybienie terminu do wniesienia zażalenia jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości, niż wydanie przewidzianego w art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. postanowienia o uchybieniu terminu. W związku z tym, stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia zażalenia nie zależy od uznania organu odwoławczego. W takiej sytuacji organ nie ma innej możliwości, jak tylko stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia zażalenia, co wynika z przepisu art. 134 k.p.a. Nie jest to zależne od swobodnego uznania organu, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej. Nawet nieznaczne, choćby jednodniowe przekroczenie terminu do wniesienia zażalenia, zobowiązuje organ do stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia. Sąd pierwszej instancji wskazał, iż zgodnie z art. 57 § 1 zdanie pierwsze k.p.a. jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się z koniec terminu (art. 57 § 1 zdanie drugie k.p.a.). Przy czym, stosownie do art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego. Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarżący wniósł zażalenie z uchybieniem siedmiodniowego terminu określonego w art. 141 § 2 k.p.a. Sąd wskazał, iż zwrotne poświadczenie odbioru przez pełnomocnika skarżącego postanowienia Wojewody Łódzkiego z dnia 22 grudnia 2008 r. wskazuje, że doręczenie nastąpiło w dniu 29 grudnia 2008 r. Wobec tego ostatnim dniem, w którym skarżący mógł wnieść zażalenie był więc poniedziałek 5 stycznia 2009 r. Natomiast skarżący wniósł zażalenie w dniu 9 stycznia 2009 r., o czym świadczy stempel pocztowy na kopercie, w której znajdowało się zażalenie. Okoliczność, że postanowienie Wojewody Łódzkiego z dnia 22 grudnia 2008 r. zostało doręczone także stronie w dniu 2 stycznia 2009 r. nie ma w świetle powyższych rozważań skutku w postaci otwarcia biegu terminu do wniesienia zażalenia. Sąd pierwszej instancji zaznaczył także, że Wojewoda Łódzki w postanowieniu z dnia 22 grudnia 2008 r. prawidłowo pouczył strony o dopuszczalności, sposobie i terminie wniesienia zażalenia. Wobec powyższego w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzut naruszenia art. 112 k.p.a. nie był uzasadniony. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł pełnomocnik J. A. Z. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając naruszenie art. 145 § 1 punkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") w związku z art. 141 k.p.a. i art. 112 k.p.a. w związku z art. 126 i art. 40 k.p.a. w związku z art. 8 k.p.a. przejawiające się w uznaniu, że w niniejszej sprawie skarżący uchybił z własnej winy terminowi do wniesienia zażalenia, podczas, gdy okoliczności sprawy wskazują, iż owo uchybienie wynikło z przyczyn od niego niezależnych. W oparciu o powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik J. A. Z. podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nietrafnie przyjął, iż w niniejszej sprawie skarżący uchybił terminowi do złożenia zażalenia na postanowienie z dnia 22 grudnia 2008 r. z własnej winy. Podniósł, iż skarżący otrzymał przedmiotowe postanowienie w dniu 2 stycznia 2009 r. z pouczeniem o sposobie i terminie wniesienia zażalenia. Zdaniem pełnomocnika skarżącego w sytuacji, gdy uprzednio doręczono postanowienie także pełnomocnikowi, to w takim wypadku należy za początek terminu do wniesienia zażalenia przyjąć datę późniejszą. Nie było żadnej bowiem wzmianki, iż doręczenie bezpośrednio stronie ma charakter wyłącznie informacyjny. Skarżący kierując się zawartym pouczeniem złożył zażalenie w terminie siedmiu dni, to jest w dniu 9 stycznia 2009 r. Zdaniem pełnomocnika skarżącego trudno więc bronić tezy, iż skarżący ze swej strony dopuścił się choć lekkiego niedbalstwa, o którym mowa w doktrynie i orzecznictwie. W ocenie pełnomocnika skarżącego nie można zgodzić się z stanowiskiem przypisującym winę skarżącemu, albowiem przyjmuje ono założenie, że obywatel ponosi konsekwencje błędów, które nie są jego własnymi zachowaniami, lecz wynikają z działania administracji. Narusza to zasadę zaufania obywatela do państwa i zasadę informacji, ukształtowane na gruncie kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie skarżącego zaskarżony wyrok budzi wątpliwości z punktu widzenia prawa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd ten związany jest zarówno wnioskami strony skarżącej określającym przedmiot zaskarżenia, jak i podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Z urzędu Sąd może jedynie brać pod uwagę nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach określonych w § 2 tego przepisu. W rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził nieważności postępowania, a zatem rozważania ograniczył jedynie do podstaw skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Przedmiotem skargi do Sądu pierwszej instancji było postanowienie wydane przez organ odwoławczy na mocy art. 134 k.p.a., a więc akt, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., to jest postanowienie kończące postępowanie. Wniesienie skargi do sądu administracyjnego na postanowienie organu odwoławczego o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania powoduje, iż przedmiotem kontroli Sądu jest to właśnie rozstrzygnięcie. W orzecznictwie utrwalił się pogląd, że uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminu przewidzianego w art. 134 k.p.a., a stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie zależy od uznania organu odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 1997 r., SA/Łd 2990/95, Lex nr 29079, wyrok NSA z dnia 29 stycznia 1997 r., SA/Gd 1482/96, Lex nr 29004, wyrok NSA z dnia 15 listopada 1995 r., SA/Ka 2111/94, Lex nr 27060, wyrok NSA z dnia 27 listopada 1996 r., SA/Łd 2665/95, BS 1997, nr 5, poz. 32). Kontrola powyższego postanowienia dokonywana przez Sąd administracyjny sprowadza się do oceny czy odwołanie zostało złożone w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia stronie. Zaznaczyć należy, iż postanowienie organu odwoławczego nie ma charakteru oceny merytorycznej, a jest jedynie formalnym stwierdzeniem, że odwołanie, zażalenie, czy też wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy nie może zostać rozpatrzony. Tak, więc kontrola sądowoadministracyjna ogranicza się do oceny, czy rzeczywiście skarżący uchybił terminowi do wniesienia odwołania, zażalenia czy też wniosku o ponowne rozpoznanie. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie było postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2010 r., w którym to stwierdzono uchybienie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Wojewody Łódzkiego z dnia 22 grudnia 2008r., doręczone pełnomocnikowi skarżącego w dniu 29 grudnia 2008 r., oraz skarżącemu w dniu 02 stycznia 2009 r. Odnosząc się do zarzutu postawionego w skardze kasacyjnej stwierdzić należy, iż nie jest on uzasadniony, bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sposób prawidłowy dokonał oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2010 r. o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia zażalenia. Kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie było to czy siedmiodniowy termin wynikający z art. 141 § 2 k.p.a. do złożenia zażalenia należy liczyć od dnia doręczenia pisma pełnomocnikowi skarżącego, czy od dnia doręczenia tego pisma skarżącemu. Z zestawienia powyższych dat wynika, że termin do wniesienia zażalenia upłynął w dniu 05 stycznia 2009 r. Natomiast zażalenie złożono dniu 09 stycznia 2009 r., a więc ewidentnie po upływie terminu przewidzianego w art. 141 § 2 k.p.a. Z tych względów w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko wyrażone przez Sąd pierwszej instancji w sytuacji, gdy skarżący był reprezentowany przez pełnomocnika jest prawidłowe. Wynika to bezpośrednio z art. 40 § 2 k.p.a, który stanowi, że jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Okoliczności przytoczone przez pełnomocnika skarżącego nie mogą świadczyć o braku winy skarżącego w uchybieniu terminu jak również o zachowaniu przez profesjonalnego pełnomocnika i skarżącego staranności przy dokonywaniu czynności przed organami administracji. Decydującą okolicznością w niniejszej sprawie jest to, że skarżący był reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika - adwokata, który powinien mieć świadomość wagi terminowego dokonywania określonych czynności. W przypadku, gdy strona jest reprezentowana przez pełnomocnika, przy ocenie jej winy bądź jej braku w niezachowaniu terminu należy mieć na uwadze także działania pełnomocnika. W tym stanie rzeczy należy uznać, iż pełnomocnik skarżącego nie uprawdopodobnił, że uchybienie terminu do złożenia zażalenia na postanowienie Wojewody Łódzkiego z dnia 22 grudnia 2008 r., nastąpiło bez winy skarżącego i jego pełnomocnika. Należy zwrócić uwagę, na to, że oceniając kryterium braku winy jako przesłanki uzasadniającej uchybienie terminowi do dokonania określonej czynności należy rozpatrywać w powiązaniu z obowiązkiem strony do zachowania staranności przy dokonywaniu czynności. Wymóg braku winy dotyczy także pełnomocnika strony i w tych kategoriach należy to postrzegać. Udzielenie pełnomocnictwa skutkuje tym, że pełnomocnik ma obowiązek podjęcia wszystkich niezbędnych czynności związanych z prowadzeniem sprawy z zachowaniem należytej staranności. Zaznaczyć należy, że pełnomocnik skarżącego składając przedmiotowe zażalenie w dniu 9 stycznia 2009 r. nie wniósł o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia. W tej sytuacji stwierdzić należy, że tylko w wypadku żądania przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia skarżący mógłby podnosić okoliczności, o których mowa w art. 112 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. - oddalił skargę kasacyjną.