I OSK 1836/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska Sędziowie NSA Barbara Adamiak del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 25 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Wojewody Małopolskiego i Gminy Miasta Krakowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 lipca 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 579/10 w sprawie ze skargi J. P. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości 1. oddala skargi kasacyjne; 2. zasądza solidarnie od Wojewody Małopolskiego i Gminy Miasta Krakowa na rzecz J. P. kwotę 140 zł (słownie: sto czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 7 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 579/10, po rozpoznaniu skargi J. P. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, a także zasądził od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżącego J. P. kwotę 457,00 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną: Starosta Krakowski decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., znak [...], orzekł o zwrocie działki nr [...], obr. [...] jedn. ewid. N. o pow. 0,5471 ha, objętej księgą wieczystą [...], m. Kraków, w granicach wywłaszczonej parceli l. kat. [...], b. gm. kat. B., na rzecz J. P. w całości i jednocześnie zobowiązał go do zwrotu na rzecz Gminy Kraków kwoty [...] zł, odpowiadającej kwocie zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, powiększonej o kwotę stanowiącą różnicę wartości nieruchomości wywłaszczonej według stanu z dnia wywłaszczenia oraz stanu z dnia zwrotu. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia wskazał art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 138 ust. 2, art. 139, art. 140 ust. 1, 2 i 4, art. 142 i art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. z 2004 r. Nr 261 poz. 2603 ze zm., zwaną dalej: "u.g.n.") oraz art. 104 K.p.a. Z uwagi na fakt, że na terenie objętym roszczeniem o zwrot poczyniono działania, które zwiększyły wartość zwracanej nieruchomości o kwotę [...] zł, dlatego zgodnie z treścią art. 140 ust. 4 u.g.n. kwota zwaloryzowanego odszkodowania tj. [...] zł została powiększona o kwotę [...] zł, równą różnicy wartości nieruchomości, pomiędzy jej stanem z dnia wywłaszczenia i z dnia zwrotu. Odwołania od decyzji organu pierwszej instancji wnieśli Gmina Miasta Kraków oraz J. P. Rozpoznając wniesione odwołania, Wojewoda Małopolski decyzją z [...] lutego 2010 r., znak [...], uchylił kwestionowaną decyzję i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy stwierdził, że zarzuty zgłoszone przez Gminę Kraków co do nie dokonania prawidłowej oceny czy cel wywłaszczenia został zrealizowany częściowo są zasadne. Ponadto wskazał, że w aktach znajdują się fragmenty nieuwierzytelnionych kserokopii operatu szacunkowego sporządzonego również przez rzeczoznawcę majątkowego W. K., w którym określono wzrost wartości działki nr [...] na kwotę [...] zł. Organ nadto zauważył, że nie wiadomo czy dokument ten jest aktualizacją wcześniejszego operatu, czy też inną wyceną sporządzoną z nieznanych przyczyn przez tego samego rzeczoznawcę. Przy tym, jako data sporządzenia operatu, podany jest dzień [...] sierpnia 2008 r., a zgodnie z treścią art. 156 ust. 3 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. Wojewoda uznał, że Starosta Krakowski nie tylko nie ocenił operatu szacunkowego na którym się oparł, ale w ogóle nie wyjaśnił okoliczności jego sporządzenia oraz nie dołączył go w sposób prawidłowy do akt postępowania. Organ odwoławczy zauważył też, że strony postępowania nie były właściwie poinformowane o okolicznościach pozyskania przez organ pierwszej instancji opinii biegłego. W dalszych wywodach Wojewoda Małopolski nie podzielił stanowiska zawartego w odwołaniu J. P. odnośnie bezzasadności uwzględniania w ramach wzrostu wartości nieruchomości nakładów poczynionych na niej już po zgłoszeniu roszczenia o zwrot, przez dzierżawcę tego obszaru bez jakiegokolwiek związku z celem wywłaszczenia. W tym zakresie wyjaśnił, że przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł J. P. domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji. Skarżący zarzucił naruszenie art. 140 ust. 4 w związku z art. 136 ust. 1 u.g.n. poprzez przyjęcie, że przy ustalaniu wartości nieruchomości z uwzględnieniem zmian na nieruchomości powstałych po wywłaszczeniu należy brać pod uwagę również i te zmiany na nieruchomości które powstały po wszczęciu postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 7 lipca 2010 r. uznał skargę J. P. za zasadną. Sąd stwierdził, że podstawą rozstrzygnięcia o zobowiązaniu skarżącego do zwrotu kwoty odpowiadającej zwaloryzowanemu odszkodowaniu, powiększonego o kwotę będącą różnicą wartości nieruchomości wywłaszczonej według stanu z dnia wywłaszczenia oraz stanu z dnia zwrotu był art. 140 u.g.n. Ponadto uznał, że gramatyczna wykładnia art. 140 ust. 4 u.g.n. nie jest wystarczająca, albowiem pozostaje w sprzeczności z celami instytucji wywłaszczenia, a także zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Konieczne jest w tym przypadku zastosowanie wykładni systemowej. Sąd I instancji stwierdził, że art. 136 ust. 1 przewiduje wyraźny zakaz użycia nieruchomości wywłaszczonej na inny cel, niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. W związku z tym nie można przyjąć, aby w zakresie wzrostu wartości nieruchomości zostały uwzględnione te działania na przedmiocie wywłaszczenia, które zostały podjęte z naruszeniem zakazu wykorzystywania nieruchomości na cel inny, niż cel wywłaszczenia z uwzględnieniem wynikającego z art. 136 ust. 1 u.g.n. oraz terminów określonych w art. 137 u.g.n. Takie podstawy nie istnieją tym bardziej w sytuacji, gdy niezwiązane z realizacją celu wywłaszczenia działania bezpośrednio na nieruchomości zostały podjęte już po zawiadomieniu właściciela o możliwości jej zwrotu oraz złożeniu przez niego stosownego wniosku w terminie przewidzianym w art. 136 ust. 5 u.g.n. Powyższa interpretacja jest wykładnią prokonstytucyjną, bowiem ma na względzie szczególną ochronę własności, w szczególności wynikającą z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP. Ponadto zasada demokratycznego państwa prawnego, wyrażona w art. 2 Konstytucji RP stoi na przeszkodzie zaakceptowaniu wyłącznie literalnej wykładni art. 140 ust. 4 u.g.n. W ocenie Sądu I instancji dla zapewnienia zgodności z Konstytucją przepisu art. 140 ust. 4 u.g.n. oraz uczynienia realną instytucji zwrotu wywłaszczonych nieruchomości konieczne jest dokonanie interpretacji wyżej prezentowanej, w której prymat przyznaje się wynikom wykładni systemowej i celowościowej, w sposób zawężający wobec rezultatów jakie dawałaby li tylko wykładnia językowa. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Wojewoda Małopolski oraz Gmina Miasta Kraków wnieśli skargi kasacyjne do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wojewoda Małopolski zaskarżył powyższy wyrok w całości oraz wskazał na obie podstawy kasacyjne z art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej "P.p.s.a."). W ramach pierwszej (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj.: art. 140 ust. 4 u.g.n. w zw. z art. 136 ust. 1, 2 i 3 u.g.n. polegające na przyjęciu, że określenie zmiany wartości nieruchomości na dzień wywłaszczenia i na dzień zwrotu, wpływającej na zwiększenie czy też zmniejszenie kwoty odszkodowania, ustalane zgodnie z normą art. 140 ust. 4 u.g.n., nie obejmuje nakładów niezwiązanych bezpośrednio z realizacją celu wywłaszczenia, poczynionych na nieruchomości po dacie złożenia wniosku o zwrot na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n., mimo, iż w ocenie skarżącego art. 140 ust. 4 u.g.n. jednoznacznie określa konieczność uwzględnienia przyrostu wartości nieruchomości wynikającej z wszystkich poczynionych nakładów na dzień zwrotu, a norma wyrażona w art. 136 u.g.n. stwarza jedynie podstawę do domagania się zwrotu nieruchomości, co nie kształtuje jeszcze praw osoby starającej się o zwrot nieruchomości. Natomiast w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) skarżący zarzucił naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy przez naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, iż organ administracji publicznej prowadzący postępowanie naruszył art. 140 ust. 4 w zw. z art. 136 ust. 1 u.g.n. poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie, wartość nieruchomości uwzględniająca działania podjęte bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, ustalana na podstawie art. 140 ust. 4 u.g.n., obejmuje także wzrost wynikający z wszystkich nakładów poczynionych również po zgłoszeniu roszczenia o zwrot, czyli jest ustalana na dzień zwrotu, a nie terminu złożenia wniosku wskazanego w art. 136 ust. 1 u.g.n. Także Gmina Miasto Kraków zaskarżyła powyższy wyrok w całości i na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzuciła mu naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 140 ust. 4 u.g.n. przez jego błędną wykładnię, tj. systemową i celowościową, w miejsce wykładni językowej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi kasacyjne nie zasługują na uwzględnienie. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej "P.p.s.a."). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Tego rodzaju stan rzeczy sprawia, że zarzuty skargi kasacyjnej wywierają doniosły wpływ na przebieg i wynik postępowania kasacyjnego, wyznaczając zakres wspomnianej kontroli instancyjnej. Z uwagi na treść zarzutów niemożliwe jest odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do prawidłowości samego uchylenia przez Sąd I instancji decyzji Wojewody Małopolskiego przekazującej sprawę Staroście Krakowskiemu do ponownego rozpatrzenia. Generalnie zarzuty obu skarg dotyczą dokonania nieprawidłowej wykładni art. 140 ust. 4 u.g.n. Wprawdzie tylko częściowo można podzielić stanowisko zaprezentowane przez Sąd I instancji co do interpretacji art. 140 ust. 4 u.g.n., to jednak przedstawiona w zaskarżonym wyroku wykładania tego przepisu nie narusza prawa. Na wstępie należy zaznaczyć, że uprawnienie do żądania zwrotu nieruchomości ma charakter cywilnoprawny, jednakże jego realizacja - przeniesienie własności nieruchomości ze Skarbu Państwa z powrotem do poprzedniego właściciela, a także na jego następcę - następuje w drodze postępowania administracyjnego, a skutek rzeczowy w postaci przejścia prawa własności wywołuje nie umowa o prawo żądania zwrotu nieruchomości, lecz decyzja administracyjna - z chwilą, gdy stanie się ona ostateczna (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 18 kwietnia 1996 r., sygn. akt III CZP 29/96, postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 27 lutego 2002 r., sygn. akt III CKN 520/00). Jednym z elementów tego stosunku cywilnoprawnego jest rozstrzygnięcie kwestii rozliczeń związanych z dokonanymi działaniami na nieruchomości po jej wywłaszczeniu powodujących zwiększenie albo zmniejszenie się wartości nieruchomości. Ustawa o gospodarce nieruchomościami przewiduje bowiem zasadę, że nieruchomość podlega zwrotowi w stanie w jakim znajduje się w dniu zwrotu. Regulacja zawarta w art. 139 - 140 u.g.n. ma charakter szczególny w stosunku do unormowania obowiązującego na gruncie Kodeksu cywilnego. Zasadę rozliczeń reguluje art. 140 ust. 4 u.g.n. przewidując, że w razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, odszkodowanie, ustalone stosownie do ust. 2, pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu. Nie uwzględnia się skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości. Przepis ust. 3 stosuje się odpowiednio. Analizując treść tego przepisu należy zaznaczyć, że pojęcie "działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości" ma odmienną treść od pojęcia "nakładów" w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego. Ustawodawca zdecydował się w art. 140 ust. 4 u.g.n. odstąpić od przyjętej w trakcie obowiązywania ustawy z dnia 23 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości zasady rozliczania nakładów zwiększających wartość nieruchomości. Stosownie do § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r. w sprawie zasad i trybu rozliczeń w razie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości (Dz.U. Nr 72, poz. 315) w razie zwiększenia wartości nieruchomości po jej wywłaszczeniu właściciel, któremu zwracana jest taka nieruchomość, zwracał kwoty nakładów na tej nieruchomości, zwiększających jej wartość w chwili wydania, z wyjątkiem kosztów nakładów, z których nie może skorzystać. W myśl natomiast § 6 cytowanego rozporządzenia zwracana kwota nakładów podlegała rewaloryzacji uwzględniającej zmianę siły nabywczej pieniądza. Brak jest więc podstaw do oceny czy określone działania stanowią nakłady konieczne itp. Interpretując omawiane pojęcie nie można z treści przepisu wywieść tezy, że chodzi tylko i wyłącznie o działania stanowiące realizację celu wywłaszczenia. W tym zakresie nie można podzielić stanowiska Sądu I instancji. Należy mieć bowiem na względzie, że pojęcie to musi być interpretowane tożsamo również w odniesieniu do sytuacji, kiedy działania podjęte bezpośrednio na nieruchomości zmniejszają wartość nieruchomości. W tym zakresie należy mieć na uwadze, że w ramach postępowania o zwrot, ocenie podlegają działania podejmowane nieraz na przestrzeni kilkudziesięciu lat. W wielu przypadkach po wywłaszczeniu dochodziło do modyfikacji zamierzeń inwestycyjnych i realizacji, a podlegająca zwrotowi nieruchomość – z uwagi na niezrealizowanie celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej – została ulepszona np. grunt rolny został w pełni uzbrojony i zabudowany obiektami budowlanymi. W takim stanie faktycznym właśnie zgodnie z treścią art. 140 ust. 4 u.g.n. należy ocenić czy działania te miały wpływ na wartość nieruchomości – pozytywny bądź negatywny, bez żadnego badania czy stanowiło to realizację celu wywłaszczenia. W tym zakresie należy przywołać wyrażony w doktrynie przez T. Wosia pogląd, że "przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu. Nie uwzględnia się skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości. Należy przyjąć, że przyrost wartości nieruchomości należy uwzględnić niezależnie od tego, przez kogo – podmiot, na rzecz którego zostało dokonane wywłaszczenie, czy też przez inny podmiot (np. dzierżawcę lub najemcę) zostały poczynione nakłady na nieruchomości." – T. Woś "Wywłaszczenie nieruchomości i ich zwrot" Warszawa 2007. W przedmiotowej sprawie wystąpiła jednak specyficzna sytuacja, a mianowicie określone działania zwiększające wartość nieruchomości zostały podjęte już po wystąpieniu z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W tej kwestii Naczelny Sąd Administracyjny podziela w całości pogląd wyrażony przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Wykładnia art. 140 ust. 4 u.g.n. w takiej sytuacji musi być dokonana przez pryzmat konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego wyrażonej w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Byłoby naruszeniem wszelkich zasad państwa prawa – zobowiązanie byłego właściciela do zapłaty odszkodowania za działania poczynione na nieruchomości po dniu złożenia wniosku o jej zwrot. Należy stwierdzić, że kryterium "stanu nieruchomości z dnia zwrotu" odnosi się do stanu zgodnego z prawem. W przeciwnym razie, jak zauważa się w powołanych wyżej orzeczeniach, powstał by stan trudny do zaakceptowania z punktu widzenia kilku zasad konstytucyjnych, w tym zasady słusznego odszkodowania za wywłaszczenie i zasad zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa (art. 21 ust. 2 i art. 2 Konstytucji R.P). Pomijając już to, że samowolne nakłady z powodów ekonomicznych mogłyby w ogóle unicestwić żądanie zwrotu nieruchomości zbędnej na cel wywłaszczenia, a żądanie to ma swoje umocowanie w art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP (zob. wyrok TK z dnia 3 kwietnia 2008 r. K 6/05, OTK-A 2008/3/41). Z tych też względów zarzut naruszenia prawa materialnego wyrażony w skargach kasacyjnych sprowadzający się do błędnej wykładni art. 140 ust. 4 u.g.n. nie zasługuje na uwzględnienie. Z powyższych powodów, za nieskuteczny uznać należy również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w powiązaniu z art. 140 ust. 4 u.g.n, ponieważ wskazany przepis prawa materialnego został zinterpretowany w prawidłowy sposób przez Sąd I instancji. W tym stanie rzeczy skargi kasacyjne nie mogły być uwzględnione, bowiem wbrew stanowisku wnoszących skargi kasacyjne, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przy rozpoznawaniu sprawy, nie naruszył przepisów prawa materialnego, ani przepisów prawa procesowego. Mając na uwadze, że zarzuty skarg kasacyjnych nie są usprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargi kasacyjne. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.