II SA/Kr 579/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Jacek Bursa Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2010 r. sprawy ze skargi J.P. na decyzję Wojewody z dnia 26 lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego J.P. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Starosta decyzją z dnia 2 listopada 2009 r., znak [...], orzekł o zwrocie działki nr "1" o pow. 0,5471 ha, objętej księga wieczystą [...], obr. [...] jedn. ewid. [...], m. K., w granicach wywłaszczonej (nabytej) parceli l. kat. "2", b. gm. kat. [...], na rzecz J. P. s. J. i M. w całości, a także o zobowiązaniu J. P. do zwrotu na rzecz Gminy [...] kwoty 594 065,00 zł., odpowiadającej kwocie zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, powiększonej o kwotę stanowiącą różnicę wartości nieruchomości wywłaszczonej według stanu z dnia wywłaszczenia oraz stanu z dnia zwrotu. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia wskazał art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 138 ust. 2, art. 139, art. 140 ust. 1, 2 i 4, art. 142 i art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 261 poz. 2603 z późn. zm.) oraz art. 104 k.p.a. Orzekając w ten sposób podał, że Prezydent Miasta pismem z dnia 5 grudnia 2003 r., nr [...], powołując przepisy art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., uznał za zasadne wyłączenie się od załatwienia przedmiotowej sprawy i wystąpił do Wojewody [...] o rozważenie możliwości wyznaczenia innego organu. Po potwierdzeniu na podstawie odpisu z księgi wieczystej, że wskazana wyżej działka stanowi własność Gminy [...], postanowieniem z dnia 15 grudnia 2003 r., nr [...], Wojewoda [...] wyznaczył Starostę [...] do załatwienia przedmiotowej sprawy. Postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu nieruchomości wszczęte zostało w dniu 10 maja 2002 r. na wniosek J. P. skierowany do Prezydenta Miasta, po uprzednim zawiadomieniu strony przez Zastępcę Dyrektora Wydziału Skarbu Miasta Urzędu Miasta z dnia 13 lutego 2002 r. nr [...], o zamiarze użycia nieruchomości na cel inny niż określony w umowie sprzedaży. Roszczeniem o zwrot wnioskodawca objął nieruchomość składającą się z parceli l. kat. "2" b. gm. kat. [...], stanowiącej poprzednio jego własność, sprzedaną Skarbowi Państwa umową notarialną z dnia [...] października 1978 r., w trybie art. 6 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, jako niezbędną na cele budowy zaplecza produkcyjno -usługowego "A" w K., zgodnie z decyzją Zarządu Rozbudowy K. z dnia 20 kwietnia 1977 r., Nr [...]. Po dacie wywłaszczenia (nabycia) parcela l. kat. "2" o pow. 0,5489 ha, b. gm. kat. [...], wraz z innymi utworzyła działkę nr "3", obr. [...] jedn. ewid. [...], m. K., co potwierdza wykaz zmian nr ks. rob. [...]. Prezydent Miasta decyzją z dnia 14 czerwca 2002 r., Nr [...], odmówił zwrotu spornej części działki "3". Na skutek odwołania J. P. decyzja ta została uchylona decyzją Wojewody z dnia 2 sierpnia 2002 r. ,Nr [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Starosta [...] wskazał dalej, że aktualnie podstawą do rozpatrzenia wniosku o zwrot nieruchomości są przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Powołując treść art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 i wyjaśnił, że aby nieruchomość mogła zostać zwrócona wszystkie przesłanki, przewidziane w tych przepisach muszą zaistnieć łącznie. Dokonane w sprawie ustalenia bez wątpienia dowodzą, że pierwsze dwie przesłanki zwrotu zostały spełnione, albowiem wnioskodawca jest poprzednim właścicielem nieruchomości, a wywłaszczenie na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nastąpiło w trybie art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, wymienionego w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dla stwierdzenia, czy i trzecia przesłanka zwrotu została spełniona, należało dokonać oceny zbędności nieruchomości dla celu wywłaszczenia określonego w decyzji o wywłaszczeniu (w tym przypadku w umowie sprzedaży), w świetle wskazanego wyżej przepisu art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W tym zakresie ustalono, że przedmiotowa nieruchomość została nabyta na rzecz Skarbu Państwa umową sprzedaży z dnia [...] października 1978 r., Rep. [...], w której wskazano, że zgodnie z decyzją Zarządu Rozbudowy K. z dnia 20 kwietnia 1977 r. , Nr [...], jest ona przeznaczona na cele budowy zaplecza produkcyjno usługowego "A" w K.. Z planu realizacyjnego stanowiącego załącznik do wyżej wymienionej decyzji wynika, że w ramach wymienionej inwestycji, w granicach jej lokalizacji obejmującej kilkadziesiąt parcel katastralnych - w tym również parcelę l. kat. "2", b. gm. kat. [...], zaplanowano budowę : budynku administracyjnego socjalnego, portierni z wagami, głównego budynku warsztatowego, magazynu gotowych wyrobów ślusarskich, magazynu sprzętu, garaż wózków akumulatorowych, wiaty na materiały budowlane, magazynu technicznego, magazynu materiałów budowlanych, magazynu gazów technicznych, składu materiałów sypkich i materiałów budowlanych, magazynu wapna, dołów na wapno, zasieków na materiały opałowe, kotłownię, składu opału, składu żużlu, hydrofornię, zbiornika wody przeciwpożarowej, przepompowni ścieków, stolarni i zbrojami, składu drewna i stali pod suwnicą, głównej stacji transformatorowej, wiaty na sprzęt przed i po remoncie, myjnię, parkingu sprzętu lekkiego i średniego, składu prefabrykatów i gotowych wyrobów, parkingu sprzętu ciężkiego, placu postojowego środków transportowych, stacji paliw, parkingu samochodów osobowych, magazynu materiałów chemicznych i łatwopalnych, rezerwę terenu na składowiska, stacji transformatorowej, wieży reflektorowej, czerpni powietrza, składu odpadów produkcyjnych i opakowań zwrotnych, osadnika olejów - benzyny - błota, osadnika TOS-5, osadnika TOS-1 oraz śmietnik. Analiza treści powołanego wyżej planu realizacyjnego wykazała, że teren parceli l. kat. "2", b. gm. kat. [...] przeznaczony został na urządzenie stolarni i zbrojarni, składu drewna i stali pod suwnicą, głównego budynku warsztatowego wraz z infrastrukturą w połaci ciągów jezdnych, wokół których zaprojektowano zieleń wysoką i terenu przeznaczonego na składowisko. W przedmiotowej sprawie ustalono, że decyzją Naczelnika Dzielnicy K. z dnia 17 listopada 1978 r., Nr [...], udzielono Zjednoczeniu Budownictwa Przemysłowego "A" pozwolenia na budowę inwestycji obejmującej budowę zaplecza dla Przedsiębiorstwa Budownictwa Przemysłowego "A" w osiedlu [...]. Przy piśmie z dnia 24 kwietnia 2002 r., znak [...], Przedsiębiorstwo Budownictwa Przemysłowego "A" S. A. doręczyło Urzędowi Miasta [...] inwentaryzację zakresu robót wykonanych na zapleczu produkcyjno - usługowym "A" w [...], przeprowadzoną w dniu 12 grudnia 1985 r. Wynika z niej, że na przedmiotowym terenie zrealizowane zostały następujące roboty : makroniwelacja; dla głównego budynku warsztatowego wykonano wszystkie stopy fundamentowe, zamontowano [...] rzędów słupów i [...] płyt ściennych oraz podłoże żużlowe pod posadzki; dla stolarni i zbrojami wykonano fundamenty, osadzenie słupów, stropodach, zamontowano ślusarkę okienną oraz wykonano 50% obudowy ścian; dla kotłowni wykonano fundamenty hali kotłów wraz z montażem [...] słupów żelbetowych, konstrukcję stalową zasypników węgla wraz zamontowaniem [...] zasypników, 1 fundament pod kocioł oraz zamontowano [...] płyt ściennych; dla zbiornika wody pitnej wykonano roboty ziemne oraz krążyny drewniane pod szalunek ścian zbiornika; dla zewnętrznego doprowadzenia wody pitnej ułożony został rurociąg od studzienki wodomierzowej (bez jej wykonania) do terenu bazy; wykonano również 70 % ogrodzenia z ramek stalowych osiatkowanych na słupkach stalowych. W sprawie ustalono ponadto, że, że decyzją Naczelnika Dzielnicy K. z dnia 27 lipca 1985 r., Nr [...], przekazano w odpłatne użytkowanie, na czas nieokreślony, Przedsiębiorstwu Budownictwa Produkcji Przemysłowej "B" nieruchomość państwową położoną w b. gm. kat. [...] o łącznej powierzchni 98008 m2, w skład której weszła między innymi parcela l. kat. "2". Wymieniona decyzja został wydana na wniosek tego Przedsiębiorstwa z dnia 16 maja 1985 r., znak [...], celem realizacji zaniechanego przez "A" zadania inwestycyjnego pn. - "Zaplecze Produkcyjno - Usługowe". W dniu 29 lipca 1985 r., w Wydziale Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego K. spisany został protokół zdawczo - odbiorczy dotyczący formalnego przekazania wyżej opisanej nieruchomości państwowej Przedsiębiorstwu Budownictwa Produkcji Przemysłowej "B". Następnie, w dniu 14 sierpnia 1986 r. Naczelnik Dzielnicy K. decyzją Nr [...] udzielił Przedsiębiorstwu Budownictwa i Produkcji Przemysłowej "B" pozwolenia na budowę zaplecza produkcyjno — usługowego w os. [...], w części obejmującej: główny budynek warsztatowy, budynek stolarni i zbrojeń oraz budynek kotłowni. Z treści pisma Sądu Rejowego dla Krakowa – [...] Wydział XI Gospodarczy Krajowego Rejestru Sądowego z dnia [...] listopada 2002 r., Rej [...] wynika, że Przedsiębiorstwo Budownictwa, Odnowy Zabytków i Produkcji Przemysłowej "C" w K. (dawna nazwa: Przedsiębiorstwo Budownictwa i Produkcji Przemysłowej "B") postanowieniem z dnia [...] sierpnia 1993 r. zostało wykreślone z rejestru PP, na podstawie zarządzenia Wojewody [...] z dnia 28 czerwca 1993 r., którym przedsiębiorstwo zostało uznane za zlikwidowane. W okresie, w którym postępowanie o zwrot parceli l. kat. "2" prowadził Prezydent Miasta, w dniu 27 lutego 2002 r. i w dniu 6 czerwca 2002 r. przeprowadzone zostały rozprawy administracyjne połączone z oględzinami terenu w sprawie zwrotu nieruchomości stanowiących części działki nr "3", obr. [...] jedn. ewid. [...], odpowiadających byłym parcelom: l. kat. "2", l. kat. "4", l. kat. "5", l. kat. "6", l. lat. "7", l. kat. "8", l. kat. "9" i l. kat. "10", b. gm. kat. [...]. Z czynności tych sporządzone zostały protokoły, w których zawarto opis aktualnego wówczas zagospodarowania nieruchomości objętych wnioskiem o zwrot. Z treści protokołu spisanego w dniu 27 lutego 2002 r. wynika, że parcela l. kat. "8", b. gm. kat. [...], stanowiła od strony ul. [...] zaśmiecony, niewyrównany teren, porośnięty samosiejkami i chwastami, na którym znajdowały się również elementy z płyt betonowych, słupy betonowe, a także rury odwadniające. Parcela l. kat. "9", b. gm. kat. [...], stanowiła obszar niewyrównany, porośnięty drzewami samosiejkami, na którym porozrzucane były elementy betonowe konstrukcji, a w części zachodniej pozostałości po rozpoczętej budowie w postaci betonowych pali. Od strony ul. [...] teren przedmiotowej parceli zasypany był gruzem i śmieciami. Natomiast parcela l. kat. "10", b. gm. kat. [...] stanowiła nieużytek porośnięty trawą koszoną, na którym brak było oznaka realizacji inwestycji. Od strony ul. [...] na terenie przedmiotowej parceli znajdowały się pozostałości po ogrodzeniu w postaci betonowych słupków. Z treści protokołu spisanego w dniu 6 czerwca 2002 roku wynika, że parcele: l. kat. "11" i l. kat. "12", b. gm. kat. [...] (powstałe z podziału parcel: l. kat. "6" i l. kat. "7") w terenie stanowiły część placu wyspanego żużlem i część gruntu porośniętego niekoszoną trawą. Natomiast parcele: l. kat. "13" i l. kat. "14", b. gm. kat. [...] (również powstałe z podziału parcel: l. kat. "6" i l. kat. "7") - nie objęte niniejszym postępowaniem - weszły w skład ulicy [...]. W protokole zawarto również opis zagospodarowania innych parcel katastralnych stanowiących również część działki ewidencyjnej nr "3", obr. [...] jedn. ewid. [...], zawnioskowanych do zwrotu. W stosunku do parcel l. kat. "4" i l. kat. "5", b. gm. kat. [...] ustalono, że w terenie stanowią obszar porośnięty niekoszoną trawą, częściowo porośnięty krzakami i drzewami samosiejkami. Parcela l. kat. "2", b. gm. kat. [...] stanowiła w terenie obszar wysypany żużlem. Od ulicy [...] stały dwa rzędy słupów (w ilości [...]), które miały służyć do wybudowania hali. Następnie parcela l. kat. "2", b. gm. kat. [...], przechodziła przez 5 rzędów wiat służących jako stanowiska handlowe, a dalej przez teren porośnięty niekoszoną trawą z sześcioma mniejszymi słupami betonowymi, również przygotowanymi do budowy hali. Słupy znajdujące się na tej parceli były pozostałością po "A". W toku prowadzonego postępowania ustalono dalej, że umową z dnia 25 lipca 2002 r., Nr [...], działka nr "3", obr. [...] jedn. ewid. [...], została oddana w dzierżawę na 20 lat Fundacji Promocji Gospodarczej Regionu [...] w K. na zorganizowanie targowiska o nazwie "Giełda [...]" na terenie o powierzchni 98703 m , w tym 13248 m2 powierzchni handlowej otwartych placów giełdowych, 5400 m powierzchni handlowej pozostałej (części, akcesoria motoryzacyjne itp.), 600 m2 powierzchni usług motoryzacyjnych, 22400 m2 powierzchni parkingu, 37314 m2 powierzchni terenów zielonych (w tym przyszłe tereny wystawiennicze), 19741 m2 powierzchni dróg komunikacji wewnętrznej. Granice targowiska i usytuowanie poszczególnych powierzchni na terenie działki nr "3", obr. [...] jedn. ewid. [...], przedstawione zostały na mapie sytuacyjno - wysokościowej stanowiącej załącznik do tej umowy. W dniu 29 września 2003 r. zawarty został aneks Nr 1 do tej umowy, dotyczący wysokości czynszu dzierżawnego. Z treści pisma Wydziału Skarbu Miasta Urzędu Miast z dnia 12 grudnia 2006 r., nr [...] wynika, że wymieniona wyżej umowa dzierżawy została rozwiązana z dniem 29 września 2006 r. przez Prezydenta Miasta, z uwagi na zaległości w zapłacie dzierżawnego. Przejęcie przedmiotowej nieruchomości przez przedstawicieli Gminy Miejskiej nastąpiło z dniem 18 października 2006 r. i z tym samym dniem działka nr "3", obr. [...] jedn. ewid. [...], protokołem przekazania - przejęcia została przekazana Zarządowi Budynków Komunalnych w K. w zarząd. W protokole tym zawarto opis przejmowanej nieruchomości – hal targowych A i B. Potwierdzeniem sposobu zagospodarowania nieruchomości oznaczonej jako działka nr "3", obr. [...] jedn. ewid. [...], m. K. są kserokopie fotografii wraz załącznikiem graficznym dołączone do pisma Urzędu Miasta z dnia 12.12.2006 r. nr [...], a także treść mapy sytuacyjno - wysokościowej obejmującej przedmiotowy teren. Dokonane w sprawie ustalenia, a także zgromadzone w postępowaniu materiały i dowody, o których mowa wyżej, wskazują, że pomimo rozpoczęcia na nieruchomości państwowej, w skład której wchodziła między innymi parcela l. kat. "2", b. gm. kat. [...], w terminie zakreślonym w pkt 1 ust. 1 art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, realizacji celu wywłaszczenia, jakim była budowa zaplecza produkcyjno -usługowego "A" w K., to inwestycja ta nie została zakończona w terminie określonym w pkt 2 ust. 1 art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W świetle utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych nie jest konieczne łączne zaistnienie obu przesłanek wynikających z art. 137 ust. 1, do tego aby nieruchomość uznać za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Wystąpienie jednej z przesłanek zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu daje możliwość uznania wywłaszczonej nieruchomości za zbędną, co oznacza możliwość jej zwrotu. W związku z powyższym, iż w stosunku do opisanej wyżej nieruchomości oznaczonej jako parcela l. kat. "2", b. gm. kat. [...], stanowiącej część działki nr "3", obr. [...] jedn. ewid. [...], spełniona została przesłanka zbędności wynikająca z przepisu art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to należało uznać ją za zbędną i orzec o jej zwrocie. W celu określenia przedmiotu zwrotu geodeta uprawniony J. N. sporządził projekt podziału działki nr "3" o pow. 9,8703 ha, położonej w obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K., na działki: nr "15" o pow. 0,3561, nr "16" o pow. 0,3013 ha, nr "1" o pow. 0,5471 ha, nr "17" o pow. 0,8841 ha i nr "18" o pow. 7,7817 ha, który został przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 26 listopada 2004 roku, nr ewid. [...] i zatwierdzony decyzją Prezydenta Miasta nr [...] z dnia 12 grudnia 2005 roku, zmienioną decyzją z dnia 7 lutego 2008 roku, nr [...]. Powstała w ten sposób działka nr "1" o pow. 0,5471 ha, obr. [...] jedn. ewid. [...], w granicach parceli l. kat. "2", b. gm. kat. [...] i stanowi przedmiot zwrotu objęty niniejszą decyzją. W dniu 27 listopada 2008 r. przeprowadzono rozprawę administracyjną połączoną z oględzinami działki nr "1", obr. [...] jedn. ewid. [...], w granicach wywłaszczonej (nabytej) parceli 1. kat. "2", b. gm. kat. [...], w trakcie której stwierdzono, że jej teren wysypany był żwirem, poprzerastany trawą i chwastami. Opisane w protokole z 2002 r. rzędy słupów nadal znajdowały się na przedmiotowym terenie, przy czym przestrzenie między nimi zostały w połowie zabudowane pustakami i częściowo ocieplone styropianem oraz wykonane zostały otwory okienne i drzwiowe, w niektórych wstawione były okna i drzwi. Na terenie opisywanej działki nie stwierdzono istnienia 5 rzędów wiat, które miały służyć jako stanowiska handlowe. W części zachodniej działki nr "1", obr. [...] jedn. ewid. [...], znajdowało się [...] słupów betonowych, a teren wokół nich porośnięty był chwastami aż do granicy zachodniej. Ponadto, przy piśmie Wydziału Skarbu Miasta Urzędu Miasta z dnia 26 czerwca 2009 r. Nr [...], Nr [...] i Nr [...] doręczona została uwierzytelniona kserokopia umowy dzierżawy z dnia 25 czerwca 2009 r., Nr [...], zawartej pomiędzy Gminą [...] a firmą "S" Sp. z o. o. w K. - na okres od 30 maja 2009 r. do 29 kwietnia 2012 r. - nieruchomości położonej w K. przy ul. [...], stanowiącej działki: nr "15", nr "1", nr "17" i nr "18", obr. [...] jedn. ewid. [...], na cel: składowiska, produkcja, plac manewrowy, zaplecze budowlane, drogi dojazdowe oraz zieleń. Z treści zawartej umowy wynika, że dzierżawca został poinformowany, iż w stosunku do wyżej wymienionych działek toczy się postępowanie o ich zwrot w trybie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Starosta [...] zaznaczył, że orzeczenie o zwrocie nieruchomości pociąga za sobą obowiązek zwrotu uprzednio ustalonego odszkodowania (jak również nieruchomości zamiennej, jeżeli taka została przyznana), stosownie do treści art. 140 ust. 1 i ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W wykonaniu powyższych przepisów, w oparciu o treść umowy sprzedaży Rep. [...] z dnia 27 października 1978 r., ustalono, że z tytułu wywłaszczenia (nabycia) parceli l. kat. "2", b. gm. kat. [...], właścicielowi przyznano odszkodowanie w kwocie łącznej 69 737 zł., w tym za grunt 65 868,00 zł, a za składniki rolne 3 869,00 zł. Przedmiotem zwrotu jest działka "1" o pow. 0,5471 ha, obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K., w związku z tym do waloryzacji przyjęto kwotę 65 652,00 zł, która stanowi odszkodowanie za grunt ustalone z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, w wysokości odpowiadającej zwracanej powierzchni, tj. 5471 m2. Powyższa kwota została zwaloryzowana zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 227 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przy zastosowaniu wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w drodze obwieszczeń w Dzienniku Urzędowym RP – Monitor Polski, za okres od listopada 1978 r. do września 2009 r. i wynosi 22 495,00 zł. Z uwagi na fakt, że na terenie objętym roszczeniem o zwrot poczyniono nakłady, które mogły zmienić wartość zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości, zlecono rzeczoznawcy majątkowemu W. K. sporządzenie operatu szacunkowego, w którym ustalił on, że wskutek poczynionych nakładów na działce nr "1", obr. [...] jedn. ewid. [...], po dacie wywłaszczenia jej wartość uległa zwiększeniu o kwotę w wysokości 571 570,00 zł. Zgodnie zatem z art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami kwota zwaloryzowanego odszkodowania tj. 22 495,00 zł. została powiększona o kwotę 571 570,00 zł, równą różnicy wartości nieruchomości zwracanej, pomiędzy jej stanem z dnia wywłaszczenia i z dnia zwrotu i wynosi 594 065.00 zł. Zgodnie z art. 139 powołanej wyżej ustawy nieruchomość wywłaszczona podlega zwrotowi w stanie, w jakim się znajduje w dniu jej zwrotu, co oznacza, iż właścicielowi zwracanej działki nie przysługuje roszczenie o przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego, jak również żądanie odszkodowanie za ewentualną zmianę stanu nieruchomości powstałą po dacie wywłaszczenia. Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wnieśli w terminie Gmina Miasta [...] oraz J. P.. Gmina Miasta zarzucała, że S. K. wydał decyzję z naruszeniem przepisów rozdziału 6 działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 7 i 77 §1 k.p.a. W uzasadnieniu powyższego wskazywała jako bezsporne, że w terminie określonym w pkt 1 ust. 1 art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami zostały rozpoczęte na nieruchomości prace związane z realizacją celu wywłaszczenia, jakim była budowa zaplecza produkcyjno - usługowego "A" w K.. Kwestionowała natomiast zasadność stwierdzenia, że powyższa inwestycja nie została zakończona, a zatem została spełniona przesłanka zbędności na cel wywłaszczenia określona w pkt. 2 ust. 1 art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem skarżącej, takiej oceny Starosta dokonał wyłącznie na podstawie aktualnego zagospodarowania działki objętej postępowaniem o zwrot, gdy tymczasem w obecnym stanie prawnym o zbędności nieruchomości przesądza art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a nie ocena oparta w zasadzie na ustaleniach wynikających ze stanu faktycznego, w jakim znajdowała się nieruchomość w dniu złożenia wniosku o zwrot. Wątpliwości skarżącej budziła także okoliczność, iż Starosta oparł się na operacie szacunkowym wykonanym przez rzeczoznawcę majątkowego W. K., w którym ustalił, że wartość działki po dacie wywłaszczenia uległa powiększeniu o kwotę w wysokości 571 570,00 złotych, nie podając o jaki konkretnie operat chodzi i kiedy został on sporządzony. Z operatu szacunkowego sporządzonego przez W. K. w sierpniu 2008 r. wynika bowiem, że objęta wnioskiem o zwrot działka nr "1" zwiększyła swoją wartość o 779 410,00 zł. Organ prowadzący postępowanie o zwrot w ogóle nie odniósł się do powyższego operatu i nie wyjaśnił, na jakiej podstawie nastąpiła zmiana wyceny wartości zwracanej nieruchomości, jak również nie dokonał żadnej oceny w powyższym zakresie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony został pogląd, że sam fakt, iż wartość nieruchomości została oszacowana przez rzeczoznawcę majątkowego nie zwalnia organu pierwszej instancji od wyczerpującej oceny przedstawionych w operacie szacunkowym obliczeń stanowiących podstawę faktycznego rozstrzygnięcia w zakresie rozliczeń związanych ze zwrotem działki. J. P. zarzucał : naruszenie art. 140 ust. 4 w związku z art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że przy ustalaniu wartości nieruchomości z uwzględnieniem zmian na nieruchomości powstałych po wywłaszczeniu należy brać pod uwagę również i te zmiany na nieruchomości, które powstały po wszczęciu postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, tj. po stwierdzeniu zamiaru wykorzystania nieruchomości na cel inny niż cel wywłaszczenia i po zawiadomieniu poprzednich właścicieli o możliwości ubiegania się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, a więc zmiany, które powstały w wyniku użycia nieruchomości w celu innym niż cel wywłaszczenia; naruszenie przepisów postępowania, art. 7, art. 77 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę wiarygodności operatu szacunkowego biegłego W. K. w zakresie wyceny działki nr "1" (dawniej l.kat "2"), a także art. 141 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 8 k.p.a. poprzez nierozłożenie należności wskazanej w pkt 2 zaskarżonej decyzji na raty, a w szczególności poprzez zaniechanie poinformowania odwołującego o możliwości i konieczności złożenia takiego wniosku przed zakończeniem postępowania przed organem pierwszej instancji . Skarżący domagał się uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenia w tym zakresie co do istoty sprawy poprzez zobowiązanie odwołującego do zwrotu na rzecz Gminy [...] kwoty pieniężnej odpowiadającej kwocie uzyskanej za wywłaszczoną nieruchomość z uwzględnieniem stosownej waloryzacji tej kwoty, bez uwzględnienia wartości poczynionych na nią nakładów dokonanych po wszczęciu postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości (luty 2002 roku), a także rozłożenia należności na miesięczne raty, na okres 10 lat. Skarżący podawał, że w całości podziela ustalenia faktyczne organu pierwszej instancji oraz interpretację przepisów prawa w zakresie, w jakim organ ten uznał, iż wywłaszczona nieruchomość podlega zwrotowi w związku z niezrealizowaniem celu wywłaszczenia, jakim była budowa zaplecza produkcyjno - usługowego "A" w K. wobec niezakończenia inwestycji w terminie określonym w pkt 2 ust. 1 art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie kwestionuje także obowiązku zwrotu stosownie zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Nie zgadza się jednakże z dokonanymi rozliczeniami tam, gdzie organ oparł się jedynie na stanie faktycznym nieruchomości w chwili wywłaszczenia i w chwili zwrotu, zupełnie pomijając okoliczność, iż na nieruchomości dokonane zostały nakłady, które spowodowały znaczący wzrost jej wartości, zaś nakłady te zostały dokonane po tym, jak powzięto zamiar wykorzystania nieruchomości na cel inny niż cel wywłaszczenia oraz po wszczęciu postępowania w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Opisując dokonywane zamiany wskazywał w szczególności, że w dniu 25 lipca 2002 r., a więc po złożeniu wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, Gmina [...], władająca nieruchomością, zawarła z Fundacją Promocji Gospodarczej Regionu K. umowę dzierżawy na 20 lat między innymi przedmiotowej działki w celu zorganizowania targowiska o nazwie "Giełda [...]". Umowa ta została rozwiązana z dniem 29 września 2006 r. W trakcie jej obowiązywania dzierżawca poczynił nakłady na nieruchomość w celu realizacji działalności określonej w umowie dzierżawy. Na części wydzierżawionej nieruchomości obejmującej działkę wywłaszczoną od J. P. dzierżawca w oparciu o istniejące słupy żelbetonowe wzniósł m.in. budynek zaplecza technicznego, obecnie znajdujący się w stanie surowym, który od lipca 2002 r. pełnił funkcję hali targowej w okresie funkcjonowania giełdy [...]. Pozostała część nieruchomości została utwardzona żużlem. Podkreślał, że zgodnie z jedną z podstawowych zasad prawa wywłaszczeniowego, wywłaszczona nieruchomość może być użyta jedynie na cel wywłaszczenia. Wyraz tej zasady daje treść art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, statuującego zakaz użycia wywłaszczonej nieruchomości na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, chyba że poprzedni właściciel nie złoży wniosku o zwrot nieruchomości. To właśnie wzgląd na realizację tego celu, jaki jest ważny cel publiczny, determinuje potrzebę skorzystania ze środka stanowiącego jedną z najdrastyczniejszych form ingerencji w podstawowe prawo podmiotowe, jakim jest prawo własności. Stąd też przepisy wyraźnie wskazują, iż w wypadku gdy cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, nieruchomość winna być zwrócona poprzedniemu właścicielowi. W tym celu organ administracji winien zawiadomić poprzedniego właściciela bądź jego spadkobierców o możliwości ubiegania się o zwrot, tj. poprzez złożenie wniosku w terminie 3 miesięcznym od daty powiadomienia. Nieruchomość wywłaszczona może być przeznaczona na inny cel, lecz jedynie w wypadku, gdy poprzedni właściciel nie zażądał jej zwrotu. W niniejszej sprawie Gmina [...] po powzięciu zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel równolegle rozpoczęła procedurę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (wysłanie zawiadomień o możliwości zwrotu oraz o możliwości złożenia wniosku o zwrot) oraz realizację na nieruchomości celu innego niż cel wywłaszczenia (organizacja giełdy [...]). Pomimo tego zawierając umowę dzierżawy zezwoliła dzierżawcy na dokonywanie nakładów na nieruchomości związanych z realizacją nowego celu, tj. budowy zaleczą dla giełdy [...]. Stosownie do treści art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w razie zmian na nieruchomości, poprzedni właściciel zobowiązany jest zwrócić różnicę wartości pomiędzy stanem nieruchomości z dnia wywłaszczenia a jej stanem z dnia zwrotu. Zauważyć jednak należy, iż treść tego przepisu winna być wykładana łącznie z innymi przepisami prawa wywłaszczeniowego, tj. wyrażających zasadę dopuszczalności użycia nieruchomości jedynie w celu wywłaszczenia, jak i również statuujących obowiązek jej zwrotu w wypadku braku realizacji tego celu, a dopuszczających wykorzystanie wywłaszczonej nieruchomości w innym celu jedynie wówczas, gdy poprzedni właściciel nie zażądał jej zwrotu. Oznacza to, że zmianami na nieruchomości, mogącymi wpływać na obowiązek rozliczenia różnicy w wartości nieruchomości spowodowanej wprowadzeniem tych zmian w rozumieniu art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami mogą być jedynie takie zmiany, które powstały w wyniku podjętych na nieruchomości działań związanych z realizacją celu wywłaszczenia. Realizacja jakichkolwiek innych celów przed zakończeniem postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości odbywać się może jedynie na ryzyko dysponenta nieruchomości, a koszty z tym związane nie mogą obciążać poprzedniego właściciela. W istocie bowiem, to na poprzedniego właściciela przerzucane byłyby koszty bezprawnego działania, jakim jest realizacja na nieruchomości innego celu niż cel wywłaszczenia, pomimo zażądania zwrotu tej nieruchomości w terminie przewidzianym przepisami prawa. Zdaniem J. P., poprzedni właściciel nie może ponosić kosztów związanych z poczynieniem na nieruchomości nakładów w wyniku realizacji celu innego niż cel wywłaszczenia. Stąd też zobowiązanie go do zwrotu kwoty 594 065,00 zł, obejmującej przede wszystkim wzrost wartości nieruchomości w wyniku wzniesienia na niej budynku w celu niezwiązanym z realizacją celu wywłaszczenia, dodatkowo po wszczęciu postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, było niedopuszczalne. Opinia biegłego d/s szacowania nieruchomości winna porównywać stan nieruchomości z chwili wywłaszczenia oraz z chwili zwrotu, z wyłączeniem jednak wszelkich nakładów dokonanych po lutym 2002 r., kiedy to zostało wszczęte postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości i kiedy z całą pewnością dysponent nieruchomości powziął zamiar użycia jej w celu innym niż cel wywłaszczenia. Skarżący może zobowiązany zostać jedynie do zwrotu kwoty powstałej w wyniku obliczenia różnicy pomiędzy wartością nieruchomości według stanu na dzień wywłaszczenia i według stanu na dzień rozpoczęcia realizacji celu innego niż cel wywłaszczenia, tj. wartości tych urządzeń, które powstały w wyniku realizacji celu wywłaszczenia. Na marginesie, do rozważenia pozostaje kwestia, czy wysypanie części nieruchomości żużlem oraz wzniesienie kilkudziesięciu żelbetowych łupów w istocie spowodowało wzrost wartości nieruchomości. Taki stan rzeczy w przekonaniu skarżącego generować może jedynie koszty związane z usunięciem tych urządzeń dla wykorzystania nieruchomości w innym celu. Urządzenia te nie mogą powodować wzrostu wartości wywłaszczonej nieruchomości. Skarżący podnosił dalej, że w decyzji błędnie określono wysokość należnego Gminie [...] odszkodowania. Nawet przy przyjęciu, że jest on zobowiązany do zwrotu różnicy wartości wynikającej z dokonania nakładów w celu realizacji na nieruchomości celu innego niż wywłaszczenie. Stosownie do ustaleń zawartych w zaskarżonej decyzji, do waloryzacji przyjęto kwotę 65 652,00 zł. zapłaconą za grunt w 1978 r. w odniesieniu do zwracanej powierzchni 5471 m2 . Kwota ta została zwaloryzowana przy zastosowaniu odpowiednich wskaźników GUS i wynosi 28 495 zł., i jako taka winna być podstawą dalszych ewentualnych doliczeń z uwagi na zmianę wartości nieruchomości w wyniku działań podjętych na nieruchomości, tj. podlega ona pomniejszeniu lub powiększeniu o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Stosownie do zd. 2 ust. 4 art. 140 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu. Należy więc porównać cenę nieruchomości według stanu na dzień wywłaszczenia oraz stanu na dzień zwrotu i różnicę dodać (bądź odjąć) do ustalonej kwoty 28 495 r. Należy brać jednak brać pod uwagę aktualną wartość rynkową nieruchomości według stanu na dzień wywłaszczenia oraz na dzień zwrotu. Biegły przyjął w operacie szacunkowym, że w odniesieniu do wartości według stanu na dzień wywłaszczenia, należy przyjąć wartość samego gruntu, który biegły wyszacował w odniesieniu do wszystkich nieruchomości uwzględnionych w operacie (działki: "15", "16", "1" oraz "17") na 8,79 zł za m2 . Po pomnożeniu przez powierzchnię działki daję to kwotę 48 090 zł (s. 14 operatu). Natomiast w odniesieniu do wartości rynkowej działki z chwili zwrotu, biegły określił ją na kwotę 470 500 zł (przy przyjęciu ceny 86 zł/m2 - s. 18 operatu). Tak więc różnicą w wartości nieruchomości z uwagi na działania podjęte bezpośrednio na niej, w rozumieniu art. 140 ust. 4 u.g.n., jest różnica pomiędzy aktualną wartością rynkową działki (470 500 zł) a wartością działki wg stanu na dzień wywłaszczenia (48 090 zł), która daje kwotę 422 410 zł. Do tej kwoty należałoby doliczyć kwotę 28 495 zł, stanowiącą zwaloryzowane odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość, co łącznie daje kwotę 450 905 zł. Wskazana w decyzji kwota jest więc niezrozumiała. W szczególności zauważyć należy, że pod uwagę winna być brana wartość rynkowa nieruchomości, a nie wartość odtworzeniowa postawionego na nieruchomości budynku. Metoda odtworzeniowa jest w tym wypadku błędna, bowiem istotna z punktu widzenia art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest wartość rynkowa nieruchomości, która, co oczywiste, może być inna niż wartość odtworzeniowa. Rozpoznając wniesione odwołania, Wojewoda decyzją z 26 lutego 2010 r., znak [...], na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) oraz art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i treść wniesionych odwołań, stwierdzając, że zarzuty zgłoszone przez Gminę [...] częściowo są zasadne. Wskazał, iż zgodnie z art. 140 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zwrot nieruchomości na rzecz poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy oznacza obowiązek zwrotu Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, wypłaconego odszkodowania. W razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych na niej po wywłaszczeniu, również kwota podlegająca zwrotowi ulega zmianie. Jeżeli wartość nieruchomości ulegnie zmniejszeniu, wówczas wartość odszkodowania podlegającego zwrotowi ulega odpowiedniemu zmniejszeniu. W przypadku zaś zwiększenia się wartości nieruchomości, właściciel zwraca odszkodowanie powiększone o kwotę równą przyrostowi wartości nieruchomości. Przy ustalaniu różnicy wartości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz jej stan z dnia zwrotu (art. 140 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Ustalenie stopnia zwiększenia albo zmniejszenia wartości nieruchomości następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego (art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami). W aktach sprawy znajduje się operat szacunkowy autorstwa W. K. z dnia 4 sierpnia 2008 r., w którym stopień zwiększenia wartości działki nr "1", obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K. został oszacowany na kwotę 779 410,00 zł. Tymczasem w zaskarżonej decyzji Starosta wskazał, że rzeczoznawca określił ten wzrost na kwotę 571 570,00 zł., nie podając przy tym faktycznie żadnych informacji odnośnie tego na podstawie jakiej konkretnie wyceny kwota ta została ustalona, a zwłaszcza kiedy wycena została sporządzona. Faktem jest, że w aktach znajdują się fragmenty operatu sporządzonego również przez W. K., gdzie określono wzrost wartości działki nr "1" na kwotę 571 570,00 zł, a więc taką jaka podana jest w decyzji organu pierwszej instancji. Należy jednak zauważyć, że brak jest zarówno w aktach sprawy, jak i w uzasadnieniu samej decyzji jakichkolwiek wyjaśnień na ten temat ze strony organu prowadzącego przedmiotowe postępowanie. W efekcie w ogóle nie wiadomo czy dokument ten jest może aktualizacją wcześniejszego operatu, czy też po prostu inną wyceną sporządzoną z nieznanych przyczyn przez tego samego rzeczoznawcę. Należy przy tym dodać, że te fragmenty operatu mają postać jedynie nieuwierzytelnionych kserokopii, zaś z ich treści nie wynika by stanowiły aktualizację operatu szacunkowego sporządzonego w sierpniu 2008 r. zwłaszcza, iż jako data sporządzenia wyceny podany jest również dzień 4 sierpnia 2008 r. Zgodnie z treścią art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Oznacza to, że wartość nieruchomości ustalona przez biegłego w operacie szacunkowym zachowuje aktualność przez wspomniany wyżej okres, jeżeli na lokalnym rynku nieruchomości nie nastąpią w tym czasie zmiany między innymi co do cen nieruchomości, które w konsekwencji powodowałyby, iż wartość nieruchomości określona w operacie szacunkowym utraci jednak swą aktualność przed upływem 12 miesięcy od dnia jego sporządzenia. Powyższe oznacza, że w momencie wydawania decyzji o zwrocie nieruchomości (tj. w dniu 2 listopada 2009 r.) Starosta orzekając o rozliczeniach oparł się na nieaktualnej już opinii biegłego, a tym samym naruszył przepisy dotyczące przeprowadzenia postępowania dowodowego. Starosta nie tylko nie ocenił operatu szacunkowego na którym się oparł, ale w ogóle nie wyjaśnił okoliczności jego sporządzenia, oraz nie dołączył go w sposób prawidłowy do akt postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W powyższym kontekście organ odwoławczy zauważył też, że z treści obu wniesionych odwołań, jak również z samych akt wynika, iż Gmina [...] jak i J. P. nie byli właściwie poinformowani o okolicznościach pozyskania przez organ pierwszej instancji opinii biegłego. W dalszych wywodach Wojewoda nie podzielił stanowiska zawartego w odwołaniu J. P. odnośnie bezzasadności uwzględniania w ramach wzrostu wartości nieruchomości nakładów poczynionych na niej już po zgłoszeniu roszczenia o zwrot, przez dzierżawcę tego obszaru bez jakiegokolwiek związku z celem wywłaszczenia. W tym zakresie wyjaśnił, że zgodnie z ugruntowanym już w tym zakresie poglądem doktryny prawniczej przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu. Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Wojewody z 26 lutego 2010 r., znak [...], J. P. domagał się uchylenia decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. Skarżący zarzucał naruszenia art. 140 ust. 4 w związku z art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że przy ustalaniu wartości nieruchomości z uwzględnieniem zmian na nieruchomości powstałych po wywłaszczeniu należy brać pod uwagę również i te zmiany na nieruchomości które powstały po wszczęciu postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, tj. po stwierdzeniu zamiaru wykorzystania nieruchomości na cel inny niż cel wywłaszczenia i po zawiadomieniu poprzednich właścicieli o możliwości ubiegania się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, a więc zmiany, które powstały w wyniku użycia nieruchomości w celu innym niż cel wywłaszczenia. W uzasadnieniu skargi wskazywał, że organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji co do uwzględnienia w ramach wartości nieruchomości nakładów poczynionych po zgłoszeniu wniosku o zwrot. W konsekwencji, pomimo uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania jedyna zmiana dotyczyć może wartości przedmiotowej nieruchomości wobec zastrzeżeń co do operatu szacunkowego, a nie zasady i możliwości uwzględnienia przy zwrocie wartości nakładów, które kwestionuje skarżący. Nie podzielając stanowiska prezentowanego przez organu obu instancji powoływał argumenty podnoszone uprzednio w odwołaniu. Wskazywał dodatkowo, że przyjęcie argumentacji prezentowanej w decyzjach oznaczałoby akceptację dla działań organów administracji naruszających jedną z podstawowych zasad obowiązującego porządku prawnego, tj. zasadę zaufania obywateli do działań organów władzy publicznej. Trudno uznać za zgodne z tą zasadą postępowanie organu, który mając wiadomość o zgłoszonym zgodnie z ustawą o gospodarce nieruchomościami roszczeniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, pozwala na dokonanie na będącej przedmiotem postępowania o zwrot nieruchomości nakładów przez osobie trzecią, bez jakiegokolwiek związku z celem wywłaszczenia, a następnie obciąża osobę ubiegającą się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wartością poczynionych w ten sposób nakładów. W praktyce takie postępowanie może uniemożliwić dochodzenie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Dokonanie we wskazany wyżej sposób nakładów, których obowiązkiem obciążony będzie osoba ubiegająca się o zwrot, niejednokrotnie - tak jak w wypadku skarżącego, oznaczać będzie faktyczne pozbawienie prawa zwrotu, wobec niemożliwości zwrotu różnicy wartości wywołanej przedmiotowymi nakładami. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm. ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153,poz. 1270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi ( art. 134 §1 p.p.s.a. ), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy ( art. 135 p.p.s.a. ) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń oraz okoliczności wynikające z przestawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału i przebiegu postępowania skargę należy uznać za zasadną. Podstawę rozstrzygnięcia o zobowiązaniu skarżącego J. P. do zwrotu kwoty odpowiadającej zwaloryzowanemu odszkodowaniu, powiększonemu o kwotę będącą różnicą wartości nieruchomości wywłaszczonej według stanu z dnia wywłaszczenia oraz stanu z dnia zwrotu był art. 140 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 261 poz. 2603 z późn. zm. – dalej w skrócie ugn). Zgodnie z treścią art. 140 ust. 1 ugn, w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania. Odszkodowanie pieniężne podlega waloryzacji, z tym że jego wysokość po waloryzacji, z zastrzeżeniem art. 217 ust. 2, nie może być wyższa niż wartość rynkowa nieruchomości w dniu zwrotu, a jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, nie może być wyższa niż jej wartość odtworzeniowa (art. 140 ust. 2). Stosownie zaś, do art. 140 ust. 4 ugn, w razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, odszkodowanie, ustalone stosownie do ust. 2, pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu, nie uwzględniając skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości. Wyrwany z kontekstu innych regulacji normujących kompleksowo zwrot wywłaszczonych nieruchomości i czytany w taki właśnie sposób przepis art. 140 ust. 4 ugn mógłby oznaczać, że w razie każdej zmiany wartości nieruchomości wywołanej działaniami podjętymi bezpośrednio na niej po wywłaszczeniu do momentu zwrotu kwota odszkodowania musi zostać zmodyfikowana, o ile działania te mają wpływ na wartość nieruchomości. W takim wypadku – pozostając na gruncie wykładni językowej – należałoby uznać, że efekt działania skierowanego bezpośrednio na nieruchomość, dowolnego podmiotu, posiadającego do nieruchomości tytuł prawny, jak również nie posiadającego takiego tytułu, podjęty w dowolnym celu, lecz powiększającego wartość nieruchomości wywłaszczonej, winien być uwzględniony przy ustaleniu kwoty, której zwrot będzie obowiązkiem wnioskodawcy. Orzecznictwo sądowe generalnie przyznaje prymat wykładni językowej i traktując ją jako zasadę wskazując, że jeżeli jej rezultat nie pozostawia wątpliwości co do zakresu normy, zbędne czy wręcz niedopuszczalne jest sięganie do pozostałych metod, takich jak wykładnia systemowa czy celowościowa. Jednocześnie podkreśla jednak, że założenie prymatu wykładni językowej nie może prowadzić do całkowitej negacji pozostałych metod (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 kwietnia 2010 roku, sygn. akt III SA/Wa 15/10, dostępny w internetowej bazie orzecznictwa sądów administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/51FE0EB32C). Przyjmuje, że w wyjątkowych sytuacjach wolno odstąpić od literalnego znaczenia przepisu. Może to mieć miejsce, gdy wykładnia językowa pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią innych norm, prowadzi do absurdalnych z punktu widzenia społecznego lub ekonomicznego konsekwencji, rażąco niesprawiedliwych rozstrzygnięć lub pozostaje w oczywistej sprzeczności z powszechnie akceptowanymi normami moralnymi (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lutego 2010, sygn. akt I OSK 515/09, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/207A69DBDF oraz powołane w nim dalsze orzecznictwo). Jeżeli wynik wykładni językowej nie może zostać zaakceptowany ze względu na konsekwencje o charakterze systemowym, należy posiłkować się systemową metodą wykładni ( tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 października 2009 roku, sygn. akt I OSK 1499/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/DBFD6FDF60). Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę uznaje, że li tylko gramatyczna wykładnia art. 140 ust. 4 ugn nie jest wystarczająca, zaś ograniczenie się do niej, względnie przyznanie prymatu wynikom takiej interpretacji, nie jest uzasadnione albowiem pozostaje w sprzeczności z celami instytucji wywłaszczenia, a także zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Dokonując dalej idącej wykładni art. 140 ust. 4 ugn należy wskazać, że analizowany przepis nie może być rozumiany z pominięciem innych unormowań ustawy o gospodarce nieruchomościami, a zatem konieczne jest zastosowanie wykładni systemowej. Zakłada ona, że ustawa o gospodarce nieruchomościami stanowi zamkniętą i spójną całość. Trzeba zatem mięć na względzie, że art. 136 ust. 1 przewiduje wyraźny zakaz użycia nieruchomości wywłaszczonej na inny cel, niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Nadto, art. 136 ust. 2 ugn nakłada na właściwy organ obowiązek zawiadomienia poprzedniego właściciela ( albo jego spadkobierców ) o powzięciu zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel, co ma być połączone z informacją o możliwości zwrotu nieruchomości. Roszczenie o zwrot wygasa, jeżeli nie zostanie złożone w ciągu trzech miesięcy od zawiadomienia o możliwości zwrotu (art. 136 ust. 5 ugn). Przyjmuje się, że 137 ust. 1 ugn zawiera legalną definicję zbędności nieruchomości wywłaszczonej. Stanowi on, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Rozliczenie związane ze zwrotem wywłaszczonej nieruchomości stanowi tylko element tej instytucji, stąd dla zachowania spójności systemu art. 140 ust. 4 ugn musi być interpretowane w związku z art. 136 ust. 1, ust. 2 i art. 137 ugn. Z tych właśnie przepisów wynika jednoznaczny zakaz użycia nieruchomości wywłaszczonej na inny cel, niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, a także obowiązek sygnalizacji zamiaru zamiany celu wywłaszczenia, jak również uzależnienie obowiązku zwrotu od woli właściciela oraz możliwość przywrócenia poprzednich stosunków własnościowych choćby tylko co do w części wywłaszczonej nieruchomości. To zaś wskazuje jednoznacznie na dążenie ustawodawcy do zapobieżenia nadużywaniu instytucji wywłaszczenia nieruchomości oraz zapewnienia realnej możliwości ich zwrotu poprzedniemu właścicielowi warunkowanej jego wolą. Powyższe nie może zostać obojętne przy interpretacji celowościowej przepisów rozliczeniowych. Treść art. 136 ust. 1 ugn wprowadzającego zakaz użycia nieruchomości na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, poprzez użycie sformułowania - " z uwzględnieniem art. 137 " wskazuje, że pewna swoboda w zakresie sposobu zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości - w tym podejmowania działań wpływających na jej wartość innych niż zgodne z celem wywłaszczenia - może mieć miejsce jedynie do momentu, w którym Skarb Państwa albo jednostka samorządu terytorialnego winna liczyć się z obowiązkiem zwrotu nieruchomości. Zamieszczone art. 136 ust. 1 ugn odesłanie do art. 137 ugn musi być zatem rozumiane w taki sposób, że przez okres wskazany w tym przepisie, aktualny właściciel nieruchomości wywłaszczonej nie rezygnując z zamiaru realizacji celu wywłaszczenia, którego nie wykonuje z uwagi na koniczność przygotowania inwestycji lub istniejące przeszkody, może doraźnie zmieniać sposób jej zagospodarowania, zaś będące wynikiem tych działań zmiany wartości nieruchomości winny być następnie uwzględnione przy rozliczeniach, o których mowa w art. 140 ust. 4 ustawy. Nie można jednak przyjąć, aby w zakresie wzrostu wartości nieruchomości zostały uwzględnione te działania na przedmiocie wywłaszczenia, które zostały podjęte z naruszeniem zakazu wykorzystywania nieruchomości na cel inny, niż cel wywłaszczenia z uwzględnieniem wynikającego z art. 136 ust. 1 oraz terminów określonych w art. 137 ugn. Zaakceptowanie przeciwnego poglądu prowadzi w skutkach do możliwości obejścia jednoznacznego zakazu przeznaczania nieruchomości na cel inny niż przewidziany w decyzji o wywłaszczeniu oraz pozbawienia uprawnionych do żądania zwrotu realnej możliwości realizacji roszczenia, poprzez tworzenie faktów dokonanych, w tym barier finansowych, których nie niweczy nawet możliwość rozłożenia odszkodowania na raty, na zasadach przewidzianych w art. 141 ugn. W świetle brzmienia art. 136 ust. 1 ugn, jak również uwzględniając regulację z art. 136 ust. 2 ugn nie ma racjonalnego uzasadnienia dla obciążania właściciela nieruchomości, który zgłosił żądanie w trybie art. 136 ust. 3 ugn należnościami związanymi z działaniami podejmowanymi przez jakiekolwiek podmioty innymi niż związane z realizacją celu wywłaszczenia. Takie podstawy nie istnieją tym bardziej w sytuacji, gdy niezwiązane z realizacją celu wywłaszczenia działania bezpośrednio na nieruchomości zostały podjęte już po zawiadomieniu właściciela o możliwości jej zwrotu oraz złożeniu przez niego stosownego wniosku w terminie przewidzianym w art. 136 ust. 5. Zważyć należ także, że takie podejmowane wbrew zakazowi z art. 136 ust. 1 ugn, a więc naruszające prawo działania stwarzały by możliwość do dochodzenia roszczeń odszkodowawczych na drodze cywilnoprawnej. Zupełnie innym zagadnieniem jest natomiast niemożność żądania przez właściciela przywrócenia stanu poprzedniego albo odszkodowania z uwagi na regulację z art. 139 ugn, w myśl której nieruchomość wywłaszczona podlega zwrotowi w stanie, w jakim znajduje się w dniu jej zwrotu. Powyższa interpretacja jest wykładnią prokonstytucyjną, bowiem ma na względzie szczególną ochronę własności. W tym zakresie można wskazać, że jeszcze przed wejściem w życie obecnej ustawy zasadniczej, w orzeczeniu z 15 lipca 1996 r., sygn. akt K 5/96 (OTK 1996/4/30), Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że interpretacja przepisów ustawowych musi być zawsze dokonywana przy zastosowaniu techniki wykładni ustawy w zgodzie z konstytucją. Pogląd ten wydaje się nie budzić wątpliwości, będąc akceptowanym tak przez Sąd Najwyższy, jak i Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd Najwyższy powtórzył tę tezę wskazując, że nie tylko prawem, ale i obowiązkiem każdego sądu jest interpretowanie przepisów ustaw w sposób zgodny z Konstytucją RP (zob. uchwałę z 20 czerwca 2000 roku, sygn. akt I KZP 14/00, OSNKW 2000/7-8/59, Biul. SN 2000/6/17). Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym już wyroku z 7 października 2009 r., sygn. akt I OSK 1499/08 podał, że granice wykładni językowej nie są bezwzględne i ich przekroczenie uzasadnione jest między innymi wówczas, gdy należy odwołać się do wartości konstytucyjnych. Z kolei w uchwale z 29 czerwca 2009 r., sygn. akt I FPS 9/08, ONSAiWSA 2009/5/87, POP 2009/4/343 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że wykładni przepisów trzeba dokonywać w zgodzie z Konstytucją – tak, aby nie godziła ona w zasady demokratycznego państwa prawa; wykładnia w zgodzie z Konstytucją oznacza, że ustalony sens normy prawnej nie może być sprzeczny z konstytucyjnym porządkiem prawnym. W orzecznictwie wskazuje się również, że przepisy ustawy zasadniczej dostarczają wskazówek pozwalających na właściwą wykładnię ustawy i innych aktów prawa powszechnie obowiązującego, ich zakresu stosowania, a także zakresu ich obowiązywania (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 1 marca 2006 roku, sygn. akt II OSK 293/05, Lex Omega nr 198191, a także z 26 maja 2009 roku, sygn. akt II OSK 290/09, Lex Omega nr 505239). Artykuł 21 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia, zaś w ust. 2., iż wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 24 października 2001 r., sygn. akt SK 22/01 (OTK ZU nr 7/2001, poz. 216) wskazał, że po wejściu w życie Konstytucji z 1997 r. zasadę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości należy traktować jako oczywistą konsekwencję art. 21 ust. 2 Konstytucji, który dopuszczając wywłaszczenie "jedynie na cele publiczne" tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej rzeczy. Zdaniem Trybunału pamiętać przy tym należy o szerokim pojmowaniu konstytucyjnego pojęcia "wywłaszczenie", które wykracza swoim zakresem poza pojęcie "wywłaszczenie" zawarte w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Nakłada to obowiązek dopuszczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w tych wszystkich wypadkach, gdy nie zostanie ona wykorzystana na ten cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia. Ponadto, wszelkie przepisy rangi ustawowej muszą być interpretowane z uwzględnieniem zasady demokratycznego państwa prawnego, wprost wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP. Również ta norma stoi na przeszkodzie zaakceptowaniu wyłącznie literalnej wykładni art. 140 ust. 4 ugn. Zasadzie demokratycznego państwa prawnego sprzeciwia się bowiem takie rozumienie tego przepisu, które pozwalałoby na usankcjonowanie bezprawnego działania aktualnego właściciela nieruchomości wywłaszczonej, który mogąc się spodziewać konieczności jej zwrotu i zdając sobie sprawę, że toczy się postępowanie w tym przedmiocie wywołane wnioskiem byłego właściciela , czyni nakłady na nieruchomość mogące udaremnić odzyskanie używanej niezgodnie z celem wywłaszczenia nieruchomości. Taką właśnie formą usankcjonowania działań prowadzonych z naruszeniem art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami byłoby przyjęcie, że poprzedni właściciel ma być zobowiązany do zwrotu różnicy wartości wynikającej ze wszelkich działań przedsięwziętych na wywłaszczonej nieruchomości, niezależnie od tego czy miały miejsce przed, czy też po złożeniu przez niego wniosku o zwrot. Powyższe oznacza, że wykładnia art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zgodzie z art. 2 oraz art. 21 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP prowadzi do rezultatów zbieżnych z wynikami interpretacji tegoż przepisu przez pryzmat art. 136 ust. 1 oraz 137 ustawy. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym sprawę dla zapewnienia zgodności z Konstytucją przepisu art. 140 ust. 4 ugn oraz uczynienia realną instytucji zwrotu wywłaszczonych nieruchomości konieczne jest dokonanie interpretacji wyżej prezentowanej, w której prymat przyznaje się wynikom wykładni systemowej i celowościowej, w sposób zawężający wobec rezultatów jakie dawałaby li tylko wykładnia językowa. Taka wykładnia nie narusza przysługującego Skarbowi Państwa albo jednostkom samorządu terytorialnego prawa własności. Stosownie do art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. W zgodzie z tym przepisem pozostaje art. 140 k.c., który określa treść i granice prawa własności. Przepis ten stanowi, że : " W granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą." Nabycie własności przez wywłaszczenie determinuje sposób wykonywania tego prawa, czego dobitnym wyrazem jest zakaz przewidziany w art. 136 ust. 1 ugn. W okresie obowiązywania ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 z późn. zm. ) taki zakaz wynikał również z całokształtu regulacji dotyczących wywłaszczenia oraz zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. W świetle powyższego zarzut podnoszony w skardze, dotyczące naruszenia art. 140 ust. 4 w związku z art. 136 ust. 1 ugn jest zasadny. Niezależnie od zarzutów skargi należy stwierdzić, że zarówno zaskarżona, jaki poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie odpowiadają prawu także z innych przyczyn. Stosownie do art. 7 k.p.a. - w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności i wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji, a także przewidziany w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. obowiązek zawarcia w decyzji uzasadnienie faktycznego - które powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także uzasadnienie prawnego, zwierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Przestrzeganie obowiązków organów w zakresie uzasadniania faktycznego decyzji ma też ścisły związek z przyjętą w art. 80 k.p.a. zasadą swobodnej oceny dowodów, która nie może być jednak dowolna. Obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę w ramach motywowania podjętej decyzji jest ustosunkowanie się w jej uzasadnieniu do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Brak odniesienia się przez organ rozstrzygający sprawę do podnoszonych przez stronę zarzutów stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy ( por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14.04.2005r. III SA/Wa 180/05, zam zb. LEX nr 166546 ). Zaskarżona decyzja wskazuje jako podstawę procesową art. 138 § 2 k.p.a., stosownie do którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W sprawie niniejszej istniały podstawy do wydania orzeczenia o charakterze kasatoryjnym i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji celem uzupełnienia postępowania wyjaśniającego i ponownego rozpatrzenia. Należy się zgodzić z Wojewodą, że organ pierwszej instancji dokonał dowolnej oceny materiału dowodowego dotyczącego rozliczeń z przyczyn innych niż determinowane sporną wykładnią przepisów prawa materialnego, czym naruszył art. 7 k.p.a., art. 77 §1 k.p.a., art. 80 k.p.a oraz art. 107 §1 i 3 k.p.a. Organ odwoławczy nie dostrzegł jednak podobnych uchybień o charakterze proceduralnym w kwestii ustalenia, czy na przedmiotowej nieruchomości zrealizowana w latach poprzednich cel wywłaszczenia. Organ pierwszej instancji całkowicie pominął bowiem konieczność zbadania, jakie były losy spornej nieruchomości po roku 1986r. Właśnie wówczas, decyzją Naczelnika Dzielnicy K. z dnia 27 lipca 1985 r. nr [...], przy rozpoczętej już w myśl ustaleń organu pierwszej instancji realizacji celu wywłaszczenia, przedmiotową nieruchomość przekazano w użytkowanie odpłatne, na czas nieokreślony, Przedsiębiorstwu Budownictwa Produkcji Przemysłowej "B". Dla tego podmiotu decyzją Naczelnika Dzielnicy K. z dnia 14 sierpnia 1986 r. zostało wydane pozwolenie na budowę zaplecza produkcyjno — usługowego w os. [...], w części obejmującej: główny budynek warsztatowy, budynek stolarni i zbrojeń oraz budynek kotłowni (znak [...]). Kolejne ustalenia organu pierwszej instancji dotyczą już stanu nieruchomości z chwili prowadzenia postępowania o jej zwrot. W świetle przesłanek uznania nieruchomości wywłaszczonej za zbędną na cel wywłaszczenia z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tak poczynione ustalenia nie wystarczały do rozstrzygnięcia, czy nieruchomość istotnie stała się zbędna i podlega zwrotowi. Nie zostało ustalone i nie podejmowano próby ustalenia, czy Zjednoczenie Budownictwa Przemysłowego "[...]" przystąpiło do realizacji inwestycji, objętej pozwoleniem na budowę z 17 listopada 1978 r. oraz czy zakończył roboty budowlane. Obecny stan zabudowy nieruchomości nie może dać jednoznacznej odpowiedzi na to pytanie. Uznać zatem należy, że organ pierwszej instancji nie ustalił wszystkich faktów istotnych dla załatwienia sprawy. Wojewoda nie dostrzegając tych wad proceduralnych, również dopuścił się naruszenia przepisów art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107§1 i 3 k.p.a, przy czym w tym zakresie zaniechał także odpowiedzi na wyraźne zarzuty odwołania Gminy Miasta. Nie tylko decyzja organu pierwszej instancji, ale również zaskarżona decyzja kasacyjna została wydane z naruszeniem prawa materialnego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto, zaskarżona decyzja zawiera jedynie częściowo trafne zalecenia co do dalszego toku postępowania. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I. sentencji wyroku biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a. Rzeczą organów administracji publicznej przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie eliminacja wytkniętych uchybień proceduralnych oraz wydanie stosownego rozstrzygnięcia uwzględniającego prezentowaną wyżej wykładnię przepisów prawa materialnego. Podstawę prawną orzeczenia zawartego w pkt II. sentencji wyroku stanowi art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono zgodnie z treścią art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., jak w pkt III. sentencji wyroku.