I OSK 2056/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) sędzia NSA Anna Lech Protokolant asystent sędziego Konrad Młynkiewicz po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lipca 2010 r. sygn. akt VIII SA/Wa 294/10 w sprawie ze skargi J.Sz., M.W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 14 stycznia 2010 r. nr BO7w/781-O-187/09 w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 lipca 2010 r. po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.Sz., M.W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości 1) uchylił zaskarżoną decyzję; 2) stwierdził, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądził od Ministra Infrastruktury solidarnie na rzecz skarżących kwotę 474 (czterysta siedemdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] ustalił lokalizację drogi ekspresowej S7 na odcinku [...] od km [...], zatwierdził projekt podziału nieruchomości na potrzeby powyższej inwestycji oraz nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W wyniku dokonanego wówczas podziału z działki nr [...] powstała m.in. działka nr [...] o powierzchni 0,1393 ha, zaś z podziału działki nr 51 powstała działka nr [...] o powierzchni 0,0832 ha, położone w obrębie K., gmina B.D., powiat grójecki. Działki te zostały przeznaczone pod inwestycje celu publicznego – rozbudowę drogi krajowej nr 7. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2005 r. wystąpił do Wojewody Mazowieckiego o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego i udzielenie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie ww. nieruchomości i nadanie tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że przedmiotowe nieruchomości nie posiadają założonej księgi wieczystej w Sądzie Rejonowym w G. Natomiast z zapisów w rejestrze gruntów oraz postanowień aktu notarialnego Rep. A Nr [...] wynika, że właścicielami działek są J.Sz. oraz jej mąż S.Sz. Z dokumentów sprawy (aktu zgonu) wynika, że S.Sz. zmarł, a spadkobiercy nie wykazali praw do spadku do powołanych nieruchomości w związku z czym brak jest możliwości nabycia ww. nieruchomości na drodze cywilnoprawnej. Powyższe spowodowało, iż postępowanie w sprawie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości prowadzone było z nieuregulowanego stanu prawnego. W dniu 6 lutego 2006 r. wydane zostało ogłoszenie o wszczęciu postępowania w sprawie wywłaszczenia m.in. działek nr [...]. W dniu 22 lutego 2008 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad dołączył do akt sprawy postanowienie Sądu Rejonowego w Grójcu I Wydział Cywilny z dnia [...] marca 2005 r. sygn. akt [...] stwierdzające, że spadek po S.Sz. na podstawie ustawy nabyły: żona J.Sz. oraz córki T.B. Sz.-K. i M.E.W. każda z nich w 1/3 części jak również, że wchodzące w skład spadku gospodarstwo rolne dziedziczą na podstawie ustawy żona J.Sz. oraz córki T.B.Sz.-K. i M.E.W. w 1/3 części każda z nich. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia 8 stycznia 2009 r. Nr [...] na podstawie art. 15 ust. 1, art. 16 ust. 1 i art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 721) w związku z art. 6 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2008 r. Nr 154, poz. 958) oraz art. 112 ust. 1, 2 i 3, art. 113 ust. 1, art. 119 ust. 1, art. 121 ust. 1, art. 128 ust. 1, art. 132 ust. 1, 2, art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 5 sierpnia 2005 r. orzekł: 1) o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa, na cel publiczny jakim jest przebudowa drogi krajowej nr 7 i dostosowanie do parametrów drogi ekspresowej klasy S na odcinku [...] nieruchomości położonej w obrębie K., gmina B.D., powiat grójecki, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o powierzchni 0,1393 ha i nr [...] o powierzchni 0,0832 ha, stanowiącej własność J.Sz., T.B.Sz.-K. i M.E.W. po 1/3 części każdej z nich; 2) o przyznaniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość na rzecz J.Sz., T.B.Sz.-K. i M.E.W. w kwocie ogółem 68.005 zł, tj. 45.336,66 zł, czyli 4/6 udziału dla J.Sz. oraz 11.334,17 zł czyli 1/6 udziału dla T.B.Sz.-K. i 11.334,17 zł czyli 1/6 udziału dla M.E.W.; 3) o zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego w pkt 2 odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna; 4) stwierdził, iż do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego; 5) określił, iż wydanie przedmiotowej nieruchomości GDDKiA przez dotychczasowych właścicieli nastąpi na dzień przypadający po upływie 30 dni od dnia doręczenia decyzji właścicielom. W uzasadnieniu decyzji powołując się na powyższe okoliczności podał, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad pismem z dnia 11 kwietnia 2005 r. złożył spadkobiercom ofertę nabycia przedmiotowej nieruchomości, na którą nie uzyskał odpowiedzi. Poza tym, podkreślił, że zgodnie z operatem szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego i przedstawionym stronom na rozprawie administracyjnej w dniu 17 grudnia 2008 r. wartość rynkowa nieruchomości gruntowej niezabudowanej w pasie projektowanej drogi (obejmującej działki nr [...] o powierzchni 0,1393 ha i nr [...] o powierzchni. 0,0832 ha) stanowi kwotę 68.005 zł. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zarzucając, iż sporządzony w tej sprawie operat szacunkowy narusza § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. znak [...], po rozpatrzeniu odwołania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej: K.p.a.) uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowania przed organem pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji podał, że w jego ocenie skoro z akt sprawy wynika, że możliwe było ustalenie wszystkich stron postępowania już na etapie wszczęcia postępowania w sprawie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości to brak było podstaw do wszczęcia i prowadzenia tego postępowania w trybie nieuregulowanego stanu prawnego. Wskazując postanowienie Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] marca 2005 r. sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po S.Sz. wywiódł, iż już na etapie wszczęcia postępowania organ pierwszej instancji miał możliwość ustalenia wszystkich stron postępowania, a co za tym idzie prowadzenia sprawy we właściwym trybie. Organ pierwszej instancji nie podjął jednak jakichkolwiek czynności zmierzających do ustalenia stanu prawnego nieruchomości. Organ odwoławczy wskazał, że skoro Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad ofertami z dnia 11 kwietnia 2005 r. złożył właścicielom przedmiotowej nieruchomości ofertę jej nabycia, to kolejnym krokiem, w sytuacji gdy do porozumienia w sprawie sprzedaży nieruchomości nie doszło powinno być wyznaczenie przez organ pierwszej instancji terminu do zawarcia umowy kupna-sprzedaży nieruchomości. Po bezskutecznym upływie tak wyznaczonego terminu organ zawiadamia strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Podkreślił, że w niniejszej sprawie Wojewoda nie wyznaczył stronom postępowania terminu do sprzedaży nieruchomości. Naruszył zatem procedurę prowadzącą do wszczęcia postępowania w sprawie wywłaszczenia nieruchomości. Tymczasem wywłaszczenie nieruchomości (o uregulowanym stanie prawnym) może być dokonane, jeżeli bezskutecznie upłynął wyznaczony przez organ termin do zawarcia umowy sprzedaży tej nieruchomości na drodze cywilnej, przy czym termin ten nie może być krótszy niż 30 dni od dnia otrzymania przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości pisemnej oferty Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad dotyczącej zawarcia umowy. Zdaniem Ministra legalność przeprowadzenia wywłaszczenia nieruchomości uzależniona jest więc od braku porozumienia w przedmiocie cywilnoprawnego nabycia praw do nieruchomości. Natomiast w sytuacji, gdy stan prawny nieruchomości jest nieuregulowany (przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego nie można ustalić osób, którym przysługują do nieruchomości prawa rzeczowe) i niemożliwe jest wystąpienie do tych osób z ofertą nabycia nieruchomości, to jeżeli w okresie dwóch miesięcy, licząc od dnia ogłoszenia o zamiarze wywłaszczenia nieruchomości, zgłosi się osoba, której przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości, koniecznym jest złożenie tej osobie oferty, a wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego może nastąpić dopiero po bezskutecznym upływie terminu do zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości na drodze cywilnej. Organ może zatem wszcząć postępowanie wywłaszczeniowe, dopiero gdyby w terminie 2 miesięcy od dnia ogłoszenia o zamiarze wywłaszczenia nie zgłosiła się osoba, której przysługuje prawo rzeczowe do tej nieruchomości. W przypadku, gdy w trakcie postępowania wywłaszczeniowego, którego przedmiotem jest nieruchomość o nieuregulowanym stanie prawnym, zgłosi się osoba, której przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości, kontynuacja tego postępowania na zasadach ogólnych nie jest możliwa. Takie postępowanie powinno zostać umorzone, a wszczęcie postępowania na zasadach ogólnych należy poprzedzić trybem ofertowym. Ponadto, organ odwoławczy za nieprawidłowy uznał operat szacunkowy z dnia 9 października 2008 r. stanowiący podstawę ustalenia kwoty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości. Wskazał, że wartość nieruchomości przy zastosowaniu podejścia porównawczego metody korygowania ceny średniej określono na kwotę 68.005 zł. Przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na ich poziom. Z kolei, przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości. Stwierdził, iż przyjęcie do porównań nieruchomości przeznaczonych pod budowę dróg przeczy założeniom rzeczoznawcy poczynionym do wyceny, także wybór próbki reprezentatywnej jest sprzeczny z poczynionymi przez biegłego założeniami, a wyjaśnienia rzeczoznawcy w tym zakresie są nielogiczne. Organ odwoławczy wskazał, iż zdaniem rzeczoznawcy majątkowego ceny uzyskiwane w transakcjach gruntami przeznaczonymi pod budowę dróg publicznych nie mogą stanowić podstawy do określenia wartości gruntów w podejściu porównawczym, gdyż nie spełniają one warunków wynikających z definicji wartości rynkowej nieruchomości zawartych w art. 151 ust. 1 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami. W związku z powyższym jako podstawę do określenia wartości rynkowej nieruchomości przyjął transakcje gruntami o przeznaczeniu podobnym do gruntu, z którego wydzielono nieruchomość. Ostatecznie jednak wbrew początkowym założeniom opiniujący wybrał transakcje nieruchomości o przeznaczeniu drogowym. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi J.Sz., M.W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżące wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji ewentualnie o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ drugiej instancji, zarzuciły naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 K.p.a. poprzez bezpodstawne umorzenie postępowania oraz art. 8 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez wydanie decyzji naruszającej ich interesy, co stanowi naruszenie zasady zaufania do postępowania organów administracji publicznej, a także niewyjaśnienie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia podstawy prawnej dla umorzenia postępowania przed organem pierwszej instancji. Skarżące podniosły, iż sprawa o odszkodowanie trwa już kilka lat i nie chcąc przedłużać postępowania nie wnosiły zastrzeżeń do ustalonej kwoty odszkodowania. Stwierdziły, że w tej sprawie przesłanki bezprzedmiotowości postępowania nie wystąpiły. Podkreśliły, że zostały wywłaszczone i należy się im słuszne odszkodowanie. W ich ocenie błędy w postępowaniu organu nie mogą im szkodzić i powinny być usunięte przez instancję odwoławczą. Tymczasem umorzenie postępowania skutkuje powrotem do punktu wyjścia i znaczącym przedłużeniem terminu wypłaty odszkodowania. Odwołując się do treści art. 13 i 15 cyt. ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz w art. 114 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami podały, że procedura zawarcia umowy z właścicielami wywłaszczanych nieruchomości służy ich ochronie. Ratio legis ww. przepisów polega zaś na udzieleniu właścicielom dodatkowych gwarancji, iż wywłaszczenie nie odbędzie się bez ich udziału. Dopiero odmowa lub brak porozumienia otwierają administracji drogę do działań w trybie przymusowym. Procedury te w odniesieniu do wywłaszczania nieruchomości pod drogi zostały w 2008 r. uproszczone poprzez uchylenie obu ww. przepisów, zaś celem tej nowelizacji było przyspieszenie budowy dróg i autostrad. Poza tym zarzuciły, że organ odwoławczy wskazując naruszenie przepisów dotyczących ochrony wywłaszczonych właścicieli nie działał na ich rzecz, gdyż jego decyzja wywołuje skutek przeciw właścicielom, którzy zaakceptowali decyzję wywłaszczeniową. Wskazały na niekonsekwencję polegającą na zaniechaniu wykazania, czy sprzeczność opinii rzeczoznawcy miała wpływ na wysokość wyceny, w szczególności, czy wycena została zawyżona lub zaniżona. Skarżące podały również, iż organ nie jest związany ustaleniami złożonego operatu, gdyż decydując o wysokości odszkodowania ocenia wiarygodność otrzymanej opinii i na nim spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy, podjęcia niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnego za nią odszkodowania. Tymczasem organ II instancji ani nie dokonał wyceny we własnym zakresie, ani też nie rozważył zwrócenia się do innego rzeczoznawcy o dokonanie wyceny tych samych nieruchomości lub do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości sporządzonego operatu. Minister Infrastruktury w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu wyroku stwierdził, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Minister Infrastruktury uznał, że gdy w trakcie postępowania wywłaszczeniowego, którego przedmiotem jest nieruchomość o nieuregulowanym stanie prawnym, zgłosi się osoba, której przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości, kontynuacja tego postępowania na zasadach ogólnych nie jest możliwa. Postępowanie powinno zostać umorzone, a wszczęcie postępowania na zasadach ogólnych należy poprzedzić trybem ofertowym. Zdaniem Sądu pierwszej instancji w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i trafnych zarzutów skargi stanowisko to nie jest zasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odwołując się do treści art. 21 Konstytucji RP podał, że wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Budowa drogi publicznej stanowi realizację celu publicznego określonego w art. 6 pkt 1 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami, a zatem dopuszczalne było wywłaszczenie nieruchomości na taki cel. Zgodnie z art. 112 ust. 1 i 3 tej ustawy wywłaszczenie może dotyczyć tylko nieruchomości przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne lub nieruchomości, dla których wydana została ostateczna decyzja o lokalizacji celu publicznego oraz może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. W ocenie Sądu pierwszej instancji powyższe warunki zostały w tej sprawie spełnione. Bezspornym jest, że odnośnie nieruchomości J.Sz. oraz jej córek T.B.Sz.-K. i M.E.W. działka oznaczona w ewidencji gruntów nr [...] (powstała z podziału działki [...]) i nr [...] (powstała z podziału działki o nr [...]) została wydana decyzja o lokalizacji celu publicznego –drogi ekspresowej S 7. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że co do zasady wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego powinno być poprzedzone rokowaniami zmierzającymi do nabycia nieruchomości potrzebnej do realizacji celu publicznego w drodze umowy (art. 114 ust. 1 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami). Rokowania stanowią elementy procedury decyzyjnej, w ramach której odbywają się negocjacje. Brak jest ustawowej definicji rokowań oraz wymagań jakie rokowania te miałyby spełniać. Rokowaniami w ujęciu cywilistycznym są negocjacje uregulowane w art. 72 i art. 721 Kodeksu cywilnego. Przedmiotem rokowań powinny być wszelkie istotne elementy przyszłej umowy, tj. określenie przedmiotu, terminu jej zawarcia, ceny, formy rozliczenia. Nie mogą mieć charakteru pozornego ani też nie mogą przebiegać w nieskończoność, zaś wyrażenie woli zawarcia umowy nie może stanowić tylko słownej deklaracji. Z ustaleń dokonanych w wyniku rokowań sporządza się protokół. Niepodjęcie rokowań stanowi oczywiste naruszenie art. 114 ust. 1 tej ustawy. W sytuacji, gdy rokowania nie doprowadzą do zawarcia umowy, właściwy organ zgodnie z art. 115 ust. 2 omawianej ustawy wyznacza na piśmie właścicielowi nieruchomości, na której ma zostać zrealizowany cel publiczny, dwumiesięczny termin do zawarcia umowy, o której mowa w art. 114 ust. 1. Termin ten liczy się od dnia zakończenia rokowań. Wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego może nastąpić po bezskutecznym upływie dwumiesięcznego terminu do zawarcia umowy, poprzedzonego oczywiście rokowaniami – art. 115 ust. 1 i 2 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami. W rozpoznanej sprawie, organ pierwszej instancji w dniu 11 kwietnia 2005 r. skierował do spadkobierców S.Sz. oferty kupna nieruchomości. Strony otrzymały je w dniu 15 kwietnia 2005 r. Z ich treści wynika, że na pisemną odpowiedź w organ oczekiwał do dnia 25 kwietnia 2005 r., a więc faktycznie przez okres 10 dni, zaś termin na zawarcie umowy nie został wyznaczony. Następnie w dniu 13 października 2005 r. ukazało się ogłoszenie w prasie o zasięgu ogólnokrajowym (dziennik Rzeczpospolita) oraz na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy w P. i B.D. o zamiarze wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. Z kolei, w dniu 6 lutego 2006 r. Wojewoda Mazowiecki poinformował o wszczęciu w dniu 7 lutego 2006 r. postępowania wywłaszczeniowego. W ocenie Sądu pierwszej instancji niesporne jest, że rozpoczęto prowadzenie z właścicielami nieruchomości rokowań. Następnie nie kończąc ich zamieszczono ogłoszenia o wywłaszczeniu nieruchomości traktując zatem nieruchomość jako nieruchomość o nieuregulowanym stanie prawnym. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wyrażona w decyzji organu odwoławczego odmienna od dokonanej przez organ pierwszej instancji ocena przebiegu, skuteczności rokowań i przeprowadzenia postępowania z naruszeniem uregulowań zawartych w art. 113 ust. 4–6, 114 ust. 1, 3, 4 i 115 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie stanowi przesłanki uzasadniającej umorzenie postępowania organu pierwszej instancji. Odwołując się do treści art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. podał, że przepis ten nie precyzuje przyczyn umorzenia w postępowaniu odwoławczym postępowania pierwszej instancji. W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że umarzając postępowanie organu pierwszej instancji, organ odwoławczy kieruje się przesłankami określonymi w art. 105 § 1 K.p.a., czyli spowodowaną jakimikolwiek przyczynami bezprzedmiotowością postępowania (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2006 r. sygn. akt II GSK 17/06, wyrok NSA z dnia 15 lutego 2002 r., sygn. akt IV SA 752/00, wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2000 r., sygn. akt I SA/Wr 2401/97). Oznacza to, że uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji o charakterze kasacyjnym, o której mowa tym przepisie nie jest dowolne, ale podlega ograniczeniu, które związane jest z wystąpieniem okoliczności powodujących bezprzedmiotowość postępowania przed organem pierwszej instancji. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego brak możliwości wydania decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (w sposób negatywny lub pozytywny dla strony). Wynikać ona może z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych, np. przestało obowiązywać prawo będące podstawą orzekania w danej sprawie, albo przestał istnieć podmiot, którego praw i obowiązków postępowanie dotyczy, bądź też w toku postępowania okazało się, że wszczęto je w sprawie nie będącej sprawą z zakresu administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy umarzając postępowanie w uzasadnieniu decyzji nie powołał się na jakiekolwiek przyczyny podmiotowe bądź przedmiotowe, które uniemożliwiałyby merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. W sprawie krąg podmiotów postępowania jest znany i są to osoby, które na podstawie postanowienia sądu rejonowego w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku nabyły uprawnienia do spadku po S.Sz. Nie odpadła także przyczyna przedmiotowa, w szczególności Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie cofnął wniosku, nie zaniechano realizacji celu publicznego, nie nastąpiła zmiana planu miejscowego polegająca na przeznaczeniu nieruchomości na inny cel niż publiczny. W tej sytuacji wniesienie przez stronę postępowania odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.), obligowało organ drugiej instancji do ponownego rozpatrzenia sprawy i wydania merytorycznego rozstrzygnięcia co do jej istoty. W ramach postępowania odwoławczego organ powinien przeprowadzić ponowne postępowanie wyjaśniające zmierzające do ustalenia stanu faktycznego sprawy i dopiero w zależności od wyników tego postępowania podjąć jedno z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 138 K.p.a. Sąd pierwszej instancji za zasadny uznał także zarzut skargi dotyczący nieprawidłowości oceny przez organ odwoławczy operatu szacunkowego. Dokonując analizy i odnosząc się do sprzeczności przedłożonej opinii organ powinien wskazać, czy sprzeczność ta ma wpływ na ustaloną wycenę nieruchomości i kwotę odszkodowania. Pozytywna ocena w tym zakresie powinna skutkować wdrożeniem dodatkowego postępowania w zakresie oszacowania nieruchomości. W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że ustalenia organu drugiej instancji nie doprowadziły do merytorycznego rozstrzygnięcia, a jedynie do stwierdzenia, że postępowanie pierwszoinstancyjne stało się bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu. Jednakże przesłanki bezprzedmiotowości nie zostały wskazane. Poczynione przez organ odwoławczy ustalenia stanu faktycznego sprawy należy zatem uznać za dowolne i naruszające art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Skoro Minister Infrastruktury nie rozpoznał merytorycznie sprawy, nieprawidłowo umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji, a rozstrzygnięcia w tym przedmiocie nie poprzedził postępowaniem wyjaśniającym, to naruszył przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Skutkuje to uchyleniem zaskarżonej decyzji. Sąd pierwszej instancji wskazał, że organ rozpoznając sprawę ponownie, mając na uwadze ocenę prawną zawartą w niniejszym orzeczeniu ponownie przeanalizuje całość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz, o ile uzna to za niezbędne dla rozpoznania sprawy, przeprowadzi inne niezbędne dowody i w zależności od poczynionych w tym postępowaniu ustaleń podejmie stosowne rozstrzygnięcie przewidziane w art. 138 K.p.a. W uzasadnieniu wydanego orzeczenia, zgodnie z treścią art. 107 § 3 K.p.a. wskaże fakty, które uznał za udowodnione, dowody na których się oparł wydając orzeczenie oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom ewentualnie odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 152 i art. 200 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: P.p.s.a.), orzekł jak w pkt 1, 2 i 3 sentencji wyroku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego Minister Infrastruktury reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając go w całości zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej: K.p.a.) i art. 15 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) oraz art. 113 ust 4–6, art. 114 ust. 1, 3, 4 i 115 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651) przez przyjęcie, że decyzja uchylona wyrokiem została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 K.p.a., w sytuacji gdy organ nie miał innej możliwości jak uchylić decyzję i umorzyć postępowanie, aby w przypadku nieruchomości o uregulowanym stanie prawnym zapewnić dopełnianie wszystkich czynności warunkujących wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, tj. wystosować ofertę i wyznaczyć termin; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a poprzez przyjęcie, że decyzja uchylona wyrokiem została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 136 K.p.a., w sytuacji, gdy organ drugiej instancji nie mógł samodzielnie przeprowadzić postępowania dowodowego, gdyż naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał, że Minister Infrastruktury w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził naruszenie art. 15 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, bowiem w momencie wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego stan prawny nieruchomości był uregulowany, a strony postępowania można było ustalić. Wskazał, że Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podzielił jego stanowisko, co do wadliwości wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego w tej sprawie, gdyż organ pierwszej instancji nie wyznaczył stronom terminu do zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości, a zamiast tego wszczął postępowanie w trybie odnoszącym się do nieuregulowanego stanu prawnego nieruchomości. Autor skargi kasacyjnej wyjaśnił, że postępowanie wywłaszczeniowe prowadzone w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. ma charakter uproszczony (brak jest przepisu nakazującego przeprowadzenie przed wszczęciem postępowania rokowań o nabycie w drodze umowy praw do nieruchomości), to jednak nie została wyłączona zasada, iż wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego może nastąpić dopiero w przypadku niemożności uzyskania praw do nieruchomości w drodze umowy, po bezskutecznym upływie terminu do jej zawarcia. Stwierdził, że Sąd pierwszej instancji pominął art. 15 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, oparł się jedynie na przepisach cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem skarżącego organu analiza przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami prowadzi do wniosku, że w sytuacji gdy nawet w trakcie postępowania wywłaszczeniowego dotyczącego nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, zgłosi się osoba, której przysługuje określone prawo rzeczowe do nieruchomości, postępowanie takie powinno zostać umorzone, a następnie powinno zostać wszczęte nowe postępowanie na zasadach ogólnych, poprzedzone rokowaniami z tą osobą. Brak jest bowiem przepisów jednoznacznie uprawniających organ prowadzący takie postępowanie do dokończenia tego postępowania na zasadach ogólnych. Ograniczenie jednego z fundamentalnych praw podmiotowych jednostki jakim jest własność, powinno wynikać bezspornie z przepisów prawa i w razie wątpliwości nie powinno być poddawane jakimkolwiek wykładniom rozszerzającym. W niniejszej sprawie osoby nie zgłosiły się w trakcie postępowania, ale były znane od samego początku już na etapie oferty, co oznacza, że w ogóle nie było możliwości prowadzenia postępowania w trybie właściwym dla nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Nie sposób zgodzić się z Sądem jakoby organ pierwszej instancji prowadził rokowania niezgodne z przepisami prawa, gdyż w świetle art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w przypadku, gdy nieruchomości przeznaczone na pasy drogowe mają nieuregulowany stan prawny, wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego następuje na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, bez konieczności zachowania warunków określonych art. 114 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a zatem w tej sprawie wszczęcie postępowania co do nieuregulowanego stanu prawnego było niezasadne. Autor skargi kasacyjnej wskazał, że również w przepisach ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie zrezygnowano z pewnej formy rokowań, które zostały zastąpione postępowaniem ofertowym, to jednak nie zwalniają one organu z konieczności próby podjęcia dobrowolnej formy zbycia nieruchomości przez ich właścicieli. W konsekwencji stwierdził, że niedopuszczalnym jest wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w trybie nieuregulowanego stanu prawnego w sytuacji, gdy właściciel nieruchomości nie żyje, a organ prowadzi postępowanie, nie przeprowadzając postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie kręgu jego spadkobierców. Poza tym wskazał, iż nie ma innego instrumentu prawnego oprócz uchylenia i umorzenia postępowania przed organem pierwszej instancji, który wyeliminowałby nieprawidłowe wszczęcie postępowania. Jeżeli bowiem organ odwoławczy, uchyliłby decyzję do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, to postępowanie takie biegłoby od momentu wszczęcia, nie eliminując błędnego doboru trybu postępowania wywłaszczeniowego. Niepodjęcie próby nabycia nieruchomości poza postępowaniem wywłaszczeniowym uniemożliwia bowiem jego wszczęcie. Autor skargi kasacyjnej wyjaśnił, że w klasycznym ujęciu wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego nie następuje z chwilą złożenia wniosku inwestora. Dopiero bowiem nieskutecznie podjęta próba nabycia nieruchomości na drodze umowy cywilnoprawnej uprawnia organ wywłaszczeniowy do wszczęcia postępowania administracyjnego. Na gruncie specustawy drogowej nie wprowadzono w tym zakresie żadnych modyfikacji w stosunku do ustawy o gospodarce nieruchomościami, a zatem na zasadzie ogólnego odesłania wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego następuje z chwilą doręczenia stronom zawiadomienia (art. 115 ust. 3 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami). Niedochowanie wymagania podjęcia próby nabycia nieruchomości w drodze cywilnoprawnej, stanowi rażące naruszenie prawa skutkujące nieważnością decyzji o wywłaszczeniu. Poza tym, odwołując się do orzecznictwa sądowego podał, iż nieprzeprowadzenie rokowań w świetle art. 114 ust. 1, art. 115 ust. 1 i 116 ust. 2 pkt 1 i ust 3 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami uniemożliwiało wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego z urzędu, a wadliwość tego rodzaju mogła mieć wpływu na wynik postępowania. Wadliwość wynikająca z nieprzeprowadzenia rokowań przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, nie może być sanowana już po wszczęciu, gdyż narusza ustawową zasadę, że wywłaszczenie (a zatem i wszczęcie postępowania w tym przedmiocie) może być dokonane wówczas, gdy prawo własności nie może być nabyte w drodze umowy. Zachowanie odpowiedniej procedury wywłaszczeniowej jest realizacją konstytucyjnej ochrony prawa własności. W konkluzji Minister Infrastruktury stwierdził, że postępowanie wywłaszczeniowe prowadzone w trybie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg ma charakter uproszczony, gdyż brak jest przepisu nakazującego przeprowadzenie rokowań o nabycie w drodze umowy praw do nieruchomości, jednakże nie została wyłączona zasada, iż wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego ma miejsce dopiero w przypadku niemożności uzyskania praw do nieruchomości w drodze dobrowolnej umowy, po bezskutecznym upływie terminu do jej zwarcia. Mając na uwadze ofertę złożoną właścicielom nieruchomości oraz fakt nie wyznaczenia przez organ pierwszej instancji terminu do zawarcia umowy zbycia uznał, że zostały naruszone podstawowe zasady pozwalające na wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. W ocenie organu odwoławczego spadkobiercy S.Sz.muszą mieć faktycznie zagwarantowaną możliwość dobrowolnego zbycia nieruchomości. Umorzenie postępowania przed organem pierwszej instancji daje możliwość zakończenia go już na etapie oferty przedstawionej przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad i zamyka potrzebę sporządzenia operatu szacunkowego. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 136 K.p.a. autor skargi kasacyjnej podał, że sporządzenie na etapie postępowania odwoławczego nowego operatu szacunkowego, będącego głównym dowodem w sprawie i na jego podstawie ustalenie kwoty należnego odszkodowania, stanowiłoby naruszenia ww. przepisu. W przeciwnym wypadku merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy mogłoby nastąpić z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.). Podkreślił, iż w trybie art. 136 K.p.a. może być wprawdzie uzupełniona opinia biegłego, lecz ponowne przeprowadzenie tego dowodu, tj. ponowne sporządzenie operatu szacunkowego i to przy zastosowaniu innych danych rynkowych, oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Przy czym, wskazał, że w sprawach dotyczących postępowania wywłaszczeniowego operat szacunkowy stanowi najważniejszy z dowodów i musi zostać poddany ocenie organu, jak i stron postępowania dwukrotnie. W związku z powyższym stwierdził, że organ odwoławczy zobowiązany był do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji celem przeprowadzenia przez ten organ postępowania dowodowego prowadzącego do poprawnego określenia wartości nieruchomości, co w istocie wymaga zlecenia przez ten organ poprawnej wyceny. Z kolei, potrzeba zachowania specyficznych procedur związanych z wywłaszczeniem nieruchomości oraz koniecznością ich dokonania przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego uzasadnia zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. J.Sz., M.W.– uczestniczki postępowania reprezentowane przez radcę prawnego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosły o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną jej autor wskazał na sprzeczności w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, gdyż z jednej strony organ stwierdził, że umorzenie postępowania przed organem pierwszej instancji umożliwi zakończenie go, już na etapie ofertowym, z drugiej zaś strony kwestionuje prawidłowość sporządzonego w tej sprawie operatu. Poza tym uznał, że ocena operatu szacunkowego przez organ odwoławczy może wymagać wiadomości specjalnych, co nie może wykluczać udziału innego rzeczoznawcy majątkowego, jak i odpowiedniej organizacji zawodowej rzeczoznawców. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę w granicach wyznaczonych zarzutami sformułowanymi przez skarżącego kasacyjnie. Skarga kasacyjna wywiedziona w niniejszej sprawie została oparta na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. i zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 15 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 113 ust. 4–6, art. 114 ust. 1, 3, 4 i art. 115 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez przyjęcie, że decyzja uchylona wyrokiem została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 K.p.a., a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że decyzja uchylona wyrokiem została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 136 K.p.a. Istota pierwszego z zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do wyjaśnienia, czy fakt prowadzenia postępowania w sprawie wywłaszczenia nieruchomości z naruszeniem art. 15 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz.U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) stanowił podstawę do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 105 K.p.a. Wyjaśnić należy, iż stosownie go w tej sprawie uzasadniała regulacja prawna zawarta w art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustawy (Dz.U. z 2008 r. Nr 154, poz. 958). W świetle art. 15 omawianej ustawy: 1. Wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, w odniesieniu do nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe, następuje na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad po bezskutecznym upływie terminu do zawarcia umowy, o której mowa w art. 13 ust. 1, wyznaczonego przez wojewodę na piśmie właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu tych nieruchomości. Termin ten nie może być krótszy niż 30 dni od dnia otrzymania przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości pisemnej oferty Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad dotyczącej zawarcia umowy. 2. W przypadku gdy nieruchomości przeznaczone na pasy drogowe mają nieuregulowany stan prawny, wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego następuje na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, bez konieczności zachowania warunków określonych w ust. 1. Art. 114 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543, z 2001 r. Nr 129, poz. 1447 i Nr 154, poz. 1800, z 2002 r. Nr 25, poz. 253, Nr 74, poz. 676, Nr 113, poz. 984, Nr 126, poz. 1070, Nr 130, poz. 1112, Nr 153, poz. 1271, Nr 200, poz. 1682 i Nr 240, poz. 2058 oraz z 2003 r. Nr 1, poz. 15 i Nr 80, poz. 717 i 720), zwanej dalej "ustawą o gospodarce nieruchomościami", stosuje się odpowiednio. 3. Przepis ust. 2 stosuje się odpowiednio, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nie żyją a ich spadkobiercy nie wykazali prawa do spadku. W związku z tym, że przepisy cyt. ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. nie zawierają definicji pojęcia "nieuregulowany stan prawny" stosownie do treści art. 23 w tym zakresie stosuje się przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). W ocenie Ministra Infrastruktury fakt niewyznaczenia przez Wojewodę Mazowieckiego stronom postępowania zgodnie z art. 15 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. terminu do zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości stanowił naruszenie procedury prowadzącej do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego i jedynym instrumentem prawnym eliminującym to uchybienie było uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania przed organem pierwszej instancji w celu ponownego przeprowadzenia trybu ofertowego określonego art. 15 ust. 1 omawianej ustawy. Z akt sprawy wynika, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad działając w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o art. 13 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. w dniu 11 kwietnia 2005 r. skierował do spadkobierców S.Sz.: J.Sz., M.W. oraz T.Sz. – K., oferty nabycia w drodze umowy na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowych nieruchomości. Jednocześnie poinformował, iż brak odpowiedzi do dnia 25 kwietnia 2005 r. wywoła ten sam skutek jak odmowa ich przyjęcia i wówczas zajdzie konieczność wystąpienia do Wojewody z wnioskiem o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w trybie art. 15 ust. 1 powołanej wyżej ustawy. Termin na zawarcie umowy nie został wyznaczony. Na otrzymane oferty spadkobiercy nie odpowiedzieli. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad występując wnioskiem z dnia 5 sierpnia 2005 r. do Wojewody Mazowieckiego o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości obejmującej działki nr [...] w uzasadnieniu podał, że zgodnie z zapisami w rejestrze gruntów oraz w akcie notarialnym Rep. A Nr [...] właścicielami tych działek są J.Sz. i jej mąż S.Sz.. Przy czym właściciel zmarł, a do dnia złożenia wniosku nie wykazano po nim praw do spadku. W związku z powyższym Wojewoda Mazowiecki stosownie do treści art. 15 ust. 2 i 3 i art. 16 omawianej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. uznając, że przedmiotowa nieruchomość nie ma uregulowanego stanu prawnego zamieścił w prasie o zasięgu ogólnopolskim (dziennik "Rzeczpospolita") w dniu 13 października 2005 r. oraz na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy w P. i B.D. ogłoszenia o zamiarze wywłaszczenia przedmiotowych działek. W dniu 6 lutego 2006 r. Wojewoda Mazowiecki poinformował o wszczęciu w dniu 7 lutego 2006 r. postępowania wywłaszczeniowego. Zauważyć należy, iż uzupełnienie przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad akt sprawy o postanowienie Sądu Rejonowego w G. I Wydział Cywilny z dnia [...] marca 2005 r. sygn. akt [...] określające osoby uprawnione do nabycia spadku po S. Sz. nastąpiło w piśmie z dnia 22 lutego 2008 r. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji wprawdzie dostrzegł nieprawidłowość postępowania w sprawie wywłaszczenia nieruchomości i w tym zakresie powołał jedynie art. 113 ust. 4–6, art. 114 ust. 1, 3, 4 i art. 115 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, pominął zaś art. 15 cyt. ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. to jednak trafnie zauważył, że organ odwoławczy stosując art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w pierwszej instancji nie wskazał przesłanek bezprzedmiotowości postępowania. Odnosząc się do drugiego ze sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutu przypomnieć należy, iż zgodnie z wyrażoną w art. 15 K.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją pierwszoinstancyjną, w wyniku odwołania wniesionego przez legitymowany podmiot, podlega ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Istota zasady dwuinstancyjności sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej. Obowiązkiem organu odwoławczego jest rozpatrzenie odwołania i wydanie decyzji zgodnie z treścią art. 138 K.p.a. Organ ten nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę, dążąc do merytorycznego jej zakończenia. W tym celu organ odwoławczy może na żądanie strony lub z urzędu przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo zlecić przeprowadzenie takiego uzupełniającego postępowania organowi, który wydał decyzję. Organ odwoławczy może także wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, lecz tylko wówczas, gdy zachodzą przesłanki, o jakich mowa w tym przepisie, tj. gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną tylko wówczas, gdy organ I instancji albo w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 136 K.p.a., tj. przeprowadzenia przez organ II instancji dodatkowego (uzupełniającego) postępowania dowodowego. Kompetencja organu odwoławczego do podejmowania decyzji kasacyjnych jest wyraźnie ograniczona przesłankami ustawowymi, chociaż sposób ich sformułowania pozostawia pewien margines swobody przy ocenie, czy w konkretnym stanie faktycznym sprawy przesłanki te istotnie wystąpiły (por. uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 16 stycznia 1997 r., III ZP 5/96, OSNAPiUS 1997, nr 15, poz. 262). Uchylenie decyzji organu I instancji, pomimo istnienia możliwości przeprowadzenia postępowania uzupełniającego w trybie art. 136 k.p.a., narusza art. 138 § 2 K.p.a. W przypadku zatem zastosowania przepisu art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy winien w sposób jednoznaczny wskazać nie tylko wadliwości postępowania przed organem I instancji ale i powody, dla których nie jest możliwe w danej sprawie zastosowanie art. 136 K.p.a. Organ odwoławczy stosując przepis art. 138 § 2 K.p.a. powinien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, a nadto wyjaśnić z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 K.p.a. Właściwy sens przepisu art. 138 § 2 K.p.a. można bowiem wydobyć jedynie w zestawieniu ze znaczeniem przepisu art. 136 K.p.a., skoro wady postępowania dowodowego przed organem I instancji mogą być dwojakiego rodzaju: – takie, które organ odwoławczy może usunąć przez przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego albo – takie, które wymagają przekazania sprawy organowi I instancji celem ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przepis art. 138 § 2 K.p.a. stanowi w istocie wyłom w kodeksowej konstrukcji postępowania odwoławczego i nie powinien być interpretowany rozszerzająco (por. uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 16 stycznia 1997 r., III ZP 5/96; uzasadnienie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 maja 1998 r., FPS 2/98, ONSA 1998, nr 3, poz. 79, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 22 września 1981 r., II SA 400/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 88, wyrok z dnia 25 maja1983 r. II SA 403/83 ONSA 1983, nr 1, poz. 38, B. Adamiak [w]: B. Adamiak, J. Borkowski, C. H. Beck, Warszawa 1996, s. 592– 593). Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 136 K.p.a. jest nietrafny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. nie uzasadnia samo przytoczenie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, art. 134 ust. 1–3, art. 135 ust. 1–4, art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Wprawdzie organ dokonuje ustalenia odszkodowania na podstawie sporządzonego przez rzeczoznawcę oszacowania nieruchomości, lecz nie oznacza to związania organu ustaleniami opinii rzeczoznawcy majątkowego. O wysokości odszkodowania decyduje organ. Na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnego odszkodowania. Organy administracji, oceniając na podstawie art. 80 K.p.a. wartość dowodową operatu szacunkowego, mogą żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień co do jego treści. Operat szacunkowy – jak stanowi art. 156 ust. 3 u.g.n. – może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia (...). Nie można jednak pomijać brzmienia przepisu art. 156 ust. 4 u.g.n., zgodnie z którym operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził. Wymogi formalne w tym zakresie precyzują przepisy § 58 ust. 1 i § 57 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109). A mianowicie, potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje poprzez dołączenie do operatu szacunkowego klauzuli, w której rzeczoznawca oświadcza o aktualności operatu. Rzeczoznawca majątkowy podpisuje oraz zamieszcza datę i pieczęć rzeczoznawcy majątkowego. W niniejszej sprawie organ I instancji wydał decyzję w dniu [...] stycznia 2009 r., tj. w okresie ważności operatu szacunkowego sporządzonego w dniu [...] października 2008 r. Minister Infrastruktury orzekając w dniu [...] stycznia 2010 r. stwierdził, że operat szacunkowy został sporządzony w sposób nieprawidłowy, lecz nie rozważył możliwości zażądania od rzeczoznawcy wyjaśnień w tym zakresie i ewentualnego potwierdzenia aktualności, które to potwierdzenie pozwalałoby na dalsze jego wykorzystanie. Ubocznie wskazać należy na niekonsekwencję stanowiska autora skargi kasacyjnej, który z jednej strony prezentuje pogląd, że umorzenie postępowania przed organem pierwszej instancji daje możliwość zakończenia go już na etapie oferty przedstawionej przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, co oznacza, iż w takiej sytuacji sporządzenie operatu szacunkowego nie będzie potrzebne, a z drugiej strony wskazując na prawidłowość zaskarżonej decyzji, którą uchylono decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2009 r. i umorzono postępowanie przed organem pierwszej instancji kwestionuje operat szacunkowy dotyczący wywłaszczonej nieruchomości. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu w oparciu o art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Odnosząc się do wniosku pełnomocnika uczestników postępowania o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w związku ze złożoną odpowiedzią na skargę kasacyjną wyjaśnić należy, że przepis § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a–c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) przewiduje odpowiednie stawki bądź za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej albo za sporządzenie opinii o braku podstaw do wniesienia skargi kasacyjnej. Za inne czynności radcy prawnego podejmowane w tym stadium postępowania sądowego powołany przepis rozporządzenia nie ustala stawek minimalnych. Oznacza to, że w przypadku sporządzenia odpowiedzi na skargę kasacyjną brak jest podstawy prawnej do określenia niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego w sposób określony w art. 205 § 2 i 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.