V SA/Wa 334/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak (spr.), Sędzia WSA - Barbara Mleczko-Jabłońska, Protokolant - Tomasz Godlewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2010 r. sprawy ze skargi J.H. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. 1. uchyla zaskarżona decyzję; 2. stwierdza, że nie podlega ona wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Przedmiotem skargi z dnia 6 stycznia 2010 r. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez J.H. jest decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Prezes ARiMR) nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezesa ARiMR nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Skarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. W dniu 14 czerwca 2004 r. J.H. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w Z. wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2004. W dniu [...] kwietnia 2005 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Z. wydał decyzję nr [...] o przyznaniu wnioskodawcy żądanej płatności na rok 2004 w wysokości 3.236,32 zł. Następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2005 roku rozstrzygając na skutek odwołania zainteresowanego, organ II instancji uchylił ww. decyzję z dnia [...] kwietnia 2005 roku i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Z. W dniu [...] czerwca 2005 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Z. wydał decyzję nr [...] o przyznaniu płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania w kwocie 3.236,32 zł. Decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Z. na podstawie art. 154 § 1 i § 2 kpa uchylił ww. decyzję dnia [...] czerwca 2005 r. i przyznał J.H. płatność ONW w łącznej wysokości 4.272,73 zł. Kolejny wniosek o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2005 strona złożyła w dniu 4 maja 2005 r. W dniu [...] czerwca 2006 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Z. wydał decyzję przyznającą płatność ONW w kwocie 5.634,92 zł. Decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] rozpoznając wniosek J.H. z dnia 13 maja 2006 r. organ I instancji przyznał zainteresowanemu płatność ONW w łącznej wysokości 5.907 zł. Odpowiadając na wezwanie organu administracyjnego do złożenia wyjaśnień w zakresie wykrytych nieścisłości obszarowych w piśmie z dnia 16 kwietnia 2008 r. J.H. oświadczył, iż ze względu na podeszły wiek i zły stan zdrowia gospodarstwo rolne w całości przekazał w dzierżawę swojemu wnukowi P.H. W dniu [...] listopada 2008 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych przyznanych zainteresowanemu. Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. Prezes Agencji ARiMR rozpoznając sprawę jako organ I instancji ustalił J.H. kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) w wysokości 15 544,36 zł. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, iż J.H. zaniechał działalności rolniczej na terenach ONW w trakcie trwania jego zobowiązania do prowadzenia tej działalności, dlatego też należało określić kwotę nienależnie pobranych przez zainteresowanego płatności. Orzekając na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z [...] grudnia 2009 r. nr [...] Prezes ARiMR rozpoznając sprawę jako organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł o wysokości nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na kwotę 15.687, 56 zł. Organ wskazał m.in., że w decyzji pierwszej instancji rażąco naruszono § 9 ust. 2 pkt 1 lit a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczególnych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73, poz. 657 ze zm.) poprzez błędne ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu ONW. W ocenie organu II instancji z uwagi na zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej co do całej powierzchni objętej zobowiązaniem J.H., prawidłowo ustalona kwota nienależnie pobranych płatności ONW wynosi 15.687,56 zł. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J.H. zarzucił, iż dokonane przez organy administracyjne ustalenia są niezgodne z rzeczywistością. Wyjaśnił, iż wbrew twierdzeniom organów nie przekazywał gospodarstwa wnukowi, ale prowadził przedmiotowe gospodarstwo wspólnie z nim. Wskazał także, iż złożoną przez siebie umowę dzierżawy przedmiotowych gruntów na rzecz wnuka uważa za formalność niezbędną do przeniesienia na wnuka płatności. W odpowiedzi na skargę Prezes Agencji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej: p.p.s.a., w którym wskazano, iż sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią – bez wątpienia – sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną polegającą na zbadaniu, czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi jego uchylenie. Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie natomiast z treścią art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c) powołanej wyżej ustawy), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 w/w ustawy). Kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek wydane rozstrzygnięcie oparte zostało na innych powodach niż wskazywano w skardze. Na wstępie motywów podjętego rozstrzygnięcia wskazać należy, iż kwestię zasadniczą dla niniejszej sprawy stanowi zdaniem Sądu treść przepisu art. 139 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – zwanej dalej k.p.a. Zgodnie bowiem z treścią tego przepisu organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Instytucja zakazu reformationis in peius przyjęta w przepisie art. 139 k.p.a., należy do podstawowych gwarancji procesowych prawa obrony strony. Istota tego zakazu polega na tym, że organ odwoławczy nie może zmienić rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji na niekorzyść odwołującej się strony. Strona powinna mieć świadomość, iż w wyniku złożenia odwołania jej sytuacja prawna nie ulegnie pogorszeniu - wniesione przezeń odwołanie, jeżeli nie okaże się skuteczne, spowoduje co najwyżej utrzymanie jej dotychczasowej sytuacji prawnej ustalonej zaskarżoną decyzją. Organ odwoławczy rozpatrujący ponownie sprawę może, bowiem bądź utrzymać w mocy decyzję dotychczasową, bądź też zmienić ją i wydać decyzję bardziej korzystną dla strony, która składała odwołanie. Zakaz reformationis in peius ma więc na celu spowodowanie, aby strony w obawie przed pogorszeniem swej sytuacji prawnej nie zrezygnowały ze składania odwołań. Zakaz ten nie ma jedynie zastosowania w sytuacji, gdy organ odwoławczy wydaje decyzję kasacyjną w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. w wyniku, której organ pierwszej instancji ponownie rozpatruje sprawę. W postępowaniu przed organem pierwszej instancji w takiej sytuacji zakaz ten nie obowiązuje. Od zakazu reformationis in peius można odstąpić tylko w przypadku rażącego naruszenia prawa lub rażącego naruszenia interesu społecznego. Pierwszy z warunków odstąpienia od zakazu orzekania na niekorzyść strony - rażące naruszenie prawa - jest rozumiane jako przekroczenie prawa w sposób jasny, niedwuznaczny i ma miejsce wtedy, gdy łącznie zostaną spełnione dwie przesłanki. Wymogiem pierwszej z nich jest to, iż treść decyzji musi pozostawać w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa tzn. istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie. Natomiast druga przesłanka wymaga, aby naruszenie prawa było tego rodzaju, iż prowadzić będzie ono do niemożności zaakceptowania owej decyzji, jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Dodatkowo wstępnym warunkiem uznania, iż nastąpiło rażące naruszenie prawa, jest stwierdzenie, iż w "zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny" (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 1994 r., sygn. akt III SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91). Natomiast "rażące naruszenie interesu społecznego" nie jest samoistnym kryterium odstąpienia od zakazu wyrażonego w art. 139 k.p.a. Wchodzi ono w grę dopiero wówczas, gdy w postępowaniu odwoławczym zostanie stwierdzona wadliwość decyzji, chociażby nie w stopniu rażącym. Organ odwoławczy odstępując od zasady zakazu reformationis in peius obowiązany jest w uzasadnieniu wykazać wystąpienie w decyzji organu I instancji rażącego naruszenia prawa lub rażącego naruszenia interesu społecznego (tak również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 listopada 2009 r. II GSK 178/09 www//orzeczenia.nsa.gov.pl) W niniejszej sprawie Prezes Agencji, działając jako organ pierwszej instancji, decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) w wysokości 15.544,36 zł. W wyniku złożonego przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ wydał decyzję, mocą której uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie i orzekł o wysokości nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania w kwocie 15.687,56 zł. Organ II instancji rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy pogorszył zatem sytuację J.H. w stosunku do stanu jego zobowiązania określonego przez organ I instancji. Tym samym, odstępując od przedstawionej powyżej zasady reformationis in peius, obowiązkiem organu administracyjnego było wykazanie, że zaskarżona decyzja organu I instancji rażąco narusza prawo lub interes społeczny. W ocenie Sądu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Prezes ARiMR nie wykazał okoliczności wyłączających stosowanie przedmiotowego zakazu. Z uzasadnienia decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r. nie wynika bowiem, aby organ dokonał kompletnych rozważań w zakresie przesłanek rażącego naruszenia prawa lub rażącego naruszenia interesu społecznego. Zdaniem Sądu o kwestii zbadania ww. przesłanek nie może stanowić przytoczenie treści przepisu art. 139 k.p.a. oraz jednozdaniowe stwierdzenie, iż organ I instancji dopuścił się rażącego naruszenia prawa poprzez błędne ustalenia kwoty pobranych płatności. Organ odwoławczy odstępując od zasady zakazu reformationis in peius powinien szczegółowo uzasadnić swoje stanowisko w tym zakresie, przy czym organ winien mieć tutaj na uwadze, iż "rażące naruszenie prawa" należy rozumieć zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądowym znaczeniem tego pojęcia zawartym w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. komentarz do art. 139 k.p.a. [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Lex, wyd. III). Nie wskazując w uzasadnieniu decyzji tych okoliczności, Prezes ARiMR uchybił tym samym dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a. co stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy Podkreślić tutaj należy, iż obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. stanowi realizację w postępowaniu administracyjnym określonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania. Uzasadnienie prawne decyzji winno zawierać wskazanie przepisów prawa z przytoczeniem ich treści i chodzi tutaj o przepisy prawa, które regulują skutki prawne faktów wymienionych w uzasadnieniu faktycznym (por. Cz. Martysz /w:/ G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Postępowanie Administracyjne ogólne, Warszawa 2003, s. 663 i nast., a także wyrok NSA z dnia 30 czerwca 1983 r., sygn. akt I S.A. 178/83, ONSA 1983, Nr 1, poz. 51). Ujawnione naruszenie przepisu prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, zwalnia Sąd od merytorycznego odniesienia się do zarzutów podniesionych w skardze. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu Prezes ARiMR powinien wyjaśnić, czy w przedmiotowej sprawie zaistniały wyjątki dające podstawy odstąpienia od zasady zakazu orzekania na niekorzyść składającego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy o jakich mowa w art. 139 k.p.a. w oparciu o wyżej sygnalizowane kryteria, i dać temu wyraz w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania uchylonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd nie orzekł o zasądzeniu kosztów postępowania sądowego, z uwagi na brak stosownego wniosku skarżącego (art. 210 § 1 p.p.s.a).