II SA/Łd 451/10

Dnia 7 lipca 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Protokolant asystent sędziego Agnieszka Gortych-Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2010 roku sprawy ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] Nr [...]. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Prezydent Miasta P. na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 11 ust. 2, art. 39 ust. 1, art. 106 ust. 4, art. 107 ust. 1, art. 110 ust. 7, ust. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2008r., nr 115, poz. 728 ze zm.) odmówił R. S. pomocy w formie zasiłku celowego. W uzasadnieniu organ przywołał ustalenia stanu faktycznego sprawy, z których wynika, iż w odpowiedzi na wniosek strony z dnia 2 grudnia 2009r. o udzielenie pomocy w formie zasiłku celowego, pracownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej zwrócił się do strony z informacją, iż planowane jest przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w dniach 7-9 grudnia 2009r., ze wskazaniem godzin pracy. Strona pouczona również została, iż nieobecność w ustalonych dniach i godzinach będzie potraktowane jako brak współpracy z pracownikiem MOPS. Na okoliczność podjętych czynności sporządzony została raport, którego podpisania strona odmówiła, jednocześnie złożyła podanie o przeprowadzenie wywiadu w terminie 16 grudnia 2009r. w godzinach 8-12. Pracownik MOPS ponownie poinformował stronę, iż z uwagi na organizację pracy urzędu wywiad zostanie przeprowadzony w terminie i godzinach pierwotnie wskazanych. Natomiast w dniu 4 grudnia 2009r. wpłynął do organu faks, w którym strona oświadczyła, iż na pracownika MOPS będzie oczekiwać w domu, w dniu 7 grudnia 2009r. we wskazanych przez pracownika socjalnego godzinach. Jak wynika z akt sprawy pracownik Ośrodka udał się do strony w dniu 8 grudnia 2009r., ponieważ nikogo nie zastał w skrzynce pocztowej pozostawił informację o wizycie. Z ustalonego w sprawie stanu faktycznego i prawnego organ wywiódł, iż strona uniemożliwiła przeprowadzenie pracownikowi socjalnemu wywiadu środowiskowego, gdyż zdaniem organu nie ma istotnych przeszkód, aby wnioskodawca oczekiwał w swoim miejscu zamieszkania na pracownika MOPS w terminie i godzinach przez urząd wyznaczonych. Organ zauważył, iż zachowanie strony nie jest przypadkiem odosobnionym, ponieważ w poprzednich miesiącach, gdy również występowała o pomoc, także utrudniała przeprowadzenie wywiadu. Przywołując art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej podniósł, iż brak współdziałania osoby z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia i z takim przypadkiem mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W odwołaniu od powyższej decyzji R. S. zarzucił pracownikom organu I instancji brak rzetelności i zrozumienia dla jego sytuacji życiowej. Podkreślił, iż brak jest podstaw do twierdzenia, iż uniemożliwił przeprowadzenie wywiadu, informował bowiem organ w jakim terminie i godzinach oczekuje na pracownika przeprowadzającego wywiad, jednakże pracownik przybył dzień po tej dacie. Zaznaczył, iż nie można oczekiwać, aby całe trzy dni spędził w domu, tym bardziej, iż z uwagi na pełnioną funkcję Prezesa Stowarzyszenia, które ma siedzibę w innym mieście, nie przebywa w miejscu zamieszkania cały czas. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 §1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium powtórzyło dotychczasowy przebieg postępowania podkreślając, iż stanowisko organu I instancji zasługuje w pełni na podzielenie. Kolegium podkreśliło, iż przyznanie świadczeń z pomocy społecznej następuje w formie decyzji wydanej po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, celem takiego wywiadu jest ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej, majątkowej osób i rodzin. W odpowiedzi na zarzuty odwołania organ wyjaśnił, iż zgodnie z obowiązującymi przepisami wywiad środowiskowy nie wymaga wcześniejszej zapowiedzi, ani ustalania godzin wizyt pracowników MOPS. Natomiast ustalenie pewnych ramowych terminów umożliwia lepszą organizację dnia, tak po stronie organu jak i wnioskodawcy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi R. S. powtórzył argumentację i zarzuty odwołania, zwracają uwagę, iż mając na uwadze dobro osób, które korzystają z pomocy jego Stowarzyszenia nie może codziennie przebywać w domu przez cały dzień, gdyż przedkłada interes społecznych nad interes osobisty. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Rozpatrując skargę w tak zakreślonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd dopatrzył się uchybień, które musiałyby skutkować uchyleniem zaskarżonych decyzji. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P., który odmówił R. S. przyznania pomocy w formie zasiłku celowego. Rozstrzygnięcie to znalazło oparcie w stanowisku organu, iż wnioskodawca uniemożliwił przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, w konsekwencji nie współdziałał z pracownikiem socjalnym w wypracowaniu drogi do rozwiązania swojej trudnej sytuacji życiowej. W następstwie takiego stwierdzenia organ powołując się na przepis art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej odmówił przyznania wnioskowanej pomocy. Analiza ustalonego w sprawie, a nie kwestionowanego przez strony, stanu faktycznego sprawy nie pozwala na podzielenie stanowiska organów administracji. Niewątpliwie zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, przy czym decyzję w tym przedmiocie wydaje się po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego. Przeprowadzenie wywiadu środowiskowego jest zatem obligatoryjnym elementem postępowania administracyjnego poprzedzającego rozstrzygnięcie w sprawie zasiłku celowego. Jak wynika z art. 107 ust. 1 ustaw o pomocy społecznej rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza się w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin. Oznacza to, iż wywiad środowiskowy ma ułatwić zebranie informacji niezbędnych do podjęcia decyzji w sprawie, w konsekwencji nie można orzec o odmowie przyznania danego rodzaju pomocy finansowej tylko z tego względu, że strona uniemożliwiała przeprowadzenie wywiadu czy nie współdziałała z pracownikiem organu, brak takiego współdziałania nie może stanowić podstawy do wyprowadzania z tego faktu wniosków o nieistnieniu przesłanek do przyznania pomocy. Ocenę istnienia lub nieistnienia przesłanek przyznania pomocy należy oprzeć na materiale dowodowym, jaki w sprawie zebrano i jaki można było zebrać przez dokonanie wywiadu w dostępnym zakresie (por. wyrok WSA z dnia 24 lutego 2009r., III SA/Kr 812/08, niepubl., dostępny w Systemie Informacji Prawnej LEX, Lex nr 527524; wyrok WSA z dnia 25 października 2007r., IV SA/Po 950/06, niepubl., dostępny w Lex nr 423993). W niniejszej sprawie organ instrumentalnie uznał, iż strona nie współdziałała w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej, ponieważ w wyznaczonej przez pracownika socjalnego dacie, w określonych godzinach, skarżący nie przebywał w swoim miejscu zamieszkania, w następstwie czego uniemożliwił zebranie informacji niezbędnych do ustalenia jego sytuacji osobistej, majątkowej, życiowej. Należy jednak zauważyć, iż ustawa o pomocy społecznej nie określa szczegółowego sposobu, trybu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, takim aktem jest rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz.U. Nr 77, poz. 672 ze zm.) ale i on nie określa szczegółów całej procedury. Owszem wskazuje, w §2 w/w rozporządzenia, iż wywiad przeprowadza się w terminie 14 dni od dnia powzięcia wiadomości o potrzebie przyznania świadczenia z pomocy społecznej, a w sprawach niecierpiących zwłoki, wymagających pilnej interwencji w terminie 2 dni od dnia powzięcia wiadomości o potrzebie przyznania świadczenia. Wywiad przeprowadza się w miejscu zamieszkania osoby, albo w miejscu jej pobytu, §2 ust. 3 w/w aktu. Z przywołanych regulacji wynika, iż określają one pewne ogólne ramy, które powinny zostać uszczegółowione w zależności od potrzeb konkretnej, indywidualnej sprawy, oznacza to, iż nie jest wykluczone porozumienie się z wnioskodawcą i ustalenie dogodnego dla obu stron terminu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Tym bardziej w sytuacji, gdy z inicjatywą taką występuje sam wnioskodawca, co za tym nie uchyla się od współpracy z organem. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, po złożeniu w dniu 2 grudnia 2009r. wniosku o przyznanie pomocy i otrzymaniu w tym dniu informacji o planowanym terminie przeprowadzenia wywiadu w okresie 7-9 grudnia 2009r. w godzinach 12.00-16.00, skarżący wniósł o przeprowadzenie wywiadu w dniu 16 grudnia 2009r. w godzinach 8.00-12.00. Organ nie przystał na propozycję strony i ograniczył się do pouczenia skarżącego, iż nieobecność we wskazanym okresie w miejscu zamieszkania zostanie poczytana za brak współdziałania z pracownikiem socjalnym. Dążąc do ustalenia dogodnego terminu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, w dniu 4 grudnia 2009r. wpłynęło do organu pismo, w którym skarżący deklaruje, iż będzie oczekiwał w swoim miejscu zamieszkania w dniu 7 grudnia 2009r. w godzinach wyznaczonych przez organ. Na taką propozycję strony organ nie odpowiedział pozytywnie, udając się z wizytą w dniu 8 grudnia 2009r., kiedy to skarżący nie przebywał w miejscu zamieszkania, o czym informował organ właśnie w piśmie z dnia 4 grudnia 2009r. Analizując czynności podejmowane przez skarżącego nie można podzielić stanowiska organu, iż wnioskodawca niewspółpracował z pracownikiem socjalnym. Wręcz przeciwnie, podejmował działania zmierzające do ustalenia dogodnego dla obu stron terminu przeprowadzenia wywiadu, jednakże każda jego propozycja spotykała się z negatywnym oddźwiękiem ze strony pracowników socjalnych. Nie jest przy tym argumentem przemawiającym na korzyść organu, iż wyznaczenie ram czasowych terminów spotkania umożliwia lepszą organizację tak po stronie osób korzystających z pomocy, jak i pracowników socjalnych. Skoro bowiem intencją ustawodawcy formułującego ustawę o pomocy społecznej było zaktywizowanie osób wnioskujących o pomoc do podejmowania działań zmierzających do polepszenia swojej sytuacji życiowej, majątkowej to jednocześnie nie można ograniczać tych osób poprzez nakazywanie im przebywania przez trzy dni w określonych godzinach w miejscu zamieszkania. Błędem jest założenie, iż osoby nie posiadające stałego zatrudnienia, nie są w żaden sposób aktywne zawodowo, a jeżeli nawet, to że mogą poświęcić kilka godzin dziennie na oczekiwanie na pracownika socjalnego. Owszem w taki sposób aktywnie współdziałają, ale takim współdziałaniem, potwierdzającym chęć uzyskania świadczenia i podjęcia wszelkich niezbędnych czynności zmierzających do uzyskania efektu końcowego w postaci otrzymania świadczenia, jest niewątpliwie wyjście z określoną inicjatywą przez samego wnioskodawcę. Z taką inicjatywą wystąpił skarżący a pomimo to organ nie przystał na jego propozycję, chociaż zarówno proponowana data 16 grudnia 2009r. jak i 7 grudnia 2009r. mieściły się w ramach wyznaczonych §2 w/w rozporządzenia. Przychylenie się do propozycji skarżącego nie skutkowałoby zatem naruszeniem przepisów przywołanego rozporządzenia, a z pewnością doprowadziłoby do pozyskania niezbędnych informacji. Należy również zauważyć, iż wniosek o przyznanie pomocy skarżący złożył osobiście w organie i od razu został powiadomiony o potencjalnym terminie przeprowadzenia wywiadu, zatem skoro był obecny, to czy wówczas rzeczywiście nie było możliwie wspólne ustalenie satysfakcjonującego obie strony terminu. Tym bardziej, iż organ określił ramy czasowe pomiędzy 7 a 9 grudnia, skarżący zaproponował 7 grudnia w godzinach wskazanych przez organ. Nie były to zupełnie różne daty, pokrywały się z czasookresem wyznaczonym przez organ, który w tej sytuacji powinien był, w ramach możliwości organizacyjnych, które jak się wydaje zaistniały skoro data ta zawierała się w wyznaczonym okresie, przychylić się do propozycji strony. Organ nie uczynił nic w tym kierunku. Nie może natomiast dochodzić do sytuacji, gdy organ korzystając ze swojej władczej wobec wnioskodawcy pozycji będzie narzucał mu swoje jednostronne decyzje, wyznaczające określony sposób zachowania. Reasumując, nie sposób podzielić stanowiska organu, iż skarżący wykazał się brakiem współdziałania w określeniu jego sytuacji rodzinnej i majątkowej, skarżący wskazywał kiedy byłoby możliwe przeprowadzenie wywiadu. W gestii dobrej woli i współpracy ze strony organu było porozumienie się ze stroną w celu ustalenia daty i godziny wywiadu. Brak stałego zatrudnienia, co do zasady, nie oznacza braku innych zajęć, jak w przypadku skarżącego, który zajmuje się działalnością w ramach stowarzyszenia utworzonego na rzecz mieszkańców C. Aktywność skarżącego wiąże się z pobytem poza miejscem zamieszkania strony, o czym organ wiedział, pamiętać bowiem trzeba, iż sprawa niniejsza nie była następstwem pierwszego wystąpienia skarżącego z wnioskiem o przyznanie pomocy. Ustalenie w tym zakresie prowadzi do dalszej konkluzji, iż w posiadaniu organu pozostawały informacje dotyczące sytuacji rodzinnej i majątkowej strony zebrane w ramach czynności wyjaśniających podejmowanych na skutek wniosków strony składanych w miesiącach poprzedzających. Wywiadu środowiskowego nie należy rozumieć wąsko jako przesłuchanie strony postępowania w miejscu jej zamieszkania lub pobytu, jest to bowiem sposób zebrania informacji o osobie w jej środowisku. W celu realizacji tego założenia organ powinien zatem w miarę możliwości przeprowadzić wywiad, dokonać oględzin miejsca zamieszkania i zebrać dane posiadane z urzędu, a takie dane w niniejszej sprawie posiadał. Organ powinien był chociażby wezwać stronę do złożenia stosownych wyjaśnień, dokumentów, nie podjął żadnych kroków w tym kierunku. Dopiero, gdy tak zebrane dane nie dają podstawy do stwierdzenia istnienia przesłanek przyznania świadczenia, możliwa jest odmowa jego przyznania z powołaniem się na art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Na marginesie zwrócić należy także uwagę na fakt, iż skarżący wniosek o przyznanie pomocy złożył osobiście w organie pomocowym, na tę m.in. okoliczność spisane zostały dwa protokoły. W tym czasie było zatem możliwe skuteczne uzyskanie informacji o sytuacji rodzinnej i majątkowej strony, czego organ zaniechał wykazując się swego rodzaju niefrasobliwością. W ramach ponownie prowadzonego postępowania organy administracji winny dążyć do podjęcia wszelkich dopuszczalnych prawem czynności zmierzających do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Następnie przeprowadzić jego analizę w świetle obowiązujących przepisów prawa, z uwzględnieniem wniosków i żądań zgłaszanych przez stronę, mając na uwadze zasady postępowania określone w art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, które zostały przez organy naruszone w obecnym postępowaniu a naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy. . Z uwagi na wyżej wskazane naruszenia prawa Sąd wyeliminował z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.