II SA/Po 201/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 lipca 2010 r. sprawy ze skargi K. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia (...) Nr (...), II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/W.Batorowicz /-/B.Drzazga /-/M.Kwiecińska Decyzją z dnia (...) sierpnia 2008 r. Nr (...) zmienionej decyzją (...) z dnia (...) lipca 2009 r. Prezydent Miasta K. przyznał K. C. zasiłek rodzinny wraz z dodatkami na małoletnie dziecko O. K. w okresie od (...) września 2008 r. do (...) października 2009 r. Decyzja ta stała się ostateczna. W dniu (...) listopada 2009 r. ten sam organ wszczął z urzędu, na podstawie art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), postępowanie w sprawie uchylenia wyżej wskazanej decyzji o przyznaniu na dziecko – O. C. świadczeń rodzinnych w związku ze zmianą sytuacji dochodowej rodziny. W wyniku tego postępowania, decyzją z dnia (...) grudnia 2009 r. Nr (...) wydaną na podstawie art. 3 pkt 23 lit. c, art. 3 pkt 24 lit. c, art. 4, art. 5 ust. 1-3, 4, 4a, art. 6 ust. 1, art. 25 ust. 1 i art. 32 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, uchylił w całości decyzję Nr (...) z dnia (...) lipca 2009 r. dotyczącą p[przyznania K. C. zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wskazał, że strona w dniu (...) października 2009 r. dostarczyła do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie kopię umowy o pracę męża D. C. z "A", z której wynikało, że mąż strony podjął pracę na czas określony od dnia (...) lipca 2008 r. do dnia (...) sierpnia 2009 r. W dniu (...) listopada 2009 r. wpłynęło do tutejszego Ośrodka zaświadczenie z zakładu pracy D. C., tj. "A", dotyczące pierwszego pełnego przepracowanego miesiąca tj. sierpnia 2008 r. Z powyższego zaświadczenia wynikało, że D. C. uzyskał za pierwszy przepracowany miesiąc wynagrodzenie netto w wysokości (...) zł. Strona była uprawniona do pobierania zasiłku w poprzednim okresie zasiłkowym. Po ponownym przeliczeniu dochodów z 2007 r. po odliczeniu dochodu utraconego i po doliczeniu dochodu uzyskanego z tytułu zatrudnienia męża miesięczny dochód rodziny w przeliczeniu na osobę przekroczył kryterium uprawniające do otrzymania świadczeń rodzinnych. Zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w przypadku zmian w liczbie członków rodziny, uzyskania dochodu lub innych zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, osoba o której mowa w art. 23 ust. 1 ustawy jest obowiązana do niezwłocznego powiadomienia o tym organu wypłacającego świadczenia rodzinne. Organ właściwy oraz marszałek województwa mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenia rodzinne (ust. 1). Decyzja powyższa została doręczona K. C. (...) grudnia 2009 r. W dniu (...) stycznia 2010 r. Prezydent Miasta K. wydał, na podstawie art. 30 ust. 1, 2 pkt 1-2,6 , 7, 8 i 9, art. 32 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, § 2 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. Nr 105, poz. 881 z późn. zm.), decyzję (...), w której zobowiązał K. C. do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w formie zasiłku rodzinnego w wysokości (...),- zł miesięcznie za okres od (...) września 2008 r. do (...) października 2009 r. oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego za okres od (...) września 2008 r. do (...) października 2008 r. w wysokości (...),- zł miesięcznie, a od (...) listopada do (...) listopada w wysokości (...) zł na dziecko O. C. w łącznej wysokości (...) zł wraz z ustawowymi odsetkami naliczonymi od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym osoba przestała być uprawniona do wcześniej przyznanych świadczeń do dnia zapłaty całości świadczeń nienależnie pobranych. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że decyzją Nr (...) z dnia (...) grudnia 2009 r. uchylono decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia (...) sierpnia 2008 r. o przyznaniu zasiłku rodzinnego wraz z dodatkiem na O. C. Przytoczył również treść art. 30 ust. 1 i 2 pkt 1-2, 6, 7, 8 i 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym osoba która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne jest obowiązana do ich zwrotu (art. 1). Za nienależni pobrane świadczenia rodzinne uważa się: 1) świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania; 2) świadczenia rodzinne przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia (ust. 2 pkt 1 i 2). W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca podniosła między innymi, że nie została poinformowana o konieczności zawiadomienia Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie o podjęciu przez męża pracy, którą świadczył w okresie (...) lipca 2008 r. do (...) października 2008 r. w Niemczech i że okoliczność ta będzie miała wpływ na przyznanie zasiłku rodzinnego. Wskazała również, że nie ma możliwości zwrócić kwoty (...) zł (wraz z odsetkami (...) zł) ponieważ obecnie jedynym żywicielem rodziny jest jej mąż, którego miesięczne przychody wynoszą (...),- zł brutto, a sama skarżąca w dniu (...) stycznia 2010 r. urodziła kolejne dziecko. Decyzją z dnia (...) lutego 2010 r. Nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy zaskarżona decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, iż ustalono, że małżonek skarżącej podjął pracę w przedsiębiorstwie "A" w okresie od (...) lipca 2008 r. do (...) października 2008 r. – dochód miesięczny w przeliczeniu na osoby w rodzinie przekroczył kryterium uprawniające do otrzymania świadczeń rodzinnych, w związku z czyn decyzją z dnia (...) grudnia 2009 r. została uchylona decyzja o przyznaniu skarżącej świadczeń rodzinnych . Od decyzji z dnia (...) grudnia 2009 r. skarżąca nie odwołała się, w związku z czym stała się ona ostateczna. Dało to podstawę do wydania zaskarżonej decyzji z dnia (...) stycznia 2010 r. Nr (...) zobowiązującej K. C. do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń wraz z odsetkami. Wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i uwzględnienie jej trudnej sytuacji rodzinnej – rodzina skarżącej składa się z 4 osób (w styczniu 2010 r. skarżąca urodziła kolejne dziecko), a jedynym żywicielem rodziny jest jej małżonek, którego wynagrodzenie miesięczne wynosi (...),- zł brutto. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę uznać należy za uzasadnioną, aczkolwiek z innych powodów niż w niej wskazane. Istotnym zagadnieniem w niniejszej sprawie jest kwestia, czy pobrane na podstawie decyzji z dnia (...) sierpnia 2008 r. Nr (...) zmienionej następnie decyzją z dnia (...) lipca 2009 r. Nr (...) świadczenie było świadczeniem nienależnym w rozumieniu art. 30 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm. – dalej u.ś.r.). Powołany w decyzji I instancji jako podstawa prawna orzeczenia zwrotu zasiłku rodzinnego wraz z dodatkiem artykuł 30 ust. 2 pkt 1 i 2 u.ś.r. normuje dwie różne sytuacje. Zgodnie z pkt 1 za nienależne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Zgodnie zaś z punktem 2 nienależnym świadczeniem rodzinnym będzie świadczenie przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów, albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia. W pierwszym przypadku art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. obowiązek zwrotu świadczenia ma charakter następczy i uzależniony jest od tego czy strona była należycie pouczona o przesłankach, które w sposób negatywny warunkują pobranie przyznanych jej świadczeń. Pouczenie takie winno być przy tym czytelne, jasne i zrozumiałe dla świadczeniobiorcy. Z kolei określone w art. 30 ust. 2 pkt 2 u.ś.r. świadczenie ma charakter pierwotny i wiąże się ze świadomym wprowadzeniem w błąd organu przyznającego świadczenie przez złożenie niezgodnych z prawdą zeznań, bądź przedłożenie świadomie dokumentów przedstawiających stan faktyczny niezgodnie z prawdą. Organ wydający decyzję o stwierdzeniu, że świadczenie jest nienależne winien więc w sposób dokładny przeanalizować dlaczego i na jakiej podstawie prawnej wydał swoje orzeczenie, czyniąc to w kontekście stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy. Nie wystarczy więc tak jak to miało miejsce w przypadku decyzji organu I instancji ogólnikowe powołanie się na art. 30 ust. 1, 2 pkt 1-2, 6, 7, 8 i 9 u.ś.r. skoro artykuł ten reguluje obowiązek zwrotu świadczenia w różnych sytuacjach. Nawet tak ogólnikowego odwołania do art. 30 u.ś.r. natomiast zabrakło w orzeczeniu organu II instancji. Organy obu Instancji wypowiadając się w tej sprawie nie dokonały żadnych samodzielnych ustaleń, co do istnienia przesłanek o których mowa w art. 30 ust. 2 pkt 1 lub 2 warunkujących uznanie pobranego przez skarżącą świadczenia za nienależne, opierając się wyłącznie na decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia (...) grudnia 2009 r. Nr (...) uchylającej w całości decyzje z dnia (...) sierpnia 2008 r. zmienioną decyzję z dnia (...) lipca 2009 r. dotyczącą przyznania K. C. zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami oraz na fakcie, że decyzja ta stała się ostateczna. Decyzja ta nie ma jednak waloru "prejudycjalnego", gdyż art. 30 u.ś.r. nie wiąże obowiązku zwrotu świadczenia z faktem uchylenia decyzji je przyznającej, lecz z faktem pobrania nienależnego świadczenia w rozumieniu tego przepisu. Tak więc prawidłowo wydana decyzja w sprawie zwrotu nienależnego świadczenia rodzinnego winna powoływać właściwą podstawę prawną, którą w niniejszym przypadku może być art. 30 ust. 2 pkt 1 lub pkt 2, a nie obydwa te przepisy, a uzasadnienie decyzji winno zawierać taką ocenę stanu faktycznego ustalonego w niniejszej sprawie, która w sposób przekonywający wyjaśnia na jakiej podstawie organ administracyjny przyjął, że zaszła jedna z przesłanek określonych w art. 30 ust. 2 u.ś.r. dla uznania świadczenia pobranego przez K. C. za nienależne. Tych elementów zabrakło zarówno w decyzji organu I, jak i II instancji. Organy obu instancji swoje rozstrzygnięcia wiążą z faktem istnienia wspomnianej wcześniej ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia (...) grudnia 2009 r. uchylającej decyzje w sprawie przyznania K. C. zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami. Dokonanie oceny legalności tego rozstrzygnięcia nie jest dopuszczalne w niniejszej sprawie, gdyż nie mieści się ono w granicach sprawy administracyjnej, w jakiej zapadły aktualnie badane decyzje. Niemniej jednak należy zauważyć, że decyzja ta została wydana w dniu (...) grudnia 2009 r. a więc już po upływie okresu zasiłkowego, na który zostały przyznane na rzecz K. C. świadczenia rodzinne (do (...) października 2009 r.) i dotyczyła świadczeń już pobranych. Decyzja ta została wydana z mocą wsteczną (ex tunc), do czego brak jest podstaw w świetle art. 32 ust. 1 u.ś.r. Wydawana w tym trybie decyzja uchylająca lub zmieniająca decyzję pierwotną, ma charakter konstytutywny, wpływa ona bowiem na dotychczasowy zakres uprawnień strony. Ze względu na ten konstytutywny charakter decyzji, może ona wywierać wyłącznie skutki "ex nunc" (od chwili obecnej). W przypadku nienależnie pobranych świadczeń, o których organ dowiaduje się po jakimś czasie, prawnie dopuszczalne jest przeprowadzenie odrębnego postępowania i wydanie decyzji orzekającej zwrot nienależnego świadczenia, co z kolei będzie stanowić przesłankę do zmiany lub uchylenia decyzji pierwotnej w trybie art. 32 ust. 1. Należy to jednak traktować jako wyjątek od konstytutywnego charakteru tej normy prawnej (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dn. 05.06.2008 r. IV SA/Wr 89/08, wyrok NSA w Warszawie z dn. 19.01.2009 r. I OSK 535/08, a także Komentarz Anety Korcz Maciejko i Wojciecha Maciejko "Świadczenia Rodzinne" wyd. 2 C.H.Beck W-wa 2008 r. str. 438). W niniejszym przypadku kolejność postępowania została odwrócona, a decyzja oparta na treści art. 32 ust. 1 u.ś.r. została wydana z mocą wsteczną i nadto została potraktowana przez organy orzekające w niniejszej sprawie jako swoisty prejudykat, co w konsekwencji doprowadziło do wydania zaskarżonych decyzji bez przeprowadzenia należytych ustaleń, co do istnienia przesłanek dla uznania wypłaconych świadczeń za nienależne. Nieprzytoczenie podstawy prawnej (przez co należy rozumieć przepisy prawa materialnego) jak to miało miejsce w decyzji organu II instancji, czy też powołanie tej podstawy w sposób ogólnikowy (jak to miało miejsce w decyzji organu I instancji), a nadto pominięcie w uzasadnieniu decyzji oceny okoliczności faktycznych mających istotny wpływ na rozstrzygniecie sprawy, stwarza podstawę do uznania naruszenia przez organ przepisów postepowania administracyjnego, w szczególności art. 107 k.p.a. w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazane wyżej naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego w sposób istotny wpłynęły na wynik sprawy, co powoduje konieczność wyeliminowania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm .- p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji zobowiązany jest ustalić i rozważyć zagadnienia podniesione w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 sentencji wyroku oparto na treści art. 152 p.p.s.a. /-/ W.Batorowicz B.Drzazga /-/ M.Kwiecińska Za nieobecnego sędziego korzystającego z urlopu uzasadnienie podpisał sędzia /-/ W.Batorowicz MarK