II GSK 1435/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Magdalena Bosakirska (spr.) Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia del. WSA Piotr Pietrasz Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lipca 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 908/10 w sprawie ze skargi P. J. na postanowienie Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej za wprowadzanie do obrotu zafałszowanych artykułów rolno-spożywczych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od P. J. na rzecz Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych kwotę 180 zł (sto osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 lipca 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 908/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. J. na postanowienie Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...], w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej za wprowadzenie do obrotu zafałszowanych artykułów rolno-spożywczych. I Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji przyjął następujące ustalenia. [...] Wojewódzki Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych wszczął z urzędu postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej na P. J. (prowadzącego działalność gospodarczą jako [...]) za wprowadzenie do obrotu zafałszowanych artykułów rolno-spożywczych. W dniu [...] listopada 2009 r. P. J., powołując się na art. 97 § 1 pkt 4 i art. 98 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej powoływana jako "k.p.a."), złożył wniosek o zawieszenie tego postępowania do czasu zakończenia innego postępowania administracyjnego – dotyczącego zakazu wprowadzania do obrotu artykułów spożywczych a prowadzonego przez Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych (dalej powoływany również jako: GIJHAR-S). Pod sygnaturami [...], [...], [...], [...]. Zdaniem strony, rozstrzygnięcie niniejszej sprawy zależy od rozstrzygnięcia wspomnianych spraw, bowiem podstawą prowadzonych postępowań są te same wyniki badań. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego. Zdaniem organu I instancji, wyniku wskazywanych przez stronę postępowań toczących się przed GIJHAR-S nie można potraktować jako zagadnienia prejudycjalnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. P. J.. złożył zażalenie na postanowienie organu I instancji. Stwierdził, że toczące się przed GIJHAR-S postępowania oparte są na wynikach tych samych badań, na których opiera się postępowanie w niniejszej sprawie. Wypowiedzenie się przez GIJHAR-S co do wiarygodności tych badań może być podstawą wydania zgoła odmiennej decyzji w przedmiotowej sprawie. Obydwa postępowania toczą się na podstawie przepisów tej samej ustawy, a zatem organ rozpatruje sprawy na podstawie tych samych przesłanek. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r. Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Organ odwoławczy uznał, że w niniejszej sprawie nie występuje zagadnienie wstępne, które wymaga uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd. Żaden przepis nie uzależnia bowiem wydania decyzji o ukaraniu od zakończenia innego postępowania równolegle toczącego się przed tym samym organem. P. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie organu odwoławczego. Zarzucił naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Innym organem właściwym w rozumieniu tego przepisu może być także ten sam organ, przed którym toczy się postępowanie, jeżeli organ ten jest wyposażony kompetencje do załatwienia w ramach innego postępowania kwestii prawnej stanowiącej przedmiot zagadnienia wstępnego. Wskazał, że orzeczenie o zakazie wprowadzenia do obrotu kwestionowanych partii produktu ma wpływ na wydanie decyzji w przedmiocie ewentualnego ukarania za wprowadzenie do obrotu tych samych kwestionowanych partii produktu. Wyrokiem z dnia 7 lipca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu, że wynik postępowania administracyjnego w sprawie, której przedmiotem jest zakaz wprowadzenia do obrotu artykułu rolno-spożywczego niespełniającego wymagań jakości handlowej lub wymagań w zakresie transportu lub składowania nie jest prejudykatem w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie o nałożenie kary pieniężnej za wprowadzenie do obrotu zafałszowanych artykułów rolno-spożywczych. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, najbardziej spornym elementem składającym się na konstrukcję zagadnienia wstępnego, o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., jest wymóg istnienia zależności między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Chodzi tu o zależność bezpośrednią. Tym samym – od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie pozytywnej dla wnioskodawcy decyzji. Zagadnieniem wstępnym nie może być wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy, gdyż należy to wyłącznie do obowiązków organu prowadzącego postępowania administracyjne w danej sprawie. Sąd pierwszej instancji wskazał, że postępowanie w sprawie zakazu wprowadzenia do obrotu artykułu rolno-spożywczego niespełniającego wymagań jakości handlowej lub wymagań w zakresie transportu lub składowania toczy się na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r. Nr 187, poz. 1577, ze zm.), zaś postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej za wprowadzenie do obrotu zafałszowanych artykułów rolno-spożywczych – na podstawie art. 40a ust. 1 pkt 4 wspomnianej ustawy. Powołane przepisy są od siebie niezależne. Organ może zakazać wprowadzenia do obrotu określonego artykułu rolno-spożywczego jeszcze przed zakończeniem kontroli, a ponadto – w razie ustalenia, że podmiot wprowadza do obrotu artykuły rolno-spożywcze zafałszowane – może nałożyć na ten podmiot karę, uwzględniając okoliczności, o których mowa w art. 40a ust. 5 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych. Natomiast kwestionowanie ustaleń faktycznych, to jest wyników badań spornych artykułów rolno-spożywczych, może nastąpić w toku każdego ze wspomnianych postępowań administracyjnych. II Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożył P. J. Powołując się na art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej zwanej "p.p.s.a.") zaskarżył wyrok w całości. Powołując się na art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi wnoszący skargę kasacyjną zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej kasator zarzucił, że Sąd pierwszej instancji nie rozważył czterech elementów składających się na prejudycjalność będącą powodem zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i skoncentrował się na związku przyczynowym między rozstrzygnięciem sprawy a zagadnieniem wstępnym. Zatem należy przyjąć, iż Sąd uważa, że trzy pozostałe elementy w sprawie bezspornie występują. Związek między sprawami opiera się na tożsamości próbek i wyników badań produktu będącego przedmiotem obu postępowań. Zdaniem kasatora decyzja w przedmiocie zakazu wprowadzania produktu rolno-spożywczego do obrotu będzie oznaczała, że produkt nie spełnia wymagań jakości handlowej. Oznacza to, że decyzja o zakazie wprowadzania artykułu rolno-spożywczego do obrotu będzie swego rodzaju prejudykatem w postępowaniu o ukaranie za wprowadzenie produktu do obrotu, bowiem identyczne są przesłanki, na podstawie których zostają wydane te decyzje. Postępowanie administracyjne w sprawie wymierzenia kary za wprowadzenie do obrotu produktu rolno-spożywczego powinno zostać zawieszone. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej P. J. oraz o zasądzenie na swoją rzecz kosztów zastępstwa procesowego według norm przewidzianych prawem. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona. Na wstępie przypomnieć należy, że skarga kasacyjna skierowana jest przeciwko wyrokowi Sądu pierwszej instancji i powinna wskazywać, które przepisy p.p.s.a. naruszył ten Sąd wydając zaskarżony wyrok. Naczelny Sąd Administracyjny w związku z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. jest związany granicami skargi kasacyjnej, zaś kasator zgodnie z art. 176 p.p.s.a. powinien przytoczyć podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie. Niniejsza skarga kasacyjna wymogów tych nie spełnia. Jako jedyny przepis prawa naruszony przez Sąd pierwszej instancji został wskazany art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., którego to przepisu Sąd ten oczywiście nie stosował, natomiast kontrolował, czy organ administracji zastosował omawiany przepis prawidłowo. Sąd pierwszej instancji w tej sprawie orzekał na podstawie art. 151 p.p.s.a., jeżeli w ocenie kasatora uczynił wadliwie, powinien on przytoczyć jako naruszony przepis będący podstawą orzekania przez Sąd, a także te przepisy p.p.s.a., które jego zdaniem powinny zostać zastosowane przy orzekaniu (stosowną jednostkę redakcyjną art. 145 p.p.s.a. w zależności od rodzaju zarzutu stawianego zaskarżonym postanowieniom). W sprawie niniejszej zabrakło tak sformułowanego zarzutu. Z uwagi jednak na treść uchwały pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r. o sygn. akt I OPS 10/09 i procesowy charakter zarzutu, Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrzył zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd art. 97 § 1 pkt 4 p.p.s.a. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, rozumiany jako zarzut błędnej akceptacji przez Sąd pierwszej instancji postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania wydanego z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i błędnego oddalenia skargi. Zarzut kasacyjny jest nieusprawiedliwiony. Przede wszystkim dowolny jest pogląd kasatora, że Sąd pierwszej instancji rozważył jedną tylko okoliczność braną pod uwagę przy ocenie istnienia prejudycjalnego charakteru jednego rozstrzygnięcia dla innego rozstrzygnięcia. Z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji wynika, że Sąd ten powołując się na literaturę i orzecznictwo przytoczył i rozważył wszystkie cztery elementy brane pod uwagę przy ocenie zasadności zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a następnie prawidłowo wykazał, że w sprawie niniejszej elementy te nie występują. Wywód Sądu pierwszej instancji jest trafny i klarowny. Zasadnie Sąd ocenił, że rozstrzygnięcie w sprawie niniejszej, dotyczącej kary za zafałszowanie produktów, nie jest zależne od rozstrzygnięcia w sprawie dotyczącej zakazania wprowadzania produktów do obrotu. Podkreślić należy, że podstawą obu spraw są te same fakty dotyczące wadliwości skontrolowanych partii produktów rolno-spożywczych. Nie ma jednak żadnych przeszkód, aby fakty te były przedmiotem ustaleń w dwóch postępowaniach dotyczących zupełnie odmiennych skutków prawnych zarzucanych wadliwości. Prowadzenie dwóch odrębnych postępowań nie stoi na przeszkodzie wykorzystaniu w każdym z nich tych samych wyników badań laboratoryjnych mających znaczenie dla obu rozstrzygnięć. Brak natomiast podstawy prawnej do zawieszenia jednego postępowania z uwagi na to, że inne postępowanie opiera się na tych samych elementach stanu faktycznego (badaniach laboratoryjnych). Nie ma zatem wątpliwości, że każda z decyzji w sprawach, których powiązanie o charakterze prejudycjalnym jest oceniane w postępowaniu niniejszym, może być podjęta oddzielnie i samodzielnie, zaś decyzja o zakazie wprowadzania produktów do obrotu nie ma charakteru prejudycjalnego dla decyzji o nałożeniu kary za wprowadzanie do obrotu zafałszowanych produktów. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 12 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada szybkości postępowania. Z zasady tej wynika m.in. to, że przepisy o wstrzymaniu biegu postępowania, a do takich należą przepisy o zawieszeniu postępowania, muszą być interpretowane ściśle. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. podstawą zawieszenia postępowania w oparciu o ten przepis jest występowanie zagadnienia wstępnego, do którego rozstrzygnięcia powołany jest inny organ lub sąd. O zagadnieniu wstępnym w rozumieniu omawianego przepisu mówić można wówczas, gdy w toku postępowania administracyjnego wyłoni się zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu, rozstrzygnięcie tego zagadnienia musi poprzedzać rozstrzygnięcie sprawy z uwagi na zależność rozstrzygnięcia w zawieszanej sprawie od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. W sprawie niniejszej nie występuje żaden z omawianych elementów. Sam kasator wskazuje, że chodzi o zagadnienie faktyczne a nie prawne tj. wyniki badań istotne w obu sprawach. W obu sprawach rozstrzygnięcia wydaje ten sam organ, każde z rozstrzygnięć może zapaść samodzielnie, a w szczególności ukaranie nie jest zależne od zakazania wprowadzania produktu do obrotu, tylko od ustalenia, że produkt był zafałszowany. Na zakończenie podkreślić należy, że rozstrzyganie w każdej ze spraw musi być poprzedzone postępowaniem dowodowym, którego prawidłowość warunkuje trafność podjętej decyzji. Nie ma jednak żadnych przeszkód, aby w obu postępowaniach były wykorzystane, jako element postępowania dowodowego, te same wyniki badań. Brak zatem prejudycjalnego związku między obydwiema sprawami, który uzasadniałby zawieszenie postępowania w sprawie niniejszej. W tym stanie rzeczy zarzut skargi kasacyjnej uznać należy za nieusprawiedliwiony. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 209 p.p.s.a. w związku z art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz na podstawie § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349, ze zm.) i zasądził od skarżącego na rzecz organu administracji kwotę 180 zł, stanowiącą koszty zastępstwa procesowego udzielonego przez radcę prawnego, który brał udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym oraz nie prowadził sprawy w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji.