IV SA/Po 331/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Sędziowie WSA Maciej Dybowski (spr.) WSA Izabela Bąk-Marciniak Protokolant St. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 lipca 2010 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego, oddala skargę sygn. IV SA/Po 331/10 U z a s a d n i e n i e Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. [...] (dalej decyzja z [...] stycznia 2010 r.) Dyrektor Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. (dalej Dyrektor MGOPS), działając z upoważnienia Burmistrza J., na podstawie art. 104 kpa i art. 3 ut. 4, art. 8 ust. 1 pkt 2, art. 11 ust. 2, art. 17 ust. 1 pkt 19, art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. 175/09/1362 ze zm., dalej ups), odmówił M. W. udzielenia pomocy finansowej w formie zasiłku stałego na leczenie dzieci z powodu braku współdziałania z MGOPS J.. W uzasadnieniu organ wskazał, że Wnioskodawca uniemożliwił przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania dnia [...] grudnia 2009 r., a tym samym dokonania oceny aktualnej sytuacji materialno-bytowej, niezbędnej dla ustalenia uprawnień do otrzymania owej formy pomocy. Zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie pozostającej w rodzinie, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeśli jej dochód, jak również dochód na osobę w rodzinie są niższe od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie (art. 37 ust. 1 pkt 2 ups). Oceny, czy osoba lub rodzina kwalifikuje się do świadczeń z pomocy społecznej dokonuje się, przeprowadzając wywiad środowiskowy (rodzinny; art. 107 ust. 1 ups). Do przeprowadzenia wywiadu niezbędna jest współpraca osoby ubiegającej się o pomoc. Bez tego współdziałania ustalenie sytuacji materialno-bytowej rodziny jest niemożliwe. Osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnych sytuacji życiowych (art. 4 ups). Wnioskodawca uniemożliwiał przeprowadzenie wywiadu środowiskowego od 2003 r. M. W. wiele razy zwracał się z wnioskami o pomoc, ale nigdy nie udało się przeprowadzić z Nim wywiadu środowiskowego, a tym samym zebrania danych o sytuacji rodzinno-bytowej. Zgodnie z art. 11 ust. 2 ups, brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, może być powodem odmowy udzielenia pomocy. Na wezwanie MGOPS Wnioskodawca nie dostarczył żadnych brakujących dokumentów mających wpływ na udzielenie pomocy. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M. W., domagając się jej uchylenia. Decyzją z dnia 22 lutego 2010 r., SKO-4110/56/10 (dalej decyzja z 22 lutego 2010 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej Kolegium bądź SKO), na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 kpa, utrzymało w mocy decyzję z [...] stycznia 2010 r. W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że pomoc w postaci zasiłku stałego na leczenie dzieci przysługuje osobie, która staraniem własnym nie może go sobie zapewnić (art. "48 ust. 4 i 5" ups). Decyzję o przyznaniu bądź odmowie przyznania świadczenia z pomocy społecznej wydaje się po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego. Rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza się m. in. w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin. Bez przeprowadzenia wywiadu środowiskowego właściwie nie ma możliwości dokonania prawidłowej oceny co do celowości udzielania pomocy stronie ubiegającej się o nią, ani rozmiaru wymaganej pomocy. Z tych względów ustawodawca przewidział, że brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązaniu trudnej sytuacji życiowej może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia. Pracownik socjalny, przeprowadzający wywiad środowiskowy, może domagać się od osoby lub rodziny ubiegającej się o pomoc złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym, a odmowa złożenia oświadczenia jest podstawą wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia. W ocenie organu całokształt okoliczności sprawy, nie nadesłanie wymaganych dokumentów i uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu, mimo stosownych zawiadomień i pouczeń, doręczonych Wnioskodawcy osobiście dnia [...] grudnia 2009 r., pozwala na wyciagnięcie wniosku, że nieobecność Odwołującego w domu w dniu i o godzinie wskazanej przez organ I instancji ([...] grudnia 2009 r. o godz. 1400), przy braku zgłoszenia jakichkolwiek zastrzeżeń co do terminu, stanowi uniemożliwienie przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego przez Odwołującego, a w konsekwencji brak współdziałania Odwołującego z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, którą to trudną sytuację – należy domniemywać – deklaruje on zgłaszając wnioski o przyznanie poszczególnych świadczeń z pomocy społecznej. Kolegium uznało, że przesłuchanie osób wskazanych w odwołaniu i wystąpienie do Ministra Sprawiedliwości, nie ma żadnego znaczenia dla rozpatrywanej sprawy. SKO po przeanalizowaniu akt sprawy uznało, że decyzja z [...] stycznia 2010 r. jest w pełni słuszna i zasadna, i znajduje oparcie w przepisach prawa, a zarzut wydania decyzji w wyniku dokonania przestępstwa jest całkowicie bezzasadny. Skargę na decyzję z [...] lutego 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł M. W. podnosząc, że została wydana w wyniku przestępstwa. W skardze M. W. zarzucił, że zaskarżona decyzja została wydana w wyniku przestępstwa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, powtarzając argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 153/02/1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 153/02/1270 ze zm., dalej ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzając ocenę zgodności z prawem podjętych w sprawie rozstrzygnięć należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, nie naruszają przepisów prawa materialnego, ani też przepisów prawa procesowego w taki sposób, który mógłby mieć istotny wpływ na jej wynik. Rodzaje świadczeń z pomocy społecznej oraz zasady i tryb ich udzielenia reguluje ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ups, pomoc społeczna jest instytucją polityki państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Instytucja ta wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 ups), a jej zadaniem jest zapobieganie trudnym sytuacjom życiowym poprzez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz do ich integracji ze środowiskiem (art. 3 ust. 2 ups). Art. 4 ustawy o pomocy społecznej nakłada na osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej obowiązek współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. Brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej lub odmowa zawarcia kontraktu socjalnego może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia. (art. 11 ust. 2 ups). Podstawą odmowy przyznania w niniejszej sprawie wnioskowanej pomocy stanowił m.in. art. 11 ust. 2 ups, zgodnie z którym brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub wykonywania prac społecznie użytecznych, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Obowiązek współdziałania wnioskodawców z organami pomocy społecznej został wielokrotnie zaakcentowany w ustawie, niemniej przepisy dokładnie nie wskazują sposobu jego realizacji. Wobec powyższego postawa wnioskodawcy podlega ocenie organu, od której to oceny zależy udzielenie bądź nieudzielanie świadczenia. Egzekucja od wnioskodawcy obowiązku współdziałania jest istotna z uwagi na fakt, że pomoc ta nie może się sprowadzać do prostego rozdawnictwa świadczeń, tym bardziej, że odbywa się na koszt podatnika. Wobec powyższego bierna bądź roszczeniowa postawa wnioskodawców może spowodować odmowę przyznania świadczenia bądź wstrzymania wypłaty świadczenia ( art. 11 i 106 ups). Organy zobligowane są do wszechstronnej analizy i oceny postawy beneficjenta pomocy społecznej pod kątem istnienia woli współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, a także pozostałych przesłanek, których wystąpienie pozwala na odmowę przyznania świadczeń. Wobec tego na organach obu instancji spoczywa obowiązek przeanalizowania również w tym aspekcie postępowania osoby domagającej się świadczenia na podstawie ustawy o pomocy społecznej . Przedmiotem analizy w niniejszej sprawie jest odmowa przyznania pomocy pieniężnej w formie zasiłku stałego na leczenie dzieci. Zgodnie z art. 37 ups, zasiłek stały przysługuje – w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy - pełnoletniej osobie pozostającej w rodzinie, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeśli jej dochód, jak również dochód na osobę w rodzinie są niższe od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie (art. 37 ust. 1 pkt 2 ups). Dyrektor MGOPS prawidłowo przywołał i zastosował art. 37 ust. 1 pkt 2 ups. Kolegium omyłkowo przywołało art. "48 ust. 4 i 5" ups i błędnie przywołało pierwotną promulgację ustawy o pomocy społecznej ("Dz.U. nr 64, poz. 593 z późn. zm.") – w pierwszym akapicie rozważań, zawartych w uzasadnieniu. Jednakże dalsze rozważania SKO wskazują, że owe oczywiste omyłki nie wpłynęły na akt subsumcji; nastąpiły jedynie na etapie sporządzania wersji komputerowej uzasadnienia decyzji i winny ulec sprostowaniu w trybie art. 113 § 1 kpa. W przypadku zgłoszenia wniosku o takie świadczenie z pomocy społecznej konieczne jest ustalenie sytuacji osoby lub rodziny, która się o nie ubiega. W szczególności konieczne jest ustalenie różnicy między kryterium dochodowym na osobę w rodzinie a dochodem na osobę w rodzinie (art. 37 ust. 2 pkt 2 ups). Zgodnie z art. 106 ust. 4 ups, decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, przy czym wywiad środowiskowy w myśl art. 107 ust. 1 ups ma na celu ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osoby lub rodziny. Natomiast w myśl art. 107 ust. 4 ups, w przypadku ubiegania się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej po raz kolejny, a także gdy nastąpiła zmiana danych zawartych w wywiadzie, sporządza się aktualizację wywiadu z tym zastrzeżeniem, że wobec osób korzystających ze stałych form pomocy aktualizację sporządza się nie rzadziej niż co 6 miesięcy, mimo braku zmiany danych. Rodzinny wywiad środowiskowy stanowi swoiste postępowanie dowodowe, a ponieważ sporządzany jest na urzędowym formularzu, stanowi jednocześnie protokół w rozumieniu kpa. Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i w doktrynie jest pogląd, że protokół ten ma charakter dokumentu urzędowego, do którego należy stosować art. 68 § 1 i 2 kpa (wyrok NSA z: 10.11.1994- I SA 1073/94 z glosą W. Chróścielewskiego- ST 3/97/76; 17.6.1994- I SA 336/94 z akceptującą glosą J.P. Tarno i M. Woźniaka– OSP 4/96/76; S. Nitecki w "Komentarzu do ustawy o pomocy społecznej" autorstwa C. Martysza, S. Niteckiego i G. Szpora- Gdańsk 2001 s. 326). Protokół - jako dokument urzędowy - korzysta z domniemania prawdziwości (art. 76 § 1- 3 kpa). Obowiązek współdziałania osoby z organem pomocowym dotyczy również sporządzenia wywiadu środowiskowego lub aktualizacji i winien on polegać na udzieleniu organowi niezbędnych informacji, wskazywaniu i precyzowaniu zgłaszanych potrzeb. Z brzmienia przepisu art. 37 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ups i z faktu, że postawa Wnioskodawcy podlega ocenie organu wynika, że decyzja o przyznaniu bądź odmowie przyznania świadczenia, winna być poprzedzona starannym postępowaniem dowodowym. Organ wydający decyzję jest związany normą prawa materialnego, a nadto zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego, w tym zasadą wyrażoną w art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 98/00/1071; ze zm.). W myśl tego przepisu w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie działania niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stanowisko organu orzekającego w tym zakresie winno znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji administracyjnej. Zdaniem Sądu powyższym obowiązkom organy obu instancji w rozpatrywanej sprawie uczyniły zadość. Organy obu instancji precyzyjnie przedstawiły w swoich decyzjach, powołując konkretne okoliczności, że Skarżący postępowaniem swoim uchybił obowiązkowi współpracy. Z akt niniejszej sprawy wynika, że po złożeniu wniosku o przyznanie pomocy Skarżący został wezwany do umożliwienia przeprowadzenia wywiadu środowiskowego we wskazanym terminie ([...] grudnia 2009 r.) i przedstawienia dokumentów potwierdzających sytuację materialną jego rodziny. Skarżący mimo odebrania powyższego wezwania w dniu [...] grudnia 2009 r., nie był obecny w dniu [...] grudnia 2009 r. w mieszkaniu (ani On, ani nikt z Jego rodziny), co spowodowało brak możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego przez pracowników MGOPS. Skarżący nie złożył dokumentów potwierdzających sytuację materialną. W tym miejscu zauważyć należy, że Skarżący w pismach z dnia [...] grudnia 2009 r. został należycie pouczony, że nie przedłożenie dokumentów w terminie 7 dni i uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, skutkować będzie odmową przyznania świadczenia. Skarżący zarówno w odwołaniu jak i w skardze, nie wyjaśnił przyczyn dla których owych wezwań nie wykonał. Ogólne stwierdzenia o nieprawidłowościach w działaniach organów zawarte w skardze, jak i jej uzasadnienie, nie usprawiedliwiają biernej postawy wobec koniecznych czynności organu pomocy, mających na celu wszechstronne rozpoznanie sprawy. Sądowi z urzędu (w tym za sprawy zakończonej prawomocnym wyrokiem WSA w Poznaniu z dnia 08 marca 2007 r., IV SA/Po 349/06; art. 106 § 5 ppsa) wiadomym jest, że w skład rodziny Wnioskodawcy wchodzi również Małżonka. Zgodnie z doświadczeniem życiowym, gdyby w rodzinie Wnioskodawcy konieczne były środki na leczenie dzieci, wówczas z wnioskiem o świadczenie z pomocy społecznej na ów cel wystąpiłaby Żona Skarżącego. Z tej przyczyny nie zachodziła potrzeba przyznania wnioskowanego świadczenia, mimo braku współdziałania ze strony M. W. (art. 11 ust. 2 ups). Nie ulega wątpliwości, że taka postawa Skarżącego świadczy o braku chęci współpracy z organami pomocowymi. Uprawnia również do stwierdzenie, że organy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego, gdyż podjęto wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia stanu faktycznego, a decyzji wydanych w sprawie nie można określić jako nacechowanej dowolnością. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 ppsa skargę oddalił. ja