IV SA/Po 349/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie NSA Paweł Miładowski As. sąd. Izabela Kucznerowicz Protokolant sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 08 marca 2007 r. ze skargi M.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego 1. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pomocy w naturze, 2. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. z dnia [...] r. nr [...] II. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. z dnia [...] r. nr [...] /-/I.Kucznerowicz /-/M.Dybowski /-/P.Miładowski KP sygn. IV SA/Po 349/06 U Z A S A D N I E N I E A. Decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] działający z upoważnienia Burmistrza J. Kierownik Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. na podstawie art. 104, 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (j. t. Dz. U. 98/00/1071 ze zm.- dalej kpa), art. 48 ust. 4 i 5, art. 106 ust. 4, art. 107 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. 64/04/593 ze zm.- dalej ups), § 2 ust. 3 i § 7 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. 77/05/672 - dalej rozporządzenie) umorzył postępowanie dotyczące rozpatrzenia wniosku M.W. z dnia [...] stycznia 2006 r. o przyznanie pomocy w formie pokrycia kosztów posiłków w szkole dla dzieci. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że powodem umorzenia postępowania był brak współdziałania ze strony Skarżącego, polegający na uniemożliwieniu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w Jego miejscu zamieszkania. Dnia [...] stycznia 2006 r. doręczono Skarżącemu wezwania, w których zobowiązano Wnioskodawcę do: umożliwienia przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania; uzupełnienia dokumentacji- pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania. Podczas próby przeprowadzenia wywiadu środowiskowego dnia [...] stycznia 2006 r. pracownicy Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej udali się do miejsca zamieszkania rodziny Wnioskodawcy, lecz nikogo nie zastali (k. 8-9, 15-18 akt administracyjnych). B. Działający z upoważnienia Burmistrza J. Kierownik Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] na podstawie art. 104, 105 § 1 kpa, art. 39 ust. 2, art. 106 ust. 4, art. 107 ust. 1 i 4 ups oraz § 2 ust. 3, i § 7 rozporządzenia umorzył postępowanie dotyczące rozpatrzenia wniosku M. W. z dnia [...] stycznia 2006 r. o przyznanie pomocy finansowej na zakup opału. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że powodem umorzenia postępowania był brak współdziałania ze strony Skarżącego, polegający na uniemożliwieniu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w Jego miejscu zamieszkania. Dnia [...] stycznia 2006 r. doręczono Skarżącemu wezwania, w których zobowiązano Wnioskodawcę do: umożliwienia przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania; uzupełnienia dokumentacji- pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania. Podczas próby przeprowadzenia wywiadu środowiskowego dnia [...] stycznia 2006 r. pracownicy Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej udali się do miejsca zamieszkania rodziny Wnioskodawcy, lecz nikogo nie zastali (k. 10-11, 15-18 akt administracyjnych) . Odwołanie od obu decyzji zostało złożone przez M.W. za pośrednictwem organu I instancji, w terminie; w zdawkowym uzasadnieniu podał, że zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa (k. 17 akt odwoławczych). C. W wyniku rozpoznania odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] na podstawie art. 17 pkt 1, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne i poglądy prawne organu I instancji. Samorządowe Kolegium stwierdziło, że zgodnie z art. 106 § 4 ups decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Zachowanie Strony uniemożliwiło przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, zatem organ I instancji prawidłowo umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. D. Rozpoznając odwołanie od decyzji organu I instancji z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] na podstawie art. 17 pkt 1, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy również i tę decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne i poglądy prawne organu I instancji stwierdzając, że zgodnie z art. 106 § 4 ups decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Zachowanie Strony uniemożliwiło przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, zatem organ I instancji prawidłowo umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Obie decyzje doręczono Stronie dnia [...] marca 2006 r.- trafnie- jedną przesyłką (k.14) Dnia [...] marca 2006 r. M.W. złożył jednym pismem skargi na obie decyzje organu II instancji, ale uczynił to bezpośrednio na adres Sądu. Skarga wpłynęła do Sądu dnia [...] marca 2006 r. (k. 3, 4 akt sądowych). Tego samego dnia pismo wraz z kopertą przekazano – według właściwości – Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu, do którego wpłynęła dnia [...] marca 2006 r. Uzasadniając skargę M.W. powtórzył zawarty w odwołaniu zarzut wydania obu decyzji z rażącym naruszeniem prawa i wskazał, że skargę złożył bezpośrednio do Sądu z powodu systematycznej dyskryminacji Jego osoby "z określonych powodów" (nie wymieniając tych powodów). W odpowiedziach na skargi organ administracji publicznej wniósł o ich oddalenie. Na rozprawie dnia [...] marca 2007 r. Sąd postanowił, działając na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153/02/1270 ze zm. – dalej ppsa) połączyć obie sprawy ze skarg M.W. zarejestrowanych pod sygnaturami IV SA/Po 349/06 i IV SA/Po 350/06 do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia albowiem pozostają one ze sobą w związku i prowadzić je dalej pod sygnaturą IV SA/Po 349/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 53 §1 oraz art. 54 §1 ppsa skargę do sądu administracyjnego wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia, za pośrednictwem organu którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. W niniejszej sprawie obie decyzje organu II instancji zostały doręczone Stronie dnia [...] marca 2006 r. zatem trzydziestodniowy termin do złożenia skarg mijał dnia 15 kwietnia 2006 r. o godz. 24.00 (sobota). W takiej sytuacji, zgodnie z art. 83 § 2 ppsa, ostatnim dniem do złożenia skarg był następny dzień po dniach wolnych od pracy – poniedziałek [...] kwietnia 2006 r. Wniesione bezpośrednio do Sądu skargi zostały niezwłocznie przekazane – wraz z kopertą – do organu II instancji. W takiej sytuacji datą wniesienia skargi jest data jej przekazania przez Sąd organowi za pośrednictwem którego skarga winna być następnie złożona, wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę ( postanowienie Sądu Najwyższego z 14 listopada 1973 r., sygn. II CZ 183/73, OSP 5/74/97). Skargi wpłynęły do organu II instancji dnia 23 marca 2006 r. co oznacza, że M.W. złożył skargi w terminie. 2. Rolą Sądu jest kontrola zgodności zaskarżonych decyzji z prawem. Sąd sprawując kontrolę sprawdza, czy organ prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego do ustalonego stanu faktycznego, a także czy postępowanie administracyjne przeprowadzono zgodnie z wymogami proceduralnymi. W ocenie Sądu, w niniejszych sprawach miały miejsce naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik spraw a mianowicie niesłuszne zastosowanie przez organ I instancji art. 105 § 1 kpa i utrzymanie w mocy zaskarżonych decyzji przez organ II instancji. 3. Stosownie do art. 104 § 1 kpa organ administracji państwowej jest obowiązany do załatwienia sprawy będącej przedmiotem prowadzonego przez ten organ postępowania administracyjnego w formie decyzji, chyba że przepisy Kodeksu stanowią inaczej. Zgodnie z art. 104 § 2 kpa decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części (decyzje merytoryczne), lub w inny sposób kończą postępowanie w danej instancji (decyzje pozamerytoryczne). Do ostatniej kategorii decyzji należą decyzje o umorzeniu postępowania wydawane na podstawie art. 105 kpa. Przesłanką obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego jest bezprzedmiotowość postępowania, co zobowiązuje właściwy organ administracji państwowej do ustalenia istnienia tej przesłanki. Przesłanka uzasadniająca podjęcie decyzji o umorzeniu postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 kpa niewątpliwie zachodzi wówczas, gdy brak jest przedmiotu żądania (sprawy administracyjnej), dla zrealizowania którego postępowanie zostało wszczęte, co organ winien rozważyć w świetle przepisów prawa materialnego mającego zastosowanie w sprawie i ustalonego stanu faktycznego w dniu podejmowania decyzji. W piśmiennictwie na ogół przyjmuje się, że przedmiotem ogólnego postępowania administracyjnego jest sprawa administracyjna w rozumieniu art. 1 pkt 1 kpa co prowadzi do wniosku, że postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa która miała być załatwiona w drodze decyzji albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, albo utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania administracyjnego. W pierwszym przypadku postępowanie stało się bezprzedmiotowe, bowiem przyczyna bezprzedmiotowości została wykryta w toku postępowania, w drugim natomiast dlatego, że przyczyna bezprzedmiotowości pojawiła się po wszczęciu postępowania, a przed jego zakończeniem (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz" wyd. II, Zakamycze 2005 s. 619). Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 §1 kpa mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 kpa. Przedmiotem postępowania administracyjnego są sprawy indywidualne z zakresu prawa administracyjnego jeśli z przepisów prawa materialnego wynika umocowanie organu administracyjnego do prowadzenia postępowania administracyjnego o charakterze jurysdykcyjnym (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz" wyd.8, C.H. Beck 2006, str. 13-14). Postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 §1 kpa gdy (jedyna) strona postępowania utraciła przymioty o których mowa w art. 28 kpa lub wskutek śmierci strony w toku postępowania, o ile postępowanie dotyczy praw związanych z osobą zmarłego w sposób ścisły. Zgodnie zaś z art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu (wyrok NSA w Warszawie z 24 kwietnia 2003 r., sygn. III SA 2225/01 Biul. Skarbowy 6/03/25). W uzasadnieniu wyroku z dnia 09 listopada 1995 r., III ARN 50/95, OSNP 11/96/150 Sąd Najwyższy podkreślił, że ze względu na ustrojową zasadę prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym i prawa do rozstrzygnięcia sprawy decyzją, art. 105 § 1 kpa, przewidujący tzw. obiektywną bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, nie może być interpretowany rozszerzająco. Przepis ów ma bowiem zastosowanie tylko w tych sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. 4. Nie ulega wątpliwości, że niniejsze sprawy są sprawami z zakresu prawa administracyjnego, brak w aktach administracyjnych informacji, co do utraty tej cechy w trakcie postępowań, i dlatego podlegać winny rozstrzygnięciu co do istoty przez organ administracji. Zgodnie z § 2 ust. 3 rozporządzenia, wywiad przeprowadza się w miejscu zamieszkania osoby lub rodziny albo w miejscu ich pobytu. Mimo doręczonego zawiadomienia Skarżący nie przebywał w miejscu zamieszkania, uniemożliwiwszy w ten sposób przeprowadzenie wywiadu, ale to nie oznacza, że Wnioskodawca swą postawą doprowadził do utraty administracyjnego charakteru sprawy. Skoro zatem nie nastąpiła bezprzedmiotowość postępowań w rozumieniu art. 105 § 1 kpa, niewłaściwe było umorzenie postępowania przez organ I instancji. Zgodnie z art. 77 § 1 kpa organ administracji obowiązany był w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy rozumieć nie tylko uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu, ale również uwzględnienie wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu poszczególnych dowodów. Uniemożliwienie przez Skarżącego przeprowadzenia wywiadu jest zdaniem Sądu taką właśnie istotną okolicznością, podlegającą ocenie organu prowadzącego postępowanie. Skoro więc Wnioskodawca uniemożliwił przeprowadzenie wywiadu, Jego żądanie przyznania pomocy społecznej winno spotkać się z odmową przyznania świadczeń, a nie umorzeniem postępowania. Brakiem współdziałania w rozumieniu art. 11 ust. 2 ups może być także nie przedstawienie- wbrew prawidłowemu wezwaniu- dokumentów wymienionych w wezwaniu z dnia [...] stycznia 2006 r. (k. 17 akt administracyjnych). Wojewódzki Sąd Administracyjny w niniejszym składzie z przyczyn wyżej podniesionych nie podziela poglądu prawnego, zaprezentowanego w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 12.X.1995 r.- SA/Ka 1858/94 i poglądu Komentatora, zaprezentowanego w "Komentarzu do ustawy o pomocy społecznej" autorstwa C. Martysza, S. Niteckiego i G. Szpora- Gdańsk 2001 s. 321 uw. 3. 5. W protokole z pobytu w środowisku z dnia 26 stycznia 2006 r. brak opisu przebiegu zdarzenia, w szczególności brak godziny wizyty pracowników socjalnych w miejscu zamieszkania Zainteresowanego. Należy podkreślić utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i w doktrynie pogląd, że protokół ten ma charakter dokumentu urzędowego, do którego należy stosować art. 68 § 1 i 2 kpa (wyrok NSA z: 10.11.1994- I SA 1073/94 z glosą W. Chróścielewskiego- ST 3/97/76; 17.6.1994- I SA 336/94 z akceptującą glosą J.P. Tarno i M. Woźniaka– OSP 4/96/76; S. Nitecki- op. cit. s. 326). Protokół - jako dokument urzędowy - korzysta z domniemania prawdziwości (art. 76 § 1- 3 kpa). Wnioskowane świadczenia z pomocy społecznej dotyczą zaspokojenia potrzeb całej rodziny, wywiad środowiskowy może być odebrany nie tylko od Wnioskodawcy, ale także od każdego innego dorosłego członka rodziny (np. Małżonki). Organy obu instancji winny rozważyć, czy względy ekonomii procesowej nie wskazywały, by o obu żądaniach orzec jedną decyzją ( w dwu odrębnych punktach- o każdym z tych żądań)- co sprzyjałoby pogłębieniu uzasadnienia takich decyzji w warstwie merytorycznej (art. 107 § 1 i 3 kpa). Z tych powodów uwzględniając okoliczności sprawy, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa orzeczono jak w sentencji. Sąd nie orzekł o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji w trybie art.152 ppsa, ponieważ zaskarżoną decyzją nie przyznano żadnych uprawnień, które podlegałyby wykonaniu. /-/ I. Kucznerowicz /-/ M. Dybowski /-/ P. Miładowski KP